中小学幼儿园校园突发事件应对研究

周李娟

（湖南警察学院，湖南长沙　410138）

中小学幼儿园校园突发事件应对研究

周李娟

（湖南警察学院，湖南长沙410138）

我国在中小学幼儿园校园突发事件的应对过程中存在应急管理相关立法滞后、安全管理机制和应急预案不完善、师生防灾意识不强及社会协调联动能力弱等问题。强化中小学幼儿园校园突发事件的应对工作应从完善校园安全立法、推进校园突发事件“一案三制”建设、加强安全宣传教育、提高师生应对危机的处置能力、强化校园安全社会网的构筑，同时借鉴国外的先进经验等方面，从学生、学校、政府和社会各方面采取相应的措施，保证校园安全。

校园；突发事件；应对；研究

中小学幼儿园是未成年人接受基础教育和学前教育的机构和场所，中小学幼儿园校园安全直接关系到每一个学生的身心健康，关系到学校的生存与发展，更关系到社会的安全与稳定，中小学幼儿园校园安全一直是各级政府和教育部门高度关注和广大家长十分重视的问题。校园突发事件一旦发生不仅可能造成重大的人员伤亡、巨大的经济损失，还可能给中小学幼儿园的未成年人造成严重的心理影响；分析我国中小学幼儿园校园突发事件应对存在的问题，研究中小学幼儿园校园突发事件的应对措施，营造安全和谐的校园环境，构建平安校园，已经成为社会各界研究的课题。

一、加强中小学幼儿园校园突发事件应对的必要性

（一）社会治安形势严峻、威胁中小学幼儿园校园安全

近年来，我国陆续发生了多起校园安全事故。这些事故涉及范围广、社会影响大,后果严重。媒体报道的发生在中小学幼儿园的重大校园安全事件主要有：山西、浙江温岭等地幼儿园老师虐待孩子的虐童案；海南万宁、安徽舒城、河南桐柏、湖南嘉禾等地发生的小学老师、校长性侵幼女案；云南富源、青海大通、广西都安等地先后发生的中小学生“营养餐”食物变质引起中毒的校园食品安全事件；福建南平、山东潍坊、广东湛江、江苏泰兴发生的系列重大凶杀案；重庆奉节、山西长治、湖南湘潭等的地发生的中小学幼儿园校车重大交通事故；等等，这一系列校园突发事件，暴露出校园安全存在的突出问题，对中小学幼儿园师生们的生命健康安全造成了严重危害，同时也严重影响了校园正常的学习和生活环境，在全社会引起了高度关注。

（二）中小学幼儿园校园突发事件的不确定性，导致校园安全危害加重

校园突发事件往往是在人们没有准备的情况下发生，让人猝不及防，弄得措手不及[1]。校园突发事件，是指在校园内突然发生的，造成或可能造成严重社会危害，影响着学生的安全和正常生活、学习，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。校园突发事件是学生在校期间，突然发生、无法预知、带有破坏性质的围绕学校产生的意外事故，危及在校师生的身心安全和财产安全，直接或间接地影响学校的正常教学、生活秩序，或大或小地威胁学校的发展，需要用学校现有的人力和资源立即解决的各类校园紧急事件。中小学幼儿园校园和其他校园一样，因为校园突发事件的不确定性，让人们无法预知发生的时间、地点、范围和影响，如果没有相应的预案和处置措施就会导致危害加重，后果不堪设想。

（三）中小学幼儿园校园突发事件频发，校园安全成为社会焦点

近年来校园安全事件日渐增多，媒体高度重视对校园安全问题的关注和报道，重大校园安全事件似乎已经成为当前中小学幼儿园办学活动中的一个相当突出的问题。中小学幼儿园有责任有义务维护学生的身心健康和生命财产安全，并教育学生知法、守法，时时处处注意安全。从以上发生的各种校园安全事件的案例分析看，中小学幼儿园大多都存在着共性问题——漠视威胁学生安全的隐患，缺乏对学生安全问题严重性和紧迫性的认识，甚至麻木不仁。学校因校内校外等特殊性而不易管理，导致校园突发事件频发，对于可能出现的突发事件，学校大多是缺乏防范意识和综合性研究，没有形成危机预防、准备、救援处置和事后重建、恢复的配套机制。未成年人是祖国未来的栋梁，国家富强民族腾飞的希望，保障未成年人的人身安全，是保障我国未来发展的国之基本；保障未成年人的人身安全，已经成为社会共同关注的重要话题。

二、我国中小学幼儿园校园突发事件应对存在的问题

（一）校园应急管理相关立法滞后

我国近年来不断发生的一些中小学幼儿园校园安全事故，使未成年学生受伤、学生家庭受创、社会稳定受损。我国在校园安全立法方面一直处于空白状态，相关的法律法规不健全，校园突发事件发生后的问责及相关责任单位重视程度都存在一定问题;学校师生们需要更有针对的专门性法律来维护他们的权益。我国现有的关于中小学校园安全的法律法规不能满足依法保护在校未成年人安全的需要。虽然我国已有一些法律法规是关于校园安全的，但这些法律法规基本都是原则性的，并且法律层次和效力也都比较低，实际保护未成年人的作用有限。

（二）校园突发事件应急管理机制和应急预案不完善

1.应急管理机制不完善

各类校园安全事件频繁发生与我国中小学幼儿园安全保护措施混乱，没有建立必要的应急机制，校园保护法律机制缺失、救济失衡等密切相关。学校缺乏一套自上而下的安全管理机制和管理程序。应急管理机制包括预防预警机制、信息沟通机制、心理干预机制和事后评估与恢复机制。学校安全管理机制不完整，学校管理工作大多都是以追求升学率为中心。当学校发生安全事故后，一些学校总是在对教师管理学生的责任分工不明确、值日值勤制度没落实等管理方面找漏洞，忽视了安全教育的缺失。学校已有的安全管理机制没有全方位落实，校园安保力量薄弱，安防设施配备不齐全，校园安全防范管理不到位。

2.应急预案存在缺陷

应急预案的制定需要遵循完整性、预见性、主动性、可操作性和层次性的原则，而我国的少数学校连应急预案都没有，发生了突发事件再临时组织处理；多半学校制定的应急预案缺乏可操作性，制定的内容不科学不严谨，具体实行起来十分困难。预案的演练不积极，应急宣传工作没到位等等都是需要改善的问题。教育部曾发布的《幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告》显示:“我国中小学安全教育资源普遍缺乏、时间不足、预防演习少。”

（三）师生防灾意识不强

师生防灾意识淡薄、安全知识缺乏，面对灾害的应急反应和快速处置能力不高[2]，学校很少组织防灾教育，令师生们在灾害发生时不懂得如何正确的自救和逃生，在突发事件发生时恐惧和慌乱，采取了错误的方法导致危害进一步扩大。

学校由于其特殊性，社会上的人员可以随意出入，流动人口较多，而且学校周边环境复杂，治安管理较为困难。加之许多社会流动人员素质较低、法律意识不强，或社会报复心重，极易趁机窜入学校，对师生造成威胁，师生对外来人员的警惕性不高，防范意识不强，给了违法犯罪分子可趁之机。

（四）社会协调联动能力弱

在校园突发事件发生前后，社会协调联动能力太弱是导致突发事件处置不及时甚至发展扩大的主要原因，学校安全防范缺失，安保力量薄弱，安防设施配备不到位；政府没有从根本上引起重视，缺乏总体方案，安排不到位，且信息发布不及时，事件过程公开、透明度较低；社会组织和社会公众对学生安全关注度不高，事件发生后没有及时、积极的一起投入到救助行动中。因为学校方面的事前预防工作和事中应急处置工作，政府方面的事前预警预案演练工作和事后恢复重建工作，社会方面的事中和事后协助工作，都需要齐心协力的参与和默契的配合。只有加强社会协调联动，才能将损失降到最低。

三、中小学幼儿园校园突发事件的应对措施

（一）启动校园安全立法[3]

西方各国将维护学校安全视为国家安全战略的重要构成部分，甚至将其列入预防和制止恐怖活动的重要规范活动之一。美国政府的国家教育目标之一就是建设安全的学校，为此颁布了《美国校园安全守卫法令》和《校园禁枪法》等一系列法律。日本早在1961年起就制定了一系列危机应对法规，用于指导各类学校预防与应对危机。

而我国至今没有一部关于校园安全的专门法律。2002年6月教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》从事故与责任、事故处理程序、事故损害的赔偿、事故责任者的处理四个方面为学生伤害事故的处理提供了详细参考。2006年修订的《义务教育法》明确规定,“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度,加强对未成年人的安全教育,采取措施保障未成年人的人身安全”。2006年6月30日,教育部令第23号公布《中小学幼儿园安全管理办法》,这一多部门联合制定的行政规章分别规定了地方各级人民政府及其教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门对校园安全管理应当履行的职责,并从校内安全管理、日常安全管理、以及安全教育三个方面对学校和教育行政部门职责进行详细规范。对构建学校安全工作保障体系,建立校园周边整治协调工作机制,提供了初步指导。2007年初,国务院办公厅转发教育部制订的《中小学公共安全教育指导纲要》,强调进一步加强中小学公共安全教育,培养中小学生的公共安全意识,提高中小学生面临突发安全事件自救自护的应变能力,最大限度地预防安全事故发生和减少安全事件对中小学生造成的伤害,保障中小学生健康成长。

虽然我国相关的校园安全法规已为处理校园安全问题做出了许多有价值的指导规范,但仍存在效力不高，法规条文规范囿于整体格局设想、缺乏对于主体的责权利纵深的详述细化，法规理论指导性强于可操作性等不足。如果依据2007年颁布的《突发事件应对法》，对于校园突发事件责任规定不够刚性，组织体系不够健全，缺乏保障性措施。发生了校园安全事故，纠纷该如何平息，责任该如何划分，赔付该如何进行，亟须拿出解决的办法。因此，从国家层面对校园安全立法刻不容缓。我国必须通过启动校园安全立法，使国家、社会公共团体和其他人员齐心合力履行保证学校安全的义务和责任，从而将维护校园安全提升到一个新的高度。

（二）推进校园突发事件“一案三制”建设

“一案三制”是指应急预案和应急管理体制、机制及法制，应急预案是应急管理的重要基础，是我国应急管理体系建设的首要任务。为了更迅速更有效地应对校园突发事件，需要建立健全应急预案体系[4]，在总体预案的基础上，还应考虑制定各类专项预案[5]，并进行演练，同时加强对预案编制工作的监督、检查和领导。相关部门要提前做好应急预案，设想到一切可能发生的紧急情况，并据此制定出相应的处理方案，具体步骤和注意事项一定要详尽，同时要具有科学性和可行性。政府要协同各个学校定期进行全校性的预案演练，上级统一领导指挥，让师生做到心里有数，不会在关键时刻慌乱。

应急管理体制是各级政府要做到统一指挥、协调管理、分级负责，学校也需要如此。应急管理机制是指突发事件全过程中的各种程序化、制度化的应急管理方法和措施。主要包括建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制[6]。应急管理法制是指在深入总结群众的实践经验基础上，制订出各级各类的应急预案，形成应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章制度，这也是启动校园安全立法，让突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依的要求。

完善的校园安全应急预案体系一般可以分为四个层次,即综合应急预案、专项应急预案、现场应急预案和临时活动应急预案。综合应急预案是学校应急体系的总规划。专项应急预案是针对特定的安全事故制定的，如:学生走失事故应急预案、食物中毒应急预案、暴力侵入事故应急预案等。现场应急预案是针对某些风险较大的活动场所制定的，如图书馆安全应急预案、实验室安全应急预案等。临时活动应急预案是针对学校组织的某项临时活动制定的，如春(秋)游安全应急预案、运动会安全应急预案等。

“在制定突发事件应急预案时应当以时效性、可行性、可操作性为基本标准。预案在反复研讨论证后，一经制定，必须及时组织师生进行预演。通过仿真模拟情境，使师生了解一旦事故真正发生,应该采取哪些措施应对，并在预演中发现遗漏和不足的问题，及时修订预案，使预案更具合理性，在突发事故后发挥积极作用”。[7]

学校需要建立完整的应急管理体系，应急预案的制定和演练是减少校园突发事件损失的重要前提。同时各个学校要重视对学生综合素质的培养，加强学生应对突发事件的专项训练和应急预案的演练。必须构建学校、政府、社会、家长多方协同联动的事故预防体系。一是学校要建立健全校园安全保障体系。要建立健全校园安全一把手负责问责制和一票否决制;要修改完善《教师法》,建立健全教师监护责任制;要加强校园安全防卫硬件设施和保安队伍建设;加强学生的心理健康教育。二是政府和教育主管部门要建立起校园安全支持和监管体系。三是家长要牢固树立安全意识,从小培养孩子的安全意识和自我保护能力。四是要构建学校、政府、社区、家庭之间的协同联动机制。

（三）加强安全宣传教育，提高师生应对危机的处置能力

加强师生的应急知识宣传教育，提高其危机处置能力，培训控危能力，提高学生干预能力[8]，是预防和减小校园突发事件危害的重要方面。国外的中小学多数会和消防部门或警察局进行定期的安全演习,还会有专业人员进入学校给学生们进行安全讲座。在日本一般的学龄前儿童就已接受过地震安全逃生教育;在墨西哥、新西兰、罗马尼亚等国家政府对全国青少年实行地震灾害义务教育；1999年美国红十字会开发了“灾难演习”的培训课程，面向5到14岁的儿童以及他们的家庭，老师将重要的灾难安全教育融入到日常重要课程的教学中，让他们学会如何防御灾害，这往往让他们受益终生。

安全教育的目的是让学生有安危意识,懂得基本的安全常识,最重要的是让学生知道在危险发生时应该怎么做才能保护自身的安全。

教育部门必须加强师生们的危机知识教育，即危机意识教育、危机知识教育、危机道德教育、危机心理承受能力教育和危机生存教育。小学生心智尚不成熟,让其主动理解安全教育理念比被动接受安全管理机制保护要困难得多,因此，在进行校园安全教育的同时,还应注重校园安全管理制度建设效果的稳定性和长效性。

学校应髙度重视各项活动安全应急预案的制定和落实,全盘评估活动每一个环节的安全风险,一一制定应对措施。当突发事件发生时,立即启动应急处理程序,救治伤者、疏散学生、通知家长、寻求援助、汇报上级、配合调查、善后处理,避免因处理不当而导致发生严重后果和纠纷。

（四）强化校园安全社会网的构筑

校园安全社会网的构筑需要建立政府、学校与社会共同负责的校园安全机制[9]。政府要加大校园安全方面的资金投入，为学生提供更好的学习环境奠定物质基础。并且在校园突发事件发生后保持信息渠道的公开与透明，完善信息发布主渠道，防止虚假信息造成公众的误解。

学校必须加强校园安全基础设施建设，首先就是建立先进的校园安全监控系统和报警系统。由于频发的校园突发事件，很多国家专门划拨资金，充分利用先进的科学技术，安装校园监控系统和报警系统以加强校园安保工作。德国就要求学校安装警报装置，发生危险事件立即发出警报信号，并且他们还利用网络和GPS对学生进行准确定位，使得学生在出现意外时迅速报警和及时得到救援[9]。同时，加强学生管理，也要加强外来商户的管理。小学生是非辨别能力差，容易受到人身伤害和意外事故侵害；由于思想单纯，容易被别有用心的人蛊惑煽动。为了保障未成年人的健康成长，增强校园安全意识，依法保护校园安全、整治校园周边环境显得尤为重要。如学校食堂，管理漏洞较多，经常是“以包代管”的形式，难以监管。学校应加强对商家的监管，不定期安排检查，也可以通过调查问卷的形式征求学生意见进行整改。

（五）借鉴国外校园安全教育的先进经验

1.开展常态管理与危机管理相结合[10]

与外国相比，我国的学校只是重视如何把已经发生的突发事件处理完，尽快恢复正常的教学活动，并未将日常管理与危机管理结合起来，而在某种程度上，危机事件的预防比危机的解决更有意义。学校对每一天的日常工作都得引起重视，采取正确的方式严格管理，要经常开展校园安全隐患排查[11]，疏通安全通道，检查各类标志标示是否齐全、完好，防止贻误时机和漏管失控。

2.建立规范的身份识别制度和登记制度

身份识别制度包括两方面，一是学生在校必须着统一规范的校服，二是佩戴含有身份信息的校牌，便于学校有效识别本校学生以进行有效管理。登记制度是学校对来访者进行严格的登记，以便有效监控进出学校的人员，可疑人员禁止入内，为学生们创造安全的学习环境。俄罗斯为每一位中小学生都配置了小巧便携的身份信息识别牌,还有上载有学生身份和基本医疗信息的登记卡。这种类似军队管理使用的金属材料所制的身份识别牌既可以放在学生的登记卡里,也可以戴在脖子上。登记卡主要登记该学生的姓名、照片、指纹、家人资料以及基本医疗信息等重要信息,同时还有一些指导学生如何应对突发性的洪水、火灾、交通安全事故以及恐怖袭击的基本常识和自救方法[12]。日本通过传统的学校教育培养师生的安全观念和应变能力,教育行政部门还会向各个学校委派安全指导员、巡视员等专业指导人员,利用全校大型活动集会或者综合实践课时向学生传授自我保护的常用知识。例如,大阪市山口县的田代小学请当地警察到学校开办“防范教室”,告知学生们在遇到可疑的人时要按照五项基本原则去做,即“不跟着走”、“不坐可疑的车”、“放大嗓门”、“迅速跑开”和“告诉大人”[13]。这种做法简明易懂、方便易学,值得我国在对学生进行安全指导时予以推广。

3.推行校园警察计划[14]

在美国，基本上每个州都有专门校园应急管理机构，而英国高校所有的辅导员都接受过专门的校园危机预警和应对机制方案训练。许多外国的学校内都有建立完备的校园警察机构，他们甚至能行使和真正的警察一样的权力，并协助警察逮捕或拘留嫌疑犯。另外,除校园警察外,安全管理人员和保安都必须经过职业培训,经考核合格获得从事安全保卫工作资格的人才能应聘安全管理工作[15]。校园保卫机构专门化，人员专业化是我国努力的目标。

[1]杨新起.从汶川地震看校园突发事件应急管理[J].民办高等教育研究,2008，（12）.

[2]王诗堂，周丽华.高校应对自然灾害的应急机制与安全救护研究[J].文教资料,2006，（10）.

[3]岳会丹.校园安全事件频发的原因及对策[J].天水行政学院学报,2010，（6）.

[4]张湘玉.校园突发公共卫生事件的应对与策略[J].辽宁警专学报,2005，（7）.

[5]Li Jizhong.Government crisis management[M].Beijing: China City Press,2003.45.

[6]刘建,曾晓莉,李莹,金龙哲.高校突发事件应急管理存在问题及应对策略研究[J].山西高等学校社会科学学报，2010，(12).

[7]付光辉.校园安全事故种类及防范对策[J].黔西南曰报，2012，(4).

[8]简敏.大学生应对校园突发事件能力构成及培养途径[J].社会科学家,2006，(7).

[9]孙晔.国外校园安全措施及启示[J].山东警察学院学报, 2010，(9).

[10]陈昕.国内外高校学生突发事件处置案例评析[J].全国商情(理论研究),2012，(8).

[11]任国友.治理校园安全事件的长效对策[J].中国安全生产科学技术,2010，(8).

[12]王道春.西方中小学校园安全管理对我国的启示[J].江苏警官学院学报,2011,(2):124-128.

[13]李协京.看国外如何构筑校园安全防线[N].中国教育报, 2010-6-1.

[14]汪庆华.关于借鉴国外经验加强我国校园安全管理的思考[J].公安教育,2010，(12).

[15]余宏明.美国高校安全管理及启示[J].中国安全科学学报，2004,(8).

A Study on Dealing with Emergency in the Campus of Kindergarten,Primary and Secondary Schools

ZHOULi-juan
(Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan)

Students in kindergarten,primary and secondary schools are still in the immature stage.Security incidents frequently happen,which makes the situation of security in the campus become severe.Studying how to deal with the emergency is of great practical significance.The existence of the emergency management of relevant legislation is lagging,contingency plans and management mechanism is not perfect,and disaster prevention awareness is not strong and social coordination capacity is weak and other issues in dealing with the process of campus emergencies in China.Strengthening the campus emergency response work should improve the campus security legislation to promote the campus emergencies,promote the construction of“one case,three systems”,reinforce security education,and enhance teachers'and students'abilities to deal with crisis, strengthen the construction of campus security social network.Meanwhile,learn from foreign advanced experience,and take corresponding measures from students,schools,government and social aspects,to ensure campus safety.

campus;emergency;deal with;study

D631.43

A

2095-1140（2014）06-0045-06

2014-10-14

2012年湖南省教育科学规划课题“基于突发事件应对的中小学幼儿园安全管理研究”（XJK012CGD092）

周李娟（1964-），女,湖南邵阳人，湖南警察学院副教授，主要从事公共安全危机管理研究。

（责任编辑：左小绚）