湖南省农村道路交通安全综合治理对策分析

周定平

（湖南警察学院，湖南长沙　410138）

湖南省农村道路交通安全综合治理对策分析

周定平

（湖南警察学院，湖南长沙410138）

当代中国农村法治

专栏主持人语：中国是一个农业大国，中国要发展，就必须发展好中国的农业和农村。要发展好农业和农村，需要解决好两个问题：一是建立惠农和支农的政策体系；二是构建对农倾斜的投入机制。例如如何构建农村土地转让金制度，让农民从土地上获得更大的收益；又如将基础设施建设投资的重点从城市转向农村，解决好农村的道路建设和交通安全问题，保障农民的生命和财产安全，都是我们急需面对和探索的课题。

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农村道路交通安全工作是平安社会建设的一个重要组成部分。当前湖南省农村道路交通安全面临着农民群众交通需求不断增长与有效交通供给严重不足之间的矛盾，农村地区道路交通事故高发与农民群众交通安全意识不强、交通法制观念淡薄之间的矛盾，农民群众对平安便捷出行环境的期待与道路交通治理力量不足、手段滞后之间的矛盾。破解农村道路交通安全工作的上述矛盾，需要借鉴城市道路交通安全综合治理的经验，选择和实施法治战略，并基于“安全系统”方法对道路交通系统进行广泛干预，在维护道路交通安全与畅通的前提下实现人、车、路的和谐发展，确保事故不导致严重的人身伤害。

农村道路交通安全；综合治理；对策

道路交通安全既关系到平安社会、和谐社会的建设与发展，又关系到全社会安全生产。然而，农村道路交通安全却处于被忽视的状态，存在着“说起来重要，忙起来不要”的现象。笔者就推进法治湖南建设中道路交通安全综合管理对策展开研究，期望破解当前社会这一难题。

一、湖南省农村道路交通安全综合治理对策分析的意义

（一）对建设平安湖南、和谐湖南具有重要意义

美国学者乔治·威伦在《交通法院》一书中所言：“交通事故已成为今天国家最大的问题之一。它比消防问题更严重，这是因为每年因交通事故死伤的人数比火灾更多，遭受的财产损失更大；它比犯罪问题更严重，这是因为交通事故跟整个人类有关，不管是强者还是弱者，富人还是穷人，聪明人或者愚蠢人，每一个男人、女人、孩子或者婴儿，只要他们在街道或者在公路上，每一分钟都可能死于交通事故。”自1899年发生第一起有记录的车祸以来，全世界每年死于车祸的人数高达120万，更有成百上千万人因此而受伤，甚至终身残疾，道路交通事故被人们称之为“文明世界的第一大社会公害”[1]。

从目前湖南省道路交通事故发生的情况来分析，农村道路交通事故发生影响着现代农村的建设与发展。2013年发生在农村公路的交通事故2135起，死亡383人，分别占全省总数24.5%、20.4%①数据来自于湖南省公安厅交通管理局。不少家庭因车祸致贫甚至家破人亡，保安全显然就是保民生。由此可以看出，农村道路交通安全既是安全生产的重要组成部分，也是平安湖南建设、和谐湖南建设的重要内容。

（二）对于湖南的城乡统筹发展具有重要意义

湖南省属于农业大省，截止2012年全省乡村人口占总人口数53.35%；农村公路占全省公路总里程的81.2%②湖南省2012年国民经济和社会发展统计公报。因此，只有统筹城市与农村的人、车、路、环境的协调发展，湖南省的道路交通安全工作才会真正步入良性发展的轨道。

（三）对于湖南如何进行道路交通安全综合治理科学决策具有重要参考价值

农村较城市的道路交通安全综合治理工作，既有共同点，也有不同点。因此，根据新时期农村尤其是湖南农村道路交通安全工作的新情况和新矛盾，借鉴城市道路交通安全综合治理的经验，选择和实施法治战略，在维护道路交通安全与畅通的前提下实现人车路的和谐发展，是湖南农村的必然选择。

二、湖南省农村道路交通安全的特点

湖南省农村道路交通安全当下的现状呈现以下特点：

（一）交通参与人的安全素养低

1.交通参与人的交通安全意识差

农村地区社会资源匮乏，群体的安全意识最为薄弱，道路交通安全宣传基本处于盲区，即使有关部门在农村开展法律、法规及道路交通安全意识宣传教育，其形式单一、内容单调、资料质量低，效果差，道路交通安全知识的普及率、知晓率极低。

2.交通参与人遵守道路交通法律低

在农村，交通参与人的违法现象十分普遍。无证驾驶率高，非客运车辆载客突出；酒后驾车、疲劳驾驶、强行超车、高速超车、逆向行驶、违法掉头、争道抢行；违法占道（建筑材料占道、集贸市场占道、农村手工作坊占道、打谷晒粮占道等）；车辆乱停乱放，路口秩序混乱等状况，导致道路交通事故频发。

（二）交通工具的安全系数低

改革开放以来，农村面貌发生翻天覆地的变化，尤其是随着“村村通”工程以及“摩托车下乡”、“汽车下乡”等活动的实施，农村提前进入了汽车时代，机动车与驾驶人呈“井喷式”增长。截止2013年底，湖南省机动车保有量达8755906辆③数据来自于湖南省公安厅交通管理局。另一方面，农村交通工具的安全系数较低。

1.城市低档次车辆向农村转移

一是随着大中城市禁止摩托车上路行驶，城市中的部分摩托车向农村转移。二是报废车辆向农村转移。一些组装车、无牌车、报废车也在警力分布较少的农村道路上非法载客，千方百计逃避管控。三是受经济实力的影响，低档次车辆受农民群众的欢迎。

2.机动车源头管控存在漏洞

一是无牌无证车辆营运现象屡禁不止。为规避法定费用，降低营运成本，农村地区车辆办证率大约只有四成。

二是农用车辆管理存在脱节。2008年按照省政府的统一安排，农机监管系统工作人员陆续移交公安交警部门，但车辆和档案资料并没有移交清楚，此前农机监管部门管理的低速货车基本上没有移交给公安交警部门管理，造成低速货车源头管控不严。这些车辆为数众多，车辆技术性能相对较差，极易发生交通事故。

3.车辆重使用轻保养

农村地区车辆长期不进行保养，绝大部分车辆只要能开得动，就决不停驶，“小车不倒，只管推”，更谈不上车辆的定期保养和维修。

（三）道路的安全性能低

根据湖南省交通运输厅的统计，截至2012年底，湖南农村公路总里程达19万公里，实现了乡乡通公路和99.8%的行政村通公路，100%的乡镇和90%的行政村通水泥（沥青）路①数据来自湖南省交通运输厅公报。然而，农村道路的安全性能低下。主要表现在以下几个方面：

1.道路事故隐患多

农村公路建设资金偏少、工期过快，大多数没有按标准设计施工，路窄坡陡弯急。尤其是通村公路都是在原来的机耕路面上进行硬化，大部分有效路面仅3-4米，会车困难，客运车辆难以通行。

2.道路交通安全配套设施不到位

不少农村集镇、急弯、陡坡、临河、村庄、学校、交叉路口等复杂路段，交通标志和交通标线、减速、安全防护设施几乎没有。

3.村村通道路管理养护难

道路养护主体不明确、责任不落实、经费无保障，只建不养或重建轻养，农村公路达标率极低，安全隐患极重。

（四）安全保障低

1.农村道路交通安全管理处于“盲区”

农村道路长期处于管理不到位的无序状态。乡村道路的养护管理没有纳入国家正规的养护部门管理，乡镇自筹、自建、自养。由于没有专门的资金和人员，乡村道路的管理没有落到实处。

2.道路交通事故的救援能力严重不足

由于农村地区远离应急救援资源丰富的城市，一旦发生道路交通事故，医疗、急救等事故救援资源难以适时赶到事发现场，进而造成交通事故人员死亡、致残现象严重。

3.车辆投保率低，事故赔偿难以到位

因嫌麻烦或认为没有必要，甚至部分机动车车主存在侥幸心理等原因，农村地区车辆投保率60%左右②数据来自湖南警察学院交通管理专业学生的专业调查。大量的机动车没有购买第三者伤害险，一旦发生道路交通事故造成人员伤亡，因为没有保险的理赔而产生救治不适时、赔偿不到位现象。

（五）道路交通安全事故多

当前，湖南省农村道路交通事故多发，呈现以下三个方面的态势：

1.涉及摩托车的交通事故比例高

随着农村经济的发展和“村村通工程”实施后路面质量的不断改善，特别是近年国家摩托车下乡优惠政策实施，摩托车发展迅猛，进入千家万户，成为农村群众的主要出行工具。与此同时，部分摩托车不上户、不办理“交强险”，部分驾驶人未经培训、没有取得驾驶资格；摩托车的设计时速较高，却又没有安全保护设施，加上相当一部分农民驾驶（乘坐）摩托车时不戴安全头盔，超速、超载等交通违法行为较为普遍，极易引发死亡交通事故的发生。据我们对全省农村道路交通安全现状的调查统计，涉及摩托车交通事故已占农村道路交通事故的60.84%③数据来自湖南警察学院交通管理专业学生的专业调查。

2.重大交通事故发生的可能性大

农民群众出行有明显的时令性，平日地广客稀，传统节日、赶场日、学生上放学等时段出行人员才相对集中。在人员相对集中的时候，农民出行工具选择单一，不管什么车都坐，不管多少人都载，在没有路侧防护设施有效拦阻的情况下，极易发生车辆坠车事故。2012年全省农村发生3人以上较大交通事故5起，占全省重大交通事故14.71%④数据来自于湖南省公安厅交通管理局。

3.非客运车辆载客是群死群伤事故的主要诱因

乡村道路弯多、狭窄，大部分道路不具备中巴车以上的客运车辆通行条件，于是低速载货汽车、正三轮摩托车、拖拉机、摩托车就充当了农村群众出行的重要交通工具，然而这些车辆安全性能差，驾驶人素质低，一旦发生事故，往往就是群死群伤。

三、湖南省农村道路交通安全综合治理策略

农村道路交通安全问题与城市道路交通安全问题一样，涉及到车、路、人、环境等道路交通系统。因此，农村道路交通安全综合治理策略应基于“安全系统”方法，全面分析道路使用者、车辆和道路环境等因素，通过对道路安全管理、道路基础设施、车辆安全、道路使用者行为、道路安全教育和碰撞后救治等领域，采取广泛的干预措施，确保事故不导致严重的人身伤害[2]。

（一）强化道路安全管理

1.将道路交通安全的组织延伸到乡镇、村委会

按照“政府领导，部门协作，社会联动，齐抓共管，综合治理”的要求，采取专业力量与群众力量相结合的治理模式，重点构筑完善县区、乡镇、村三级道路交通安全治理网络，将道路交通安全治理社会化工作机制建立在乡镇基层政府。所有乡镇要成立道路交通安全委员会等专门机构，配备1-2名专（兼）职负责道路交通安全的工作人员。

2.健全道路交通安全社会化治理责任制

按照属地管理原则，实行“政府牵头总揽，安监协调落实，部门各司其责，逐级责任包保，社会综合治理，群众广泛参与”的社会化治理责任制。县级领导包乡镇和辖区内的国道、省道、城区主干道及党政机关、企事业单位、社会团体的驾驶人、车辆的治理；乡镇干部包村及所辖区域内的驾驶人、车辆的治理；村委会干部包村道和本村内的货运汽车、摩托车及其驾驶人的治理；公安交警部门包国、省道和城区主干道交通秩序管理及重点车辆及其驾驶人的治理；农机监理部门包拖拉机及其驾驶人的治理；交通、公路、住建部门按照法律规定包相关道路管养和隐患的治理；交通运管部门包客货运等运输企业、站场的治理；教育行政管理部门包学校、学生用车的治理；运输企业按照各自的运输性质包危险化学品运输车辆、货运车辆、客运车辆及驾驶人的治理。架构“横向到边、纵向到底、无缝覆盖”的道路交通安全社会化治理责任包保体系。

3.着力解决农村群众的安全出行

安全的公共交通系统是改善交通安全的重要形式。从有关部门获知，湖南省乡镇通班车率达到99.87%①数据来自湖南省交通运输厅公报。从以上资料可以看出，我省农村客运市场还远未达到饱和，农民出行方式尤其是村与村之间的交通主要依赖于摩托车、三轮车、低速载货汽车等危险交通工具。当前，积极培育农村客运市场，确保农村公共交通系统安全、普遍且廉价，应从以下几个方面入手：一是积极筹措农村客运市场资金。积极吸纳社会资金进入农村客运市场，走社会化、产业化的新路子，发展和繁荣农村客运产业，缓解农村客运资金短缺的问题。二是适当减免农村客运收费。借鉴城市公交的运行模式，制定出台优惠扶持政策，在权限范围内尽可能减免征收各种收费，降低客运成本和客运票价，积极鼓励和扶持业主从事农村客运经营，大力培育和积极发展农村客运，满足农民出行需要。三是合理配置运力。增设农村短途客运班车，合理配置线路，以解决学生上放学、节假日、赶集等人员相对集中时段出行为首要条件。

（二）提高农村道路安全水平

1.着力推进农村公路“生命防护工程”

进一步完善农村道路“同规划”、“同施工”、“同验收”、“同使用”的机制，提高道路网络的固有安全和防护质量。同时，对照现行道路交通安全工程技术标准和公共安全标准，从农村道路规划、设计、施工、运营等阶段推行交通安全审计，有针对性地消除道路交通安全隐患、全面分析道路交通安全影响因素以及有效地拓展道路的安全控件和“宽容度”，着力解决诸如“死亡路”、“光头路”等制约和影响道路交通安全的源头性、根本性的问题。

2.完善整治公路隐患路段工作机制

根据有关规定，县级以上人民政府是当地排查整治公路隐患路段的责任主体，负责公路隐患路段排查整治的组织协调和资金筹措等工作。同时建立“党委政府主导、交警排查、交通治理、安检督查”的公路隐患排查整改机制，定期对现有农村公路的急弯、陡坡、路侧险要、视距不良和途径村庄、学校等路段，村道与主干道的交叉连接点等进行排查工作制度。

（三）确保农村机动车安全

1.着力解决当前农村摩托车牌证问题

对于农村摩托车进行摸底调查，建立台账，做到心中有数。对于已有的未上牌的摩托车采取灵活措施督促摩托车主人办理牌证，对于因改装、生产厂家等原因不能办理牌证的摩托车应当依法回收。对于农村中销售的摩托车强制其带牌证销售。

2.切实解决农村客运车辆安全问题

利用“校车”、农村公交车等多种客运车辆满足农村客运市场的需求，依法查处低速载货汽车载人现象，提高农村客运车辆的安全水平。针对病车、报废车、改装车等安全性能低下的车辆展开专项整治行动，严防其上路，尤其是严禁车辆带“病”营运。

（四）增强道路使用者安全

1.切实解决农村无证驾驶问题

强制执行汽车、摩托车驾驶人必须取得相应的驾驶资格证的有关法律规定。制定湖南省地方性法规，将农村驾驶人纳入到道路交通安全重点治理范围，组织专门力量，对农村未取得驾驶证的无证驾驶人进行普查和登记。推出机动车和驾驶人管理下农村的便民举措。在乡镇道路交通安全委员会下设立交通管理站，开展适合农村、农民机动车和驾驶人管理办法，针对农村地区的驾驶人培训实施“一减两加”活动，即减少培训经费，增加培训时间，加大考试难度。加大对无证驾驶人交通违法的查处和处罚力度，增强驾驶人的安全意识。

2.提高座椅安全带和头盔佩戴率[3]

制定全面的头盔、安全带佩戴和儿童安全座椅使用的地方法规，强制性要求小汽车、客车使用座椅安全带、儿童安全座椅，摩托车驾驶人佩戴头盔，通过立法建立完备的处罚措施。赋予驾驶人对驾乘人员使用安全带、儿童座椅和摩托车驾乘人员佩戴头盔以提醒和监督责任，对未提醒和监督乘客使用座椅安全套的职业驾驶人和营运企业、摩托车驾驶人，依法予以处罚。采取案例宣讲、现身说法等形式，着力推进农村客运市场座椅安全带、摩托车驾驶的头盔佩戴率。

3.减少酒后驾车、超速行车

针对部分农村喝酒盛行的习俗，推行“喝酒不开车，开车不喝酒”做法；针对春节、清明、端午、国庆节和红白喜事以及农村赶集等重点时段，严查严处酒后驾驶、客车超员、超速行车灯现象。

（五）提高碰撞后的应对能力

1.政府投入专项经费，设立专门道路交通事故紧急救援机构

着力解决当前农村道路交通事故紧急救援“无机构”、“无专业人员”、“无专项经费”的“三无”现状。同时，确立驾驶人和道路交通事故紧急救援专业人员紧急救援培训制度，加强农村多发性道路交通事故、危险化学品货物运输交通事故等专业交通事故处置与救援的专业培训。

2.完善即时救治机制

强化道路交通事故过程中受伤人员的即时救治机制，建立医疗机构与农村道路交通事故处理的联动机制，实现道路交通事故伤害者救治的“零缝隙”衔接。有条件的，还可以在事故多发地段，与农村医疗机构建立即时救治机制，提高农村道路交通事故伤害者的救治快速反应能力。

3.规范道路交通事故紧急救援

通过地方立法规范事故（故障）车辆拖移、人员救治等操作规程与收费标准。加大道路交通事故救助基金对于车辆拖移、人员救治等紧急救援活动的投入，改变车辆拖移、人员救治市场化运作的现状，着力解决农村地区道路交通事故救治、赔偿难以到位而诱发群体性事件的问题。

4.严厉追究道路交通事故者的法律责任

对重大事故负主要责任以上、特大事故负同等责任以上的道路交通事故责任主体单位，要认真组织开展全面调查和责任追究，调查源头管理、动态监管、企业主体责任落实等情况，按照“事故原因未查清不放过、责任人员未受到处理不放过、事故责任人和周围群众没有受到教育不放过、事故指定的切实可行的整改措施未落实不放过”的原则，一律依法追究相关企业和责任人员的责任[4]。

[1]过秀成.道路交通安全学[M].南京：东南大学出版社，2011.12.

[2]世界卫生组织.联合国2011-2020道路交通安全行动计划[EB/OL].2011-04-29.www.chinaroadsafety.org.

[3]World Health Organization:Global status report on road safety 2013.

[4]中国道路交通安全协会.关爱生命，文明出行[A].2011年道路交通安全论坛文集[C].北京：中国人民公安大学出版社.

Current Status Analysis and Countermeasure Research of Hunan Regional Crime During the Period of Social Transformation

ZHOUDing-ping
(Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan)

Traffic safety of rural roads is an important part of the construction of social security.At present,it is confronted with the contradiction between the increasing demand for transportation from mass peasants and the deficiency of effective traffic supply,the contradiction between frequent occurrences of traffic accidents and weak consciousness of traffic safety as well as legal sense of traffic,the contradiction between the mass peasants’expectation for safe and convenient traffic environment and inadequate power and means of management.To solve these contradictions,we need to learn from experiences of comprehensive governance of city road traffic safety, choose and implement rule-by-law strategy.In addition,we need to interfere in the road traffic system based on“safety system”,and realize the harmonious development of people,vehicles and road under the prerequisite of safeguarding road traffic safety and smooth,so as to ensure no serious personal injury resulted from traffic accidents.

traffic safety of rural roads;comprehensive governance;countermeasures

D631.5

A

2095-1140（2014）06-0005-06

2014-09-20

周定平（1970-），男，湖南新宁人，湖南警察学院教授，主要从事治安学与道路交通安全研究。

（责任编辑：天下溪）