我国自贸区社会组织建设的制度创新初探

王全兴，王凤岩

(上海财经大学 法学院， 上海 200433)

以全面深化改革为背景的中国(上海)自由贸易试验区(简称自贸区)建设，肩负着为实现全面深化改革蓝图先行先试的重大使命。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《全面深化改革决定》)所描述的以“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为重点和核心的全面深化改革中，以及政府、市场与社会良性互动的体制机制中，社会组织建设具有关键性的地位和作用。故在自贸区建设中，自由市场环境的营造、政府职能的转换和社会治理体制的创新，都应当将社会组织建设纳入其部署之中。然而，《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》除指出“积极鼓励社会力量参与市场监督”外，未将自贸区社会组织建设明确列入其中。本文的意图在于，联系自贸区的定位和目标，分析自贸区社会组织建设存在的诸多制度障碍，为社会组织的发展寻找理论和实践支撑，以便更好地推进自贸区内社会组织的制度创新。

一、社会组织建设在自贸区建设中的地位

在我国官方文件中，首次使用“社会组织”概念的是2006年10月党的十六届三中全会会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决定》，要求“健全社会组织，增强服务社会功能”。2007年，党的十七大报告进一步确认社会组织的地位，要求“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2012年，党的十八大报告中三次提到“社会组织”，要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013年，《全面深化改革决定》将“激发社会组织活力”列为专项改革要点，并作出纲要性部署。在现行立法中，社会组织虽然还没有明确定义，而其形态包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。这三类形态的法律定义表明，社会组织是指具有非营利性、公益性和互益性并提供社会公共服务的特殊组织。其特点在于中介性、公共性和民间性。

自贸区建设的目标和任务主要体现在以下几个方面:(1)市场化。我国当前面临GDP增速放缓、产能过剩、不良投资和地方债务等问题，加快经济发展方式转变刻不容缓。然而，由于改革不到位，经济发展方式转变仍然缓慢甚至转而不变。为此，以改革驱动和加快经济发展方式的转变成为必然选择，推动市场在资源配置中由起基础性作用转向起决定性作用是深化经济体制改革的核心。于是，在自贸区内率先建立市场起决定作用的市场经济体制，推进投资、贸易、金融自由化，加快政府职能转变，成为自贸区在制度创新上“先行先试”的首选内容。(2)国际化。自贸区制度创新是对国际贸易规则体系演变趋势的应对之策。当前国际竞争出现新格局，多哈谈判悬而未决，以世界贸易组织(WTO)为代表的多边贸易体系陷入停滞，投资保护主义抬头。美、欧、日三大经济体力图通过TTP、TTIP、PSA形成新一代高规格的全球贸易和服务业规则,重新制定世界经济规则，中国面临着“二次入世”的风险。自贸区需要利用 “摸着石头过河”的经验，率先建立符合国际竞争要求的跨境投资和贸易规则体系，为我国进一步融入经济全球化提供经验。(3)法治化。自贸区成功的关键既取决于制度创新的科学性和可行性，更取决于制度创新是否有可靠的保障，尤其是法治保障。作为对旧有利益的改革，自贸区在建设过程中不仅会遇到来自路径依赖和利益集团的障碍，还会受到制度配套条件不足的制约。为此，自贸区不仅要将法治建设作为制度创新的必备内容，而且其法治建设要与制度创新同步。

在现代市场经济体制中，社会组织被作为独立于政府和市场的“第三部门”而存在。其主要功能表现在：(1)服务功能。社会组织相对于利益导向的市场和权力导向的政府具有天然的独立性，可以借助自身的组织和专业优势，为市场交易和竞争提供服务。同时，社会组织也可以补充政府在公共服务供给上的不足，在医疗卫生、公益慈善、环境保护、文化教育、社区建设等诸多方面开展有组织、有目的的公益服务。(2)干预功能。社会组织作为社会力量的载体，以其特有的社会动员能力和约束、监督方式，对市场主体和政府进行干预。尤其在市场主体不愿或不能参与且政府又无力管理的领域，社会组织可以对市场主体进行直接规制及参与政府的宏观调控和微观监管，并通过推动公众参与而实现政府与社会互动，也正因为如此，社会组织形成了自身特有的治理机制。(3)协调功能。社会组织突出的公益性、自愿性、中立性等特点，为其在微观和中观层面协调不同利益主体或利益群体之间的矛盾和冲突提供了条件。同时，社会组织也可以充当政府与市场主体的纽带，为政府在政策和立法中协调利益关系提供建议，以增强政府的宏观调控能力。

自贸区建设旨在应对日益激烈的国际经济规则竞争和国内的发展增速放缓的挑战，紧紧围绕面向世界、服务全国的战略要求和上海“四个中心”建设的战略任务，为全面深入改革探索成功经验。其在制度创新上的主要任务是通过先行先试，建立和健全符合市场化、国际化和法治化要求的体制、机制和制度。在此过程中，自贸区社会组织建设的意义主要表现在：

1.促进自贸区市场化的进程。自贸区对经济体制市场化的先行先试，不仅是程度上的进一步市场化，即市场在资源配置上由起基础性作用加重到起决定性作用，而且是进度上的进一步市场化。一方面，自贸区市场化的实现是自贸区社会组织建设的强劲动力。这是因为，市场经济是导致社会分层的决定性力量，它会促使利益主体趋向多元化、异质化，使利益群体多样化。[注]伍俊斌：《公民社会基础理论研究》，北京：人民出版社2010年版，第184页。于是，市场经济引发的“理性人”的经济独立带来了公民权利意识的高度觉醒，并使得社会组织逐渐脱离国家权力的束缚而从市场内部自发产生，并实现从“身份”到“契约”的转换。这也表现为对高度一体化的国家和社会的瓦解，从而扩大社会自由活动的空间，使得国家权力与公民权利达到某种程度的平衡。市场经济的自由度越高，社会组织的发展就会越充分。另一方面，自贸区市场化的实现又依赖于自贸区社会组织建设。这是因为，发展充分的社会组织会通过“权利分配方式的创新”来促进和保障市场经济的自由运行”。[注][美]詹姆斯·S.科尔曼：《社会理论的基础》，北京：社会科学文献出版社2008年版，第47页。社会组织作为协商性民主[注]协商性民主指的是与传统民主所不同的民主，它主张民主应该是讨论型的、商议型的和沟通型的，它应当是在公民与公民之间以及公民与政府之间的对于全社会进行的最为有利的问题进行公开讨论和协商，并以此作为决策的基础。具体内容参阅Habermas,J.Between Facts and Norms:Contributions to a Discours Theory of Law and Democracy ,trans,W,Rehg,Cambrige,MA:MIT Press,1996,Rawls,J,The Ideas of Public Revistited,The University of Chicago Law Review,Vol.64,No.3,pp.765-807。的重要载体，可以为市场自由提供民主保障。同时，社会组织还有利于打破公共服务的垄断，推进公共资源配置的市场化，并减弱市场的震荡，有助于促进经济公平。故自贸区推进投资、贸易、金融自由化，需要同步培育和发展社会组织，以形成宽松、公平的市场环境。

2.承接自贸区政府职能的转变。自贸区采用负面清单的管理模式，推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管，体现了进一步简政放权的治理思路。自贸区政府的发展方向是一个职能有限、权力有限和规模有限的“负责任”的有限政府，其实质在于其职能严格限制在政治性的公共生活领域，其权力要遵照法律的特别授权且具有明确的界限，其规模要与社会需求相匹配，力求精简和高效。但是政府的简政放权并不意味着公共管理权力的全面撤出，而是公共管理权力的转移，否则会因为公共管理失控而加剧经济和社会风险，带来更严重的“无政府”状态。这就需要社会组织通过不断提升公共管理水平，以有效承接政府权力的让渡和转移，填补政府简政放权所留下的社会空间。并且，社会组织通过对其所在行业和组织成员的自我管理、自我约束、自我监督，通过作为各类市场主体或社会成员的利益代表参与公共决策，更有助于实现政府与市场、政府与社会和不同利益群体之间的良性互动。

3.弥补自贸区的“双重失灵”。成熟的市场经济体制当然是自贸区经济体制改革的目标模式，而西方市场经济的实践表明，成熟的市场经济体制是由政府、市场和社会三维构成的经济体制，其中，需要有足够的社会力量来弥补“双重失灵”(即市场失灵和政府失灵)。也就是说，虽然市场失灵可以由政府弥补，政府失灵可以由市场弥补，但还会存在政府不足以弥补的市场失灵和市场不足以弥补的政府失灵，这就需要由社会力量来弥补。其中，尤其是出于政府弥补市场失灵的动机而可能出现的政府权力过于集中，即所谓的“国家吞噬社会”，则是极为危险的。因此，需要将原先让渡给政府(国家)的一部分权力和原先保留在个人(市民)手中的一部分权利，让渡给中间层。这种让渡是一种动态的平衡。这就是“政府—社会中间层—市场”三层框架产生的“动态的社会契约”基础。[注]郑少华：《社会经济法散论》，《法商研究》2001年第4期，第75页。这种历史经验和道理表明，自贸区内社会组织在政府与市场互动构架中的地位必将日趋突出，既履行原由政府承担的某些职能，也替代原由市场主体享有的某些职能，在一定程度上弥补“双重失灵”，而成为“小政府—大社会”格局中“大社会”的重要组成部分和现代市场经济体制中经济民主的重要实现形式[注]王全兴、管斌：《经济法学研究框架初探》，《中国法学》2001年第6期，第44页。。尤其是会使 “自由贸易与社会的兼容度增加，更加有利于发挥自由贸易提升全人类福祉的功能”。[注]郑少华：《论中国(上海)自由贸易实验区的法治新议题》，《东方法学》2013年第6期。

4.提升自贸区的国际竞争力。首先，社会组织可以有效推动国际公认的蓝色劳工标准和绿色环境标准在自贸区内的实现。在国际竞争新格局中，劳工、环境标准与国际贸易挂钩的问题构成了对自贸区制度建设的巨大挑战，而解决民生问题和环境问题，也是我国实现科学发展观、转变经济发展方式的重要内容。工会、环境保护等诸多社会组织的建立与完善有利于推动自贸区蓝色劳工标准和绿色环境标准的运用，在防止贸易伙伴国滥用该标准进行贸易保护的同时，有效提升我国产品的国际竞争力。其次，社会组织有助于自贸区国际贸易纠纷的解决。积极鼓励和推进社会组织建立ADR，如消费者协会ADR、国际机构的ADR等，促使当事人通过自愿协商的办法解决国际投资、贸易纠纷，不仅程序快捷、操作简单，而且更有可能达成具有前瞻性的协议，有助于增进贸易互信，优化自贸区投资环境，提升自贸区的国际吸引力和影响力。再次，社会组织可以有效降低国际市场风险。在涉及反倾销、反垄断以及安全审查的经贸纠纷中，以社会组织为主体的协调评估机制发挥的作用正日益凸显，这有助于提升自贸区企业在经贸纠纷谈判中的话语权和应诉能力，更好地化解国际市场贸易风险。

5.助推自贸区法治化的实现。在立法方面，自贸区社会组织可以积极参与区内立法、监管决策草案的征集和审定，评估自贸区内法律制度的实施效果，总结制度创新和实施中的障碍，提出相关立法建议，促进自贸区立法的科学化和民主化。在执法方面，自贸区政府既要提高透明度，又要实现社会监管执法的多元化，尤其是推进社会组织和媒体的广泛参与。社会组织可以加入到自贸区集中统一的市场监管综合执法体系中来，参与自贸试验区内综合执法工作，协同开展自贸试验区内城市管理、文化等领域行政执法；同时，社会组织还可以实现对自贸区执法工作的有效监督，提升监管执法效果和水平。在司法方面，除了对司法工作的社会监督外，工青妇等群众组织、基层群众性自治组织及其他社会组织可以构建起适合自贸区发展的纠纷自我消解机制，充分发挥替代性纠纷解决机制的作用，实现对司法的有效补充。

二、现行体制和法律、政策对自贸区社会组织建设构成的障碍

(一)自贸区社会自治建设的体制障碍——以自贸区工会建设为例

自贸区建设中体现市场自由的一个标志性举措是率先降低企业准入的门槛，大量的小微民营企业无需经过行政审批程序即可登记设立，设立条件的降低在为公司设立带来诸多利好的同时，也带来了规模过小、注册资本低、抗风险能力不足的问题。政府的放松监管和政府权力下放，加重了社会治理的负担，而在现行社会治理体制下，社会组织的发展缓慢，而不堪重任。例如，工会组织的建设就无法满足自贸区协调劳动关系的需要。尤其是在群体性劳动关系矛盾逐步由权利型争议向利益型争议过渡的过程中，职工由追讨工资、追缴社会保险的争议越来越多地向要求增加工资、提高福利待遇、降低劳动定额等实现企业分配的合理性争议转变，且呈现出内部矛盾外部化、经济问题政治化的趋势，化解难度随之增大，在这种情势下，工会组织的作用明显欠缺。

可以预见的是，随着自贸区内企业结构中民营企业、小微企业的比例逐渐增大，劳动争议会随之增多且日益复杂，而集体协商机制的建立尤其是工会的作用能否发挥，必将成为影响自贸区社会稳定的关键。自贸区内的工会面临的主要体制障碍在于：(1)企业工会的组建无法落到实处。首先，自贸区内小微、民营企业多，工会组建成本高，尤其是小微、民营企业对职工组建工会不积极支持，有的甚至抱有抵触情绪。其次，企业职工构成中异质性强，正式用工、劳务派遣用工、外包用工等多样化用工形式，导致劳动者诉求多样，对工会的代表性提出挑战；劳务派遣和外包用工都无法建立长期性、连续性的劳动关系，职工的权益呈现出非正规、动态、不稳定等特点，加剧了工会组建与管理难题。[注]张成刚、曾湘泉：《灵活性与稳定性：中国开发区工会组织情况调查》，《中国劳动关系学院学报》2012年第5期,第45-46页。(2)地方工会和行业工会行政化。由于一直对社会组织采用传统权力型的行政管理，既要实现社会组织的自治，又要防止社会组织的发展影响社会稳定。据调查发现，我国自上而下型的政府主导型的社会组织“整体上缺乏活力、与政府部门仍然延续着未能彻底割裂的链接纽带、接受来自政府的资源、自主运作的能力偏低，但是在数量上占据着压倒性的优势”。[注]陶传进、王名：《中国民间组织研究报告——以青岛为背景的实证调研及相关政策研究》，载于吴玉章：《社会团体的法律问题》，北京：社会科学文献出版社2004年版，第379页。这种惯性也影响到工会，工会的建立和发展往往依赖于政府，尤其是工会在财政、组织上都依赖于政府，这就难以保证其独立性，难以在劳资谈判中真正代表劳动者利益。[注]王天玉：《集体劳动争议的成因差异与分类治理》，《当代法学》2013年第5期,第148页。(3)社会组织治理机制缺失。长期以来，政府通过财政支持和组织领导的方式对工会进行控制，但是对于工会能否真正保障劳动者权益却缺乏有效监督。工人往往无法在工会中享有真正的民主选举权和日常管理权，致使工会自我激励不足，法律义务无法真正有效落实。

(二)自贸区社会组织建设的法律、政策障碍

在现行立法[注]《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年)。中，尚未形成结构完整的社会组织法律体系。影响自贸区社会组织建设的法律障碍主要在于：(1)管控和义务本位的立法理念。现行立法要求，社会组织的设立，须经过业务主管部门和登记部门的双重管理，即不仅统一由民政部门实行形式审查与实质审查相结合、登记条件苛刻的登记管理，而且在登记前须经业务主管部门审批；并且社会组织的设立须遵循非竞争性原则，即在同一行政区域范围内，可以成立什么样的社会组织和存在多少性质相同的社会组织，均取决于业务主管部门和登记部门的自由裁量；分支机构的设立受到严格的限制，如社会团体不得设立地域性分支机构，民办非企业单位不得设立分支机构。之所以如此，是因为社会组织被视为义务本位而非权利本位的行政相对人，是为了对社会组织违背义务的预防。(2)保障和激励立法缺失。由于未出台“社会组织法”，致使社会组织的法律地位、财产关系等缺乏制度保障，与社会组织密切相关的许多问题，如资金募集、志愿服务、社会保障职能定位等，至今未得到解决。社会组织的公共性需要税法的激励，亦即税法的配合和支持。然而，向社会组织捐赠的税收问题，尽管财政部和国家税务总局多次发文，要求改革公益捐赠资格认定和税收优惠制度，但至今没有立法。(3)约束机制立法薄弱。在目前有关社会组织的法律条文中几乎没有有关社会组织法律责任的规定，这给实践中对社会组织负责人、相关责任人以及社会组织之间的责任追究带来了困难。在已有的社会组织约束机制中，侧重于政府对社会组织的监管，而社会组织的内部治理、组织自律和社会监督机制还是立法漏项。(4)区内与区外衔接立法空白。在自贸区内活动的既有区内社会组织，也有区外甚至境外社会组织，由此带来的关于社会组织管理的区内外衔接问题，尤其是境外社会组织的法律地位问题，尚无法律依据。

三、自贸区社会组织建设的对策

针对自贸区社会组织建设所遇到的上述体制和法律政策障碍，自贸区社会组织建设的制度创新，重点在于以下几个方面：

(一)明确自贸区社会组织的法律地位

社会组织的法律地位一直是学者研究的重点问题。民法学者认为社会组织是一般的市场主体，并主张运用自然人、法人及其他组织的平等主体之间的规范对其进行定位，忽略了社会组织与一般市场主体在功能上和地位上的不同。行政法学者则基于“行政机关”、“法律法规授权的组织”与“行政相对人”的分析结构，认为在一般的情况下将社会组织定性为接受行政机关监督与管理的“行政相对人”，而在社会组织接受法律法规授权或委托行使特定职能时则定性为“行政机关”或“法律法规授权的组织”，忽略了社会组织兼具“管理”与“被管理”、 “监督”与“被监督”的双重角色[注]王全兴：《经济法基础理论专题研究》，北京：中国检察出版社2002年版，第532页。。只有避免将“主体”作为实现某种目的的工具，其法律地位的确立才具有真正的实践价值，才能对社会组织的“出生”、“财产”等权利置于宪政的高度进行保护。社会组织“功能”上的混合性决定其社会关系的复杂性，在某些情况下，社会组织区别于私法主体和公法主体的特殊主体，应当予以特别关注。

按照全国人民代表大会常务委员会作出的《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易实验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和负面清单的规定，除暂停和停止有关法律[注]暂停执行相关的法律是指《中国合资经营企业法》、《中外合作经营企事业法》、《外资企业法》的全部和《文物保护法》的部分内容。的适用外，其他法律则在自贸区内外具有同等的法律效力。自贸区承担着培育功能与政策创新的双重任务，当前立法难以满足市场发展和政府管理对于社会组织的迫切需求。法律地位的确立和取得直接关系到社会组织功能的发挥。对此，制度创新的要点有：(1)自贸区运用授权立法的权限制定专门法规确立社会组织法人资格，明确社会组织基本的权利和义务；(2)明确政府对于社会组织建设上的培育和扶持义务，保障社会组织独立的财产权利，加速社会组织的培育和发展；(3)放宽对于社会组织成立条件的限制，变“审批制”为“备案制”，减少行政审批流程，鼓励不同类型的社会组织的建立和发展；(4)明确社会组织及其责任人行为的法律责任，形成权利、义务、责任完整的法律框架；(5)推动社会组织的自我管理和自我监督，减少行政干预；(6)建立社会组织的退出和替代机制，实现社会组织的优胜劣汰。

(二)变革自贸区社会组织的管理模式

自贸区社会组织是市场与政府的有效衔接，其对于改进政府管理、促进和完善市场经济发挥着重要的作用，但是也存在着效率低、公信力差、内部腐败甚至无法提供专业服务等诸多问题，社会组织的发展如果不加以有效规制则会影响到社会的稳定，社会组织是积极与消极作用并存、监管与被监管兼具的矛盾统一体。不断推进和完善社会组织的自我管理与政府监管是发展社会组织的必要条件。其管理模式需要把握以下三项基本原则：(1)法治原则。一方面，政府应当快速推进和实现社会组织管理的“政策法律化”，出台一系列专门法律对社会组织的行为进行有效监管，并严格执法，对不适应社会发展的社会组织要坚决清退，实现优胜劣汰；另一方面，立法要通过明确授权，以保障社会组织的建立，保障社会组织参政议政的言论自由，保障社会组织对于政府违法行政行为的社会监督。(2)效率原则。由于权力的集中和信息取得上的便利，政府在对经济的宏观调控方面具有天然的优势，应当强化政府的这种职能，相比之下，社会组织由于更接近市场对经济的微观调整则更具优势。社会组织和政府应当深化合作，理清各自的职责权限，实现优势互补。(3)渐进原则。自贸区的建立和发展不是一蹴而就的，我国社会组织的培育和发展基础差、底子薄，相比经济体制改革严重滞后。社会组织的发展有赖于政府行政职能的转变和能力的提高，其专业化、国际化的建设应当有计划、有步骤地推进，在社会组织发育尚未成熟之前，政府的权力让渡要缓慢进行，不能为了放权而放权，那样不仅不利于社会组织的发展和壮大，而且只会带来社会管理的失控和更大的经济风险。

自贸区要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，打造中国经济的升级版，就需要社会组织更好地发挥中介和协调作用。这要求在自贸区内尝试建立以合作为核心的新型的社会组织管理模式，该模式建立的关键是在对政府和社会组织的职能分工进行有效划分和合作的基础上，实现政府对社会组织的有效监管和社会组织对政府的有效制约。对此，制度创新的要点有：(1)加快社会组织的自身建设和发展。其一，健全社会组织的法人治理结构，形成权力机关、执行机关和运营机关相互配合的运行机制，这是保持社会组织自律发展的前提。其二，提高财务管理水平，保证社会组织有效利用资金提升社会公信力。其三，保障专业化、职业化队伍建设，吸引更多的社会组织人才更好地进行社会服务。(2)拓展政府与社会组织合作治理的方式[注]夏国勇：《国外政府与社会组织合作治理的经验借鉴与启示》，http://www.nmg.cei.gov.cn/tszs/201208/t20120827_79145.html，2014年1月18日访问。。其一，购买服务。政府将原来提供的公共产品通过招标、拍卖的方式转交给社会组织，政府再通过支付服务费方式进行购买，可以有效降低政府行政成本，提高社会福利。其二，授权委托。政府不直接购买服务，而是通过委托授权的方式将公共产品的服务职能交给社会组织，由使用者付费。其三，政策引导。政府通过制定法律和签订合作协议的方式鼓励社会组织参与社会治理，如进行税收优惠及其减免。(3)多样化政府管理的手段。其一，法律手段。自贸区利用法律授权的权限进行补充立法，针对社会组织培育与发展的法律障碍进行立法改进，是政府管理的主要手段。其二，经济手段。更多采用税收、补贴和资金支持等方式，鼓励社会组织积极参与慈善公益活动，对于社会组织违法违规行为进行经济制约。其三，行政手段。通过登记管理的核准、强制信息披露、多部门的监管等方式进行，是政府管理的常态方式。(4)变革“双重管理”方式。无论是“统一登记的管理机关”还是“分散的业务主管单位”，由于分属不同的政府部门，行政职能和部门利益的无法统一等同于为社会组织构筑了双重障碍，应当建立“枢纽型”社会组织[注]我国首次使用“枢纽型社会组织”这一概念的官方文件是2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》。根据北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》(2011年)第2条的规定，枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。，民政部门只作为登记管理的机关，政府职能部门原则上不再作为社会组织的业务主管单位，“成立登记社团或民办非企业单位，业务主管都要归口到人民团体、‘枢纽型’社会组织”。

(三)注重自贸区内与自贸区外的协调

自贸区在一定意义上可视作法律和制度的特区，会在短时间内打造一个制度套利的“凸点”，而这种制度上的显著优势会造成短时间内自贸区外人力、资本的大量涌入。据统计，自贸区挂牌不到两个月的时间内，共注册企业800多家。自贸区的发展原本依赖于其自身的贸易、金融、技术甚至制度的改革，而这种革新会慢慢带动区外的经济发展和制度架构，但是因为自贸区对于区外的辐射效应与区外对于自贸区的辐射效应的不对称，资源短期汇聚造成的“极化”现象无论对于自贸区还是其他地区的发展都会带来非常多的负面影响，同时对于区内外的社会组织造成巨大的挑战。在社会组织管理中应当重点关注以下问题：(1)贸易、投资和对企业准入门槛的降低提升了市场活力，同时也骤然加大了经济与社会风险，给社会治理带来更大的挑战，政府应当加大对于社会组织建设的投入力度，设立专项资金鼓励社会组织的建立和完善，同时对中小企业社会组织的建立以特殊的政策引导。(2)区外的社会组织涌入自贸区，可能带来社会组织供给过剩，进而可能造成恶性竞争和冲突，这就需要建立和完善社会组织评价机制，促使不符合条件和发展要求的社会组织自行退出。(3)区内专业服务领域的社会组织(如律师服务、资信调查、旅行社、人才中介、投资管理和工程设计)的开放对于区外相关领域的专业人员资格认定制度可能造成冲突，应当明确区内外资格的取得在各自地域和行业范围内的适用标准。(4)区内外的社会组织的流动可能导致管理难度加大，应当建立区内外的协同预警机制，通过区内外政府的相互配合，对区内外的社会组织活动进行及时的识别和管理。

(四)促进自贸区社会组织多元化

按照负面清单管理模式，凡是负面清单中未出现的，就可以进行投资。这体现了政府对于经济投资放松行政审批，全面推进和实现贸易与投资自由化的管理思路，有利于形成投资者平等进入和竞争的市场环境。新型的社会组织的产生和外国社会组织的进入，将大力扩展在文化艺术、社会服务、公共安全、法律服务、环境保护、教育娱乐、慈善宗教、专业协会和集体谈判等诸多领域的活动空间，同时也将突破我国固有的社会组织[注]民政部参考国际社会组织的分类方法，按照社会组织的活动领域，将我国的社会组织分为包括科技与研究、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、宗教、工商业服务、农业及农村发展、职业及从业组织、国际及涉外组织、其他等共14类。美国则分为25类，日本分为9类，英国分为14类。具体参见王名：《社会组织概论》，北京：中国社会科学出版社2010年版，第19页。类型的划分方法和现有的法律框架。我国的社会组织管理法规将社会组织分为社会团体、基金会与民办非企业单位，法律确认的类型少，而且由于适用“双重管理”和“登记管理”的方式，大量的社会组织都无法被纳入到现行法律框架中来。

对于自贸区内日益增多的社会组织，除了制定统一适用于各类社会组织的基本法外，还应当按照社会组织类型的不同分类立法和管理：(1)公益性与非公益性社会组织。公益性社会组织按照是否登记可以分为免于登记的公益性社会组织和一般公益性社会组织，前者主要包括妇联、科协、残联等，由于该组织带有一定的“准行政性”且规章制度完善，故不需要单独加以管理。应当加以单独管理的是那些需要经过注册登记的一般性公益性社会组织，政府应当对其法律地位的取得，简化行政程序、减少审批流程并提供专门的物质和资金支持。非公益性社会组织中，对于包括商会、行业协会、经济鉴证机构等经济组织，通常直接参与市场经济管理活动且多集中在自贸区即将展开的金融、投资领域，政府对其准入和资格的取得应当进行严格审查，并建立风险评估预警体系，实行常态化的监督。对于其他非公益性的社会组织可以放开审批，放松监管。(2)国内社会组织与国外社会组织。自贸区的国内社会组织应当统一适用我国目前有关社会组织的法律法规，法律上没有确认的新型的社会组织，自贸区政府应当利用授权立法权限，及时立法予以确认。对于国外社会组织的管理，要依据我国与相关国家签订的国际协议；对于没有与相关国家签订协议的社会组织，应当按照既符合我国关于自贸区内社会组织设立和活动的法律法规，又不与社会组织所在国家的法律原则相冲突的要求进行管理。