我国环境监察立法的问题与完善

于文轩

(中国政法大学，北京 100088)

环境法的有效实施在生态文明建设中发挥着越发重要的作用，环境监察工作受到前所未有的重视。2011年《关于加强环境保护重点工作的意见》明确要求抓紧推动制定和修改相关法律法规，为环境保护提供更加完备、有效的法制保障。在此政策背景下，健全和完善环境监察法规制度体系成为迫切之需。

1 我国环境监察立法现状概述

根据《环境监察办法》第2条，环境监察是指环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动。我国目前形成了以法律和行政法规中相关规定为基础、以行政规章为主体、以规范性文件和相关指南、导则和标准为配套的环境监察法规体系。

现行环境监察法律制度可以分为两类。第一类是与环境监察工作密切相关的重要的环境保护基本法律制度，这些法律制度既适用于环境保护的其他领域，同时也是环境监察工作的主要法律依据，具体包括环境影响评价制度、“三同时”制度、现场检查制度、排污申报登记制度、征收排污费制度、限期治理制度、环境应急响应制度、环境执法社会监督制度、环境行政处罚制度、环境行政调处制度等。第二类是环境监察领域特有的制度，其中既包括主要适用于行政相对人的法律制度，也包括一些主要规定内部工作规程的法律制度，如污染源监察制度、生态环境监察制度、环境监察通知书制度、环境监察文档管理制度、环境监察报告制度、环境监察稽查制度、后督察与督办制度、环境监察联动工作机制、环境监察工作考核制度等。

现行环境监察法规制度体系促进了环境立法的贯彻与实施，为环境监察工作提供了必需的法律依据，推动了一些突出的环境污染问题的及时解决，促进了生态环境保护工作的开展，为保障和推动产业结构调整升级提供了重要的法律基础，推动了环境监察工作的有序开展。

2 我国环境监察立法存在的主要问题

尽管现行环境监察法规制度体系为环境监察工作提供了重要的法律依据，但在法规体系的效力与完整性、法律制度的强制性、环境监察工作的介入时机、管理机制的有效性、自我监督与公众参与等方面，均需完善。

首先，法规体系效力偏低，执法依据不足。综观我国现行环境监察法规体系，法律和法规层次的立法均非环境监察专门立法，有关环境监察的内容主要体现在污染防治法、资源保护法和其他相关立法之中，但这些立法并未针对环境监察作出具有足够法律效力的规定。目前最高位阶的专门性环境监察立法是2012年《环境监察办法》。然而由于立法位阶偏低，一些重要的事项，如环境监察机构的法律地位、环境监督检查的经费来源、环境监督检查的保障机制、环境监督检查的主要工作制度等问题，在该办法中无法作出详细的规定，致使环境监察工作缺少必要的法律依据。

其次，法规体系结构不完整，重要领域立法缺失。第一是环境监察程序立法不健全。例如，现行立法对于环境违法情节达到何种程度或者发生何种情形的环境违法案件应当移送司法机关处理，以及移送处理的时限、主体、流程等程序性问题，均未作出明确规定，在实践中可能导致对环境违法犯罪者以行政处罚代替其依法应当承担的刑事责任。第二是环境稽查专门立法阙如，不仅缺乏综合性的专门环境稽查立法，而且缺少专门领域的环境监察稽查立法，对环境监察稽查的实体内容及程序等亦无相应的规定。第三是生态环境监察立法有待加强。我国就生态环境监察工作开展了一些试点工作，取得了初步成效，但总体上说生态环境监察制度建设水平仍然较低。一方面，法规效力层级不高，生态环境监察部门在开展工作时法律依据不足，常常遭遇困难;另一方面，制度适用范围偏窄，仅限于自然保护区监督检查、农村畜禽污染防治、非污染性建设项目“三同时”和矿山生态环境监察这几个管理领域，对于其他领域尚缺乏相应的法律规定。第四是相关指南、导则和标准需要完善。目前我国业已发布的环境监察指南主要针对铅酸蓄电池行业、味精行业、制浆造纸行业、电解金属锰企业、畜禽养殖场(小区)、铅蓄电池行业、焦化行业、自然保护区和矿山，守法导则主要针对电解金属锰企业和畜禽养殖场(小区)，技术规范针对工业污染源。这些规范性文件未能全面覆盖重要产业，需要在进一步工作中加快制定其他产业和领域的指南、导则和标准。

再次，管理机制不健全，协调联动亟待加强。第一是部门间协调配合不力。“环境保护部门统一监督管理、其他部门分工负责”是我国环境保护管理体制的基本框架，但在具体的法律规范中并没有为环境保护部门的统一监督管理权设计具体的行使方式和程序，1也没有对其他应分工负责的部门的义务设计具体的违法责任，致使环境保护部门往往无法保障各部门间协调配合其工作。第二是环境保护部门在人事和财政事项上隶属于地方人民政府，很难对同级人民政府形成有效制约。第三是系统内部合力不足。例如，环境监测与环境监察工作在一些情况下相互脱节。如有些环境监察机构的工作人员重视法规和标准，却忽视监测数据;环境监测技术程序繁琐，监测数据和报告滞后;环境监测与环境监察之间缺乏有效的协调配合机制，有时出现“答非所问”等问题。

复次，法律制度强制性不足，执行难问题突出。一般情况下，如果违法企业不听从行政处理决定，环境保护部门只能申请人民法院强制执行，而不能自行采取强制执行措施。再如限期治理制度。环境保护部门要求企业在限期治理期间限产、限排，以实现污染物达标排放，但一些企业有时不予理睬。由于现行立法未对此规定环境保护部门具有强制执行权，唯一可以选择的法律途径就是向人民法院申请强制执行。又如挂牌督办制度。地方人民政府对挂牌督办决定重视度普遍不高，不配合或者敷衍现象时有发生;一些被挂牌督办的企业对环境保护部的挂牌督办决定也置之不理，或者消极敷衍;消费者由于不了解挂牌督办信息，经常仍会选择购买被挂牌督办企业的商品。

其五，预防原则落实不力，环境监察介入不及时。环境法上的“风险预防原则”，是指为了保护环境，按照本国的能力，采取预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取措施防止环境恶化。预防原则是环境管理的基本方针。研究表明，对环境污染进行源头控制的成本支出要小于违法查处。然而，现阶段环境监察执法介入环境管理的阶段过晚，对建设项目建设和生产缺少预防性监管，对规划的实施缺少监督措施，不符合预防为主管理方针的要求。

最后，企业自我监督机制不健全，公众参与不充分。我国尚未建立一个良好的促使企业自觉守法和自我监督的机制，行政监督和强制仍然是主要的管理手段。当环境监管有所放松或管理不到位时，环境违法现象容易反弹。事实上，这也是我国排污企业环境守法率低的一个重要的原因。在公众参与方面，《环境信息公开办法(试行)》还不能为环境监察工作中的环境信息公开提供制约性较强的法律依据，企业公开环境信息还主要是出于自愿，《环境影响评价公众参与暂行办法》所规范的公众参与也仅限于环境影响评价报告书的编制。这样，除了环境监察机构主动公开其所掌握的环境信息之外，环境监察执法的其他工作往往缺少公众的积极参与。

3 我国环境监察立法的完善建议

基于上述分析，为了完善我国环境监察法规制度体系，应在修改后的《环境保护法》中明确环境监察机构法律地位，通过制定专门条例确立重要法律机制与制度，解决行政规章层面的立法缺失问题，同时还应强化生态环境监察、企业自我监督与社会公众监督，并健全执法和守法规则体系。

首先，完善《环境保护法》，明确环境监察机构法律地位。为了为进一步环境监察立法及其有效实施提供足够的空间，解决环境监察执法委托法律依据不足的问题，建议在修改后的《环境保护法》明确环境监察机构为法定的环境行政执法机关:“环境监察机构在法律、行政法规和地方性法规授权的范围内开展环境监督执法工作。”同时，建议在《环境保护法》中就环境监察基本法律制度作出原则性的规定，如:“国家建立生态环境监察制度。”“国家建立企业环境监督员制度，加强企业自身环境监督监督工作。”

其次，制定专门条例，确立重要法律机制与制度。在目前的《环境监察办法》的基础上，制定专门的“环境监察条例”。关于环境监察机构的法律地位，应规定:“环境监察机构在法律、行政法规和地方性法规授权的范围内开展环境监督执法工作。”关于环境监察机构的法定职权，应在2012年《环境监察办法》第6条规定的基础上，明确国家环境监察执法机构、省级环境监察执法机构和市县级环境监察执法机构的职责。关于执法机关的强制执行权，应规定环境保护部门的行政强制执行权，使环境保护部门在遇到违法者不执行其行政决定时可以即时自行采取强制措施，制止违法者的违法行为。关于环境监察与监测之间的联动协作，应发挥联席会议、环境污染联动整治、自动在线监控等制度的积极作用。关于与其他机关的联动协作，应确立联席会议、案件会商、执法联动、办案协调等机制。关于环境监察机构的经费来源，应将环境监察人员经费、公用经费、科研经费、专项经费纳入各级财政年度经费预算，4将作为环境执法能力基础的环境执法装备经费、环境执法人才引进等项目纳入环保专项资金范畴。同时，还应当明确环境监察的主要工作制度，主要包括目前相对薄弱的重要的环境监察工作制度，如环境稽查制度、生态环境监察制度、环境执法社会监督制度、企业环境监督员制度、法律责任制度等。

再次，制定修改行政规章，解决立法缺失问题。应当适时制定“建设项目‘三同时’管理办法”、“规划环境监察管理办法”、“环境监察程序规定”、“环境稽查办法”、“公众参与环境监察办法”和“环境监察人员管理规定”，修改《环境违法案件挂牌督办管理办法》。其中，“建设项目‘三同时’管理办法”应着重强化环境影响评价审批机构与环境监察机构之间建设项目信息的共享、交流和反馈方面的内容;“规划环境监察管理办法”应明确界定适用环境监察的规划的范围、规划环境监察管理的具体内容和程序、规划环境监察的信息公开制度、对违反规划行为的强制制止权等;“环境监察程序规定”可对现行的有关规范性文件的内容等进行整合，同时规定目前立法中尚未规定的重要方面，内容可以包括一般环境监察程序、排污费征收程序(包括排污申报程序)、建设项目“三同时”监察程序、限期治理监察程序、建筑施工活动监察工作程序、环境监察行政委托程序、环境污染侵权纠纷调解程序、环境稽查程序、突发环境事件调查与应对程序、向司法机关移交环境违法案件的程序等;“环境稽查办法”应着重对征收排污费、监测机构公布环境质量和监测数据、项目建设竣工“三同时”验收、项目审批执行环境影响评价相关的情况等作出规定;“公众参与环境监察办法”应规定公众参与环境监察的权利、义务和程序，对环境监察工作中的信息公开的形式、方式、信息公开主体等内容作出更加细致的规定，并健全专家参与环境监察制度;“环境监察人员管理规定”的主要内容应包括任职、培训及考核等三个方面。修改《环境违法案件挂牌督办管理办法》，应当对“挂牌督办”进行明确界定，明确挂牌督办措施的适用条件、具体内容以及挂牌督办信息通报等制度。

复次，强化生态环境监察，为生态文明建设提供保障。在现有的生态环境监察试点工作基础上，加强生态环境监察的制度建设，将生态环境监察制度化，使之全面成为环境监察的一项日常工作内容。一方面，在现行制度和法规的基础上，扩大生态环境监察制度的适用范围，使生态环境监察的各个方面都具备相应的制度和法规依据;另一方面，提高生态环境监察制度立法的层级，通过行政法规和行政规章的形式将生态环境监察立法化、制度化。为此可以针对生态环境监察的不同领域，分别制定相应的生态环境监察行政规章，特别是目前急需的“资源开发与非污染性建设项目环境监察办法”和“农村生态环境监察办法”，同时修改《国家级自然保护区监督检查办法》。在制定或者完善这些行政规章过程中，应当特别注意明确相应的程序性规定。

其五，强化企业自我监督，加强社会公众监督。一方面，应尽快在2008年《企业环境监督员制度建设指南(暂行)》的基础上，以立法形式确立企业环境监督员制度，尤其是目前规定该制度的适用范围以及企业环境监督员的权利、义务和职责。另一方面，应强化企业环境信息公开，使企业公开环境信息成为一项普遍的法律义务;同时完善公众参与环境监察过程的制度，使公众在企业建设、生产和经营的过程中，发挥其监督作用。

最后，细化行为规范，健全执法和守法规则体系。尽管我国针对特定的行业制定了一些环境监察指南和守法导则，但远未覆盖环境监察工作的各主要领域。建议根据2012年修订的《国民经济行业分类》，针对采矿业、制造业、能源业、水利业、建筑业、交通运输业、仓储业、餐饮业、卫生业、房地产业、科学研究和技术服务业、居民服务、修理和其他服务等行业，分别制定详细的环境监察执法指南和守法导则，从而形成一整套的环境监察执法行为规范体系，以解决基层执法人员执法不规范问题，同时明确环境监察执法边界。