破解生态文明法制建设的五大瓶颈问题

杨朝霞

(北京林业大学法律系，北京 100083)

中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，应当优先推进生态文明法制建设。古人云:“小智治事，中智用人，大智立法。”站在由传统文明向生态文明转型的时代拐点，立足于当前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，找出制约我国生态文明法制建设的主要瓶颈，并制定破解的根本对策，是必要而紧迫的。

1 瓶颈一

1.1 问题:环境资源立法理念滞后，母法缺失，体系凌乱，法制效果欠佳

改革开放以来，我国环境资源立法取得了巨大的成就，专门的环境资源法律已达30来部，国务院颁布的环境资源行政法规40多件，地方人大和政府制定的地方性环境资源法规和规章700余件，发布的国家环境保护标准已有1400余项。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影响，现有立法缺乏顶层设计、宏观规划和整体协调，以致“立法重复”、“立法冲突”和“量大质次”等粗制滥造的现象比比皆是，环境资源问题整体仍在恶化。一是《环境保护法》基本法地位缺失，环境资源立法群龙无首、各自为战。二是环境资源立法偏轻偏重，缺乏整体观和全局观。譬如，重污染防治轻生态保护、重城市轻农村，重农耕用地轻生态用地等。最典型的是，现行的《土地管理法》不惜利用“占补平衡”牺牲林地、草地、湿地等来填补征占的耕地，以致“土地保护”沦落为“耕地保护”。

1.2 对策:树立生态系统管理和生态产品的理念，推进法律“生态化”

为破解上述瓶颈，有必要树立生态系统管理和生态产品的理念，推进法律“生态化”工作，制定统一的《生态法》基本法，科学构建生态文明建设的立法体系。

所谓生态系统管理，是指在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础上，制定适应性的管理策略，以恢复或维持生态系统的整体性和可持续性。譬如将耕地、林地、湿地等进行一体化的保护。所谓生态产品，是指生态系统所生产和提供的各种自然要素及其组合体，如作为人类生产生活支持基础的良好人居环境，可调节生态平衡、保障生态再生力的生态环境要素及其组合体等。生态产品对人类具有直接或间接的生态服务功能，如提供资源(如矿、林、渔、草等)、调节气候、纳污净化、涵养水源、保持水土、防风固沙和景观审美等。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求，具体则体现为各种环境利益。生态文明建设的目标，从本质上看即是合理分配和保护各类生态产品。

生态文明法制建设应当超越环境资源法制建设的老套路，树立生态系统管理和生态系统服务功能的理念，站在生态系统和生态文明的高度，对现行立法体系进行“生态化”的改造，构建适合我国国情的生态文明建设立法体系。

第一，废弃只重视污染防治的《环境保护法》，制定作为生态文明法制建设基本法的《生态法》。当然，《生态法》应当超越污染防治的小环保观，建立全面规制污染防治、资源节约和生态保护的大环保观，站在生态系统管理的高度，对人居环境、自然资源和生态环境进行一体化的保护。

第二，健全和完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为基干的生态文明建设立法体系。一是要制定《土壤污染防治法》、《环境损害赔偿法》、《全国主体功能区规划法》、《生态补偿条例》、《湿地保护条例》等新法。二是要修改旧法。重点是:修改《大气污染防治法》，切实建立和健全地方政府的空气质量负责机制，实行重点区域联防制度防治区域性污染，特别是要对PM2.5的防控进行专章规定，如淘汰落后产能、优化能源利用结构和强化机动车的污染防治等;修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分区为基础的分级分类管理制度体系，提高对水量的合理分配和水质的有力保护;修改《土地管理法》，对耕地、林地、湿地和草地进行一体化的保护等等。修改《环境影响评价法》，建立战略环境影响评价和环境风险评价制度。

第三，对民法、行政法、刑法和经济法等传统部门法进行“生态化”的改造，确认环境权益，使所有的法律握指成拳，形成生态文明法制建设的整体合力。需特别指出的是，对传统部门法的“生态化”，并不仅仅指在形式上规定环境资源保护的法律条款，而是要求在精神上能遵循生态系统管理的准则，并真正确认和保护生态系统服务功能所代表的环境利益。譬如，《刑法修正案(八)》第338条将“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”，直接确认环境利益为环境犯罪的客体，就是法律生态化十分成功的例子。当前，亟须在民事立法上确立生态损害赔偿制度。

2 瓶颈二

2.1 问题:公众参与的动力机制管道不畅，环境纠纷和环境群体性事件与日俱增

据统计，自1998年以来，我国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度递增，2008年投诉到环保部门的环境纠纷甚至达到了70多万件。然而，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。对于环境纠纷，群众之所以宁愿选择信访或举报投诉等途径解决，而不愿选择司法途径，主要原因在于很难证明污染行为与所生损害之间的因果关系，以致环境诉讼遭遇“举证难”、“审判难”等巨大困境。此外，最近以来，环境群体性事件也频频爆发。典型的环境群体性事件如，厦门“PX事件”(2007)、上海“磁悬浮事件”(2008)、广州番禺“垃圾焚烧厂选址事件”(2009)、山东菏泽“东明事件”(2009)、浙江“海宁事件”(2011)、大连“PX事件”(2011)、江苏“启东事件”(2012)、四川“什邡事件”(2012)、浙江“镇海PX事件”(2012)、四川“彭州PX事件”(2013)、云南“昆明PX事件”(2013)，等等。这些群体性事件爆发的主要原因是，人民缺乏或难以通过法律手段参与环境行政决策程序切实维护自身权益，最终只能走上街头表达诉求，从而引发种种群体性事件，威胁社会的和谐与稳定。

2.2 对策:确认环境权为生态文明建设的目标性权利，发展和壮大公众参与

为破解前述瓶颈，有必要在宪法和法律上确认环境权，并规定环境知情权、环境参与权和环境诉讼权等派生性权利，为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和有效的制度通道，加强公众维护自身权益的能力和水平，充分运用环境法治的社会动力。

第一，环境权是人类面对生态危机而提出的新型权利需求，是生态文明时代的代表性权利。正如农业文明时代的典型权利为地权，工业文明时代的典型权利为工业产权(主要为知识产权中的专利权)，生态文明时代的典型权利则为环境权。为此，我们应当通过确认和保护环境权，来推进生态文明建设。

第二，环境权能为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和广阔的维权通道。这是因为在公民的人身和财产尚未因污染或破坏而发生实质损害的阶段，公民就可以环境质量低于或极有可能低于环境质量标准为由，提起环境权诉讼(包括民事诉讼和行政诉讼)，从而及时对违法的排污企业予以有效打击。此外，以环境权为基础的诉讼，能将“污染行为—环境质量受损—人身和财产受损”的复杂因果关系证明简化为“污染行为—环境质量受损”的简单因果关系证明，从而大大降低环境侵害因果关系的证明难度，推动环境维权走出困境和尴尬。

截至目前，已有美国、法国、俄罗斯、韩国、土耳其、智利、刚果、菲律宾等60多个发达国家和发展中国家的宪法和环境法确认了环境权。作为生态文明新思想发源地的全球第二大经济体，我国理应借鉴世界各国的先进经验，顺应生态文明建设的时代需要，在宪法和法律上确认环境权，并具体规定保障其实现的环境知情权、环境参与权和环境诉权等派生性权利。

建议《宪法》第26条修改为“国家推行生态文明建设，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，维护公民环境权益，促进可持续发展。”

建议正在修订的《环境保护法》将第6条修改为:“一切单位和个人都有享有良好环境质量的权利，也有保护环境的义务，并有依法获取环境信息、参与环境决策、监督环境影响行为和寻求环境损害赔偿的权利”。

建议正在修订的《环境保护法》对环境公益诉讼作出较为全面的规定:“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会组织可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”

建议制定专门的《公众参与环境保护条例》，对公众参与环境立法、参与环境行政决策、检举和揭发环境违法行为、提起环境公益诉讼等内容作出系统规定。

3 瓶颈三

3.1 问题:只重视污染排放管理、环境质量管理等常规环境管理，忽视环境风险管理，重大环境事件频频爆发

据统计，自1993年以来，我国已发生近3万起突发环境事件，其中重、特大突发环境事件1000多起，突发环境事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题。从制度上分析上述现象的根本原因主要有二:一是现行环境立法只重视常规环境管理，忽视了环境风险管理工作。体现最为突出的是，《环境影响评价制度》只规定常规的环境影响评价，对于环境风险的评估和预防控制问题只字未提。二是环境风险管理法律责任制度欠缺或不当，缺乏恢复环境、赔偿损害等民事责任的规定，形成了“企业出事，政府处置，群众受害”的被动局面。

3.2 对策:确认风险预防原则，健全和完善关于环境风险管理的制度体系

频频发生的突发环境事件表明，我国已经进入了风险社会。为此，我们应跳出“污染排放管理”和“环境质量管理”的旧有思维，重视和加强环境风险管理。所谓环境风险管理，指根据环境风险评价(ERA)的结果，依法制定风险防范、安全管理、风险减缓以及风险应急措施并付诸实施，从而达到降低或消除环境风险，保护人群健康与生态系统安全的目的，具体包括环境污染、生物安全(如外来物种入侵)以及生态安全(如地面塌陷)等方面的环境风险管理。环境风险管理以“不发生事故”为目标，以风险识别为基础，风险大小决定了不同的管理应对策略，因此，应对策略的决策程序更为科学和客观，基于风险识别所作出的应对策略也更具前瞻性和预警性，便于在环境风险尚未发生或发生的初始阶段采取针对性措施，防患于未然。

加强环境风险管理立法，主要是要做好如下几方面工作:一是将风险预防原则作为生态文明建设法律体系的基本原则。二是修改现行环境资源立法，加强环境风险的预防管理，强化环境风险事故的民事责任，全面贯

4.2 对策:强化企业的法律责任，加强对政府的约束和监督

一是规定冻结、扣押等环境行政强制措施和“按日计罚”、环境行政拘留等法律责任，提高对违法行为的强制和制裁力度，提升法律的威慑性和权威性。其中，尤为重要的是，须规定“按日计罚”制度，即从发现污彻风险预防的基本原则。譬如，修改《环境影响评价法》，规定环境风险评价制度;修改《安全生产法》，加强企业安全生产中的环境风险管理;修改《水污染防治法》和《大气污染防治》等立法，规定环境风险事故肇事者恢复环境、赔偿损失的民事责任。三是制定《环境风险管理条例》，对环境风险防控的管理体制、信息公开机制、预警机制、评估和考核制度、公众参与机制和法律责任等问题进行详细专门的规定。

4 瓶颈四

4.1 问题:法律责任不严，监督失范，地方保护主义盛行，环境违法行为甚嚣尘上

所谓法治，是指已成立的法律获得普遍的遵从，而大家所遵从的法律本身又是制定良好的。然而，我国的环境法律法规并未获得普遍的遵从，环境违法行为随处可见，地方保护主义也是盛行不止。究其制度原因，主要是因为:

一是责任不严，“守法成本高，违法成本低”现象严重，现有立法逆向鼓励违法。这主要体现为环境行政强制措施欠缺，环境违法责任过轻，如罚款限额过低，不能有效威慑违法行为。譬如，在2010年福建紫金矿业污染事故中，紫金山金铜矿一审判决被处以3000万元罚金，被福建省环境保护厅行政处罚956.31万元，这些罚款对2009年利润总额达到50亿元的紫金矿业只能算是九牛一毛，隔靴搔痒。

二是重企业义务，轻政府责任。这集中体现为在环境立法中只重视对企业的管理和控制，而忽视对政府的监督和约束。实际上，在很多时候，政府决策错误才是环境问题最大的始作俑者乃至罪魁祸首。有实证研究表明，最近20年来我国发生的重大环境污染事件，近80%与政府有关，其中45%与政府的不科学决策有关①阿计:《环保法修改之五大进步——＜环保法重寻生机＞专题报道之二》，载《民主与法制》周刊2012年9月29日．。以国务院1989年制定实施的《关于当前产业政策要点的决定》为例，该决定将若干严重污染的行业或产业列入国家“重点支持”的项目，导致20世纪九十年代初中全国各地因发展这些产业而造成严重的环境污染和自然破坏。国务院后于1996年公布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求对上述曾重点支持过的行业或产业予以限期取缔和关闭。该决定的施行又造成中国农业银行无法回收贷款本息达50多亿元人民币。染的那一天起，到污染终止的那一天止，每一天都要罚款一定的数额，污染时日越长罚款越重，从而对环境违法者构成有效震慑。此外，还需加强对企业违法责任的惩治力度，提高罚款的上限，增强行政处罚的威慑力。

二是强化对政府的约束和监督。主要工作是:①健全和完善环境信息公开制度，扩大信息公开的范围，规范信息公开的程序，规定违反信息公开的法律责任和救济机制等;②健全和完善公众参与环境行政决策的有关制度，尤其是听证制度等;③强化政府及其职能部门违法或不当决策的法律责任;④健全和完善环境行政复议和行政诉讼制度，尤其是建立环境公益诉讼制度，加强权利对权力的监督和制约。

5 瓶颈五

5.1 问题:生态文明法制建设缺乏战略向导和政策指引，犹如盲人探路

生态文明建设是一项伟大的系统工程，但是到底该如何进行，许多人心中并不清楚。这就使得生态文明法制建设很可能由于缺乏方向和行动方案而陷入困境，难以迅速取得突破性进展。

5.2 对策:制定《全国生态文明建设规划》和《全面推进生态文明建设实施纲要》，为生态文明法制建设指明方向明确任务

为此建议:第一，借鉴珠海市的经验，在《国家环境保护“十二五”规划》和《全国林地保护利用规划纲要(2010－2020年)》等环境资源规划的基础上，制定《全国生态文明建设规划》，明确我国生态文明建设的目标、任务、指标体系、主体、方式、步骤、实施保障等方面的内容。2012年11月，珠海市人大已通过了《珠海市生态文明建设规划(2010－2020年)》。按照规划，2020年前珠海将通过财政投入、吸引社会资本等方式，在生态文明建设领域投资1900亿元，重点建设10项综合建设项目和62项细分工程，在生态经济、生态文化、生态人居、生态制度等方面为全国生态文明建设进行探索，积累经验。第二，借鉴2004年《全面推进依法行政实施纲要》的经验，制定《全面推进生态文明建设实施纲要》，全面规定生态文明建设的目标、任务、主体、职责、步骤、保障措施等方面的内容，为生态文明法治建设指明方向，明确任务，确保我国生态文明的早日实现。

6 结 语

北宋儒学家张载的“横渠四句”颇为著名，在生态文明时代，我们应当赋予其全新的含义:

“为天地立心”——树立尊重自然、爱护环境的生态伦理和环境道德;

“为生民请命”——加强环境行政决策的公众参与，推动环境公益诉讼，维护公民环境权益;

“为往圣继绝学”——对生态文明及其建设进行法学解读和制度建构;

“为万世开太平”——推进生态文明法治建设，实现可持续发展!

本文深刻分析制约我国生态文明法制建设的五大关键点，并提出合理有效对策。研究表明，面对环境资源立法理念滞后，母法缺失，体系凌乱，法制效果欠佳的瓶颈，应树立生态系统管理和生态产品的理念，推进法律“生态化”;面对公众参与的动力机制管道不畅，环境纠纷和环境群体性事件与日俱增的瓶颈，应确认环境权为生态文明建设的目标性权利，发展和壮大公众参与;面对只重视污染排放管理、环境质量管理等常规环境管理，忽视环境风险管理，重大环境事件频频爆发的瓶颈，应确认风险预防原则，健全和完善关于环境风险管理的制度体系;面对法律责任不严，监督失范，地方保护主义盛行，环境违法行为甚嚣尘上的瓶颈，应强化企业的法律责任，加强对政府的约束和监督;面对生态文明法制建设缺乏战略向导和政策指引，犹如盲人探路的瓶颈，应制定《全国生态文明建设规划》和《全面推进生态文明建设实施纲要》，为生态文明法制建设指明方向明确任务。