环境权益的时代

夏 光

环境保护部环境与经济政策研究中心主任/《环境与可持续发展》主编

《环保法》修改将进入全国人大常委会第四次审议，新的审议稿增加了较多关于公众环境权益的内容（例如清洁环境、绿色生活、信息公开、社会监督、公益诉讼等），这使环保法有了一定的实质性变化，由过去比较多地注重由政府直接管制企业环境行为，转向更多地强调用法律来保障社会环境权益。

这种修改的意义是深刻和重要的。

第一，提升环保法的民生价值目的。环境具有满足人类生存需要和承载人类经济活动的双重功能，分别给人类带来“生存性环境权益”和“生产性环境权益”。环境问题的本质生产性环境权益侵蚀了生存性环境权益，即污染侵蚀了健康。以前的环保法律法规，出于经济优先的客观现实需要，不得不让生存性环境权益给生产性环境权益“让路”，环保要求定得不高，在法律强度上对环境违法行为的也设得比较宽松，形成了人们所说的“环保法是软法”的局面。修改后的环保法把人们享有清洁和安全的生活环境放在较高的位置，提高了环境保护的门槛和强度，突出了环境保护的民生价值导向，是环保立法目的上的进步。

第二，增强社会主体在环境保护中的作用。原有环保法主要强调了政府的管制权力和企业的治理责任，而对社会主体在环境保护中的责权利规定得很轻微，“三足鼎立”变成了“三腿缺一”，这使政府环境管理负担很重，疲于奔命，而社会力量却只能袖手旁观，有力使不上，这是一种“政府直控型环保模式”。而在环保法中强化社会环境权益的规定，将有利于改变政府直控型模式的局限，形成一种新的“社会制衡型环保模式”。

“社会制衡型环保模式”将从两个方面促进提高环境保护效能：一是弥补“政府失灵”。政府失灵是指政府由于自身利益的局限和执政力量有限的原因，无法很好地行使环境保护法律法规所规定的各项职责，例如政府执法人员数量是有限的，面对成千上万的企业等对象，难以时时刻刻、巨细无遗地进行监督执法。而社会公众是分布于四面八方、无处不在的，他们是环境保护可以利用的“千只眼”、“万只耳”，当法律赋予他们监督权和补偿权等环境权益的时候，就能把蕴藏着他们中间参与环保的巨大能量释放出来。二是分散环保成本。政府管制需要付出高额的行政成本，正是这种特点限制了政府环保机构和队伍规模的扩张。通过在环保法律中增加社会环境权益的规定，就能由社会分担一部分执法成本，在行政资源有限的条件下产生出很高的环保效果。例如发挥舆论监督的作用，就能替代一部分政府监督的功能，对环境违法企业行成强大的社会压力，促进其污染治理。

在肯定环保法修改中增加社会环境权益内容的同时，要看到这些增加的内容还是初步的、不解渴的。这与社会进步的渐进性特点有关，也与我们对环境社会政策的特性还知晓不多、知识不足有关。环保法律法规修改总的方向是不断扩展社会的环境权益，包括知情权、监督权、索赔权、参政权等。随着我国全面深化改革的不断深入，环境保护法律法规建设也会逐步进入环境权益的时代。