重金属污染防治立法论纲

张建伟 魏金春2

(1. 河南大学环境与民商法研究所，郑州 475000;2. 河南省环境保护厅政策法规处处长，郑州 450000)

1 重金属污染防治立法的必要性

1.1 重金属污染日趋严重

当前我国重金属污染日趋严重，正在经历着从工业向农业转移、从城市向农村转移、从地表向地下转移、从上游向下游转移、从水土污染向食品污染转移，由逐步积累的污染进入突发性、区域性、连锁性的爆发阶段。重金属污染已成为严重损害群众健康的突出环境问题，并在某种程度上影响了社会稳定，这是重金属污染防治立法的客观基础。根据环境保护部、农业部和国家统计局2010年联合发布的《第一次全国污染源普查公报》:2007年度全国废水中铅、汞、镉、铬、砷等5 种重金属产生量为2.54 万吨，排放量近9000 吨;大气中上述5 种重金属污染物排放量约9500 吨;列入国家危险废物名录中含上述5 种重金属的危险废物产生量为1690 万吨。

1.2 现有环境立法应对不足

中国的环境立法起步于20 世纪70年代后期，经过三十多年的发展，目前已形成了较为完整的部门法体系，但现有环境立法在应对重金属污染方面存在不足:

1.2.1 有关法律规定零乱分散

截至目前，现有环境立法尚未有针对重金属污染的专门立法，有关的一些法律规定仅散见于《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《固体废弃物污染环境防治法》等法律文件中，零乱分散且缺乏系统性，无法为解决当前日趋严重的重金属污染问题提供法律保障。

1.2.2 设计缺乏针对性

重金属污染具有长期性、累积性、隐蔽性、潜伏性和不可逆性等特点，已有的法律规定缺乏对重金属污染上述特点的针对性设计，如《大气污染防治法》为了防治铅污染，规定:“单位和个人应当按照国务院规定的期限，停止生产、进口、销售含铅汽油”(第三十四条)，这项规定虽解决了今后汽油使用过程中的铅污染问题，但对此前已经造成的铅泄漏引发的累积性污染却没有针对性的考虑。

1.2.3 可操作性不强

法律作为一种行为规范，必需明确具体才可以确保其实施，但现有的涉及重金属污染防治的法律规定却大多比较抽象，可操作性不强。如为了保护海洋免受重金属的污染，《海洋环境保护法》规定了“严格控制向海域排放含有不易降解的有机物和重金属的废水”(第三十三条)，但对如何严格控制却未做出明确具体的规定，从而使得该条款缺乏可操作性。

上述环境立法在应对重金属污染方面存在不足的原因是多方面的，一是重金属污染与大气污染、水污染等显性污染不同，其更多地表现为一种隐形污染，加之重金属污染早期地域的分散性，故在相当长时期并未受到立法部门的重视，导致有关法律规定零乱分散，缺乏系统性;二是重金属污染产生的机理、防治的技术手段与措施、监测预警等基础研究一直较为薄弱，所以在已有的有关重金属污染防治的法律规定中，设计缺乏针对性且可操作性不强。为此要采取措施以克服环境立法在应对重金属污染方面存在的不足，其路径首先可以考虑能否通过修订现有的环境立法加以解决，由于重金属污染涉及大气、水、土壤等多方面，所以需要对《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《海洋环境保护法》等进行修订，同时在目前研拟制定的《土壤污染防治法》中要明确体现对土壤重金属污染的防治，但在现有的立法体制下同时启动对上述法律的修订和制定将是一个漫长的过程，而当前重金属污染防治的迫切性已不容拖延;加之重金属污染本身具有的广源性和影响的复杂性，分散在相关环境立法中的重金属污染防治法律规定将难以形成系统性的法律调控。基于此，有必要通过进行专门的重金属污染防治立法来克服现有环境立法在应对重金属污染方面存在的不足。

2 重金属污染防治立法的可行性

立法除了要有必要性之外，还需具有可行性。一项立法虽有必要性，但如果立法条件尚不成熟，也不能进行。重金属污染防治立法在具有必要性的同时，其立法条件也已充分:

2.1 政策条件具备

中国环境立法的一个突出特点是政策先行，进行相关立法首先需要政策条件具备。目前，重金属污染防治已成为新时期我国环境保护工作的重点内容。2009年9月，全国重金属污染防治工作会议在西安召开，正式启动了全国重金属污染防治工作;2009年11月，国务院办公厅专门转发了环境保护部等七部门《关于加强重金属污染防治工作指导意见的通知》;2011年2月， 《重金属污染综合防治“十二五”规划》得到国务院批复，成为第一个获批的“十二五”专项规划。

《重金属污染综合防治“十二五”规划》为有效控制重金属污染奠定了坚实基础，其确立的总体目标是:到2015年，重点区域铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放，比2007年削减15%，非重点区域的重点重金属污染排放量不超过2007年的水平;进一步优化重金属相关产业结构，解决一批损害群众健康的突出问题，基本遏制住突发性重金属污染事件高发态势;建立起比较完善的重金属污染防治体系、事故应急体系及环境与健康风险评估体系等三大监管体系，使重金属污染得到有效控制。围绕《重金属污染综合防治“十二五”规划》，全国31 个省、自治区和直辖市现均已通过了本地区的重金属污染防治规划，此举标志着中国的重金属污染防治已从过去的“被动应付”转变为“主动应对”，重金属污染防治立法的政策条件已经具备。

2.2 技术条件成熟

重金属污染防治立法的技术条件目前已经成熟，具体表现在:一是我国近年来开展了大量的重金属污染防治研究及其工作实践。科学工作者对重金属污染的现状、产生机理、历史演变、预防及其修复治理措施等进行了深入研究，2006年7月原国家环境保护总局和国土资源部联合启动了全国土壤污染状况调查，有关重金属污染是其主要内容，中央预算在2010年和2011年两个财政年度已拿出40 亿元用来支持各地重金属污染的治理;二是国内环境立法人才队伍不断发展壮大。经过三十多年的培养，目前国内已形成了一只高水平的环境立法专业人才队伍，其来源组成包括立法机关、政府部门和高校科研单位，这为重金属污染防治立法提供了坚强的人才支撑;三是域外的重金属污染防治立法经验。域外发达国家和地区如美国、日本、欧盟等重金属污染立法起步较早，立法较为成熟完善，其经验可以为我国重金属污染防治立法加以吸收和借鉴。

2.3 社会条件充分

当前，重金属污染防治立法的社会条件已经充分:首先，公众对重金属污染问题持续关注。近年来，连续发生的重金属污染事件使公众对其加强了聚焦，典型的如2009年陕西铅污染事件，由于在铅锌冶炼过程中排放超标，造成当地儿童血铅严重超标;2010年福建紫金矿业铜矿湿法厂污水厂渗漏，导致江水污染;2011年云南曲靖南盘江铬渣污染，严重威胁当地群众的生命安全;2012年广西龙江河镉污染事件，在国内历次重金属污染事件中是罕见的。环境立法离不开公众的参与，重金属污染问题事涉公众的切身环境利益，公众已经开始积极参与重金属污染防治。其次，政府部门全面推进重金属污染防治。从2012年开始，环境保护部将开展对各地重金属污染防治规划的考核，考核结果向社会公布，对考核不合格且问题突出的地区实施区域限批。另外，持续开展专项行动整治重点行业重金属污染问题，实行“六个一律”、“双否决”和整治情况全面公开。

3 重金属污染防治立法的若干构想

重金属污染防治立法兼具有必要性和可行性，其立法时机已经成熟，接下来要做的就是通过法定程序抓紧起草制定。作为专家建议稿，我们对重金属污染防治立法的基本思路有如下构想:

3.1 立法定位——从管制到治理

中国的环境立法长期以来定位于管制法，其突出特征是重行政相对人的环境责任而轻政府的环境责任，但现实中在环境领域政府失灵和市场失灵并存，定位于管制法的环境立法无力解决环境领域中的政府失灵问题，其结果就是环境法的有效性不足，进而导致环境问题日趋严重。当前，中国严峻的重金属污染问题从表面上看，是由于重金属生产企业布局不合理、产业结构调整不到位等原因造成的，但究其根源则在于地方政府只重视发展经济而无视环境保护。基于此，重金属污染防治立法的定位应克服传统的管制法定位，通过环境治理来解决重金属污染防治领域的政府失灵问题，提升立法的实效性。为此，重金属污染防治立法应定位于治理法，既要重视行政相对人的责任，更要强化政府的责任。

3.2 立法形式——条例先行

按照《立法法》的规定，适用于全国的立法形式有法律、行政法规和部门规章，三者中法律的效力级别最高，行政法规次之，部门规章最弱。其中，法律由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使立法权限，行政法规由国务院制定，部门规章由国务院各部委在本部门的权限范围内制定。重金属污染防治立法在立法形式的选择上，理想的结果当然是法律，其效力级别高有利于重金属污染防治工作的开展，但法律的制定条件严格且程序复杂，加之此前我国在重金属污染防治立法领域基础薄弱，还有与正在考虑制定的《土壤污染防治法》衔接问题，因此选择法律作为重金属污染立法的立法形式目前尚有较大难度;现实中最简单的是选择部门规章作为重金属污染防治立法的立法形式，此前已有相关部门规章出台如2012年6月工业和信息化部、环境保护部联合发布的《铅蓄电池行业准入条件》，但部门规章虽然制定简便却法律效力低，不能满足当前防治重金属污染的工作需要;综合上述考虑，由国务院制定行政法规作为重金属污染防治立法的立法形式较为恰当，可定名为《中华人民共和国重金属污染防治条例》，其可以根据形势需要，待条件成熟时再上升制定为法律。

3.3 指导思想——防治兼顾

重金属污染防治立法的指导思想应是防治兼顾，预防与治理并重。作为持久性污染物，重金属能在各种环境介质中迁移转化，环境一旦受到重金属污染就很难治理。目前，重金属污染主要由采矿、废气排放、污水灌溉和使用重金属制品等人为因素所致，而近年来随着中国经济的快速发展，矿山开采、金属冶炼等涉及重金属的生产活动越来越多并成为高危环境风险来源，由于缺乏有效的预防措施已引发了多起严重的重金属污染事件。为此，基于风险防范原则，重金属污染防治立法的指导思想必须把预防放在第一位，以最大程度减少重金属污染的发生。但在重视预防的同时，重金属污染防治立法的指导思想还应强调治理，原因在于:重金属污染具有生物富集作用，其可以通过空气、水和土壤进入生物链，最终会严重危害人体健康，而当前我国重金属污染已非常严重，一些地区由于受到重金属污染出现了“镉”米、“铅”米、“汞”米等，因此如不对已发生的重金属污染进行治理，后果将非常严重。

3.4 制度安排——协同创新

重金属污染防治立法在遵循已有环境法律制度的同时，还需在防治兼顾指导思想的领引下，在制度安排上进行协同创新，以实现重金属污染防治的立法目标。

3.4.1 强化政府环境责任制度

与企业和个人不同，政府在重金属污染防治领域承担的是一种公共责任，而现实中政府的这种公共责任却存在着缺位，基于此，重金属污染防治立法在制度安排上首先需强化政府环境责任制度，其涉及两个层面:一是拓展政府在重金属污染防治领域的第一性义务，包括环境监管、提供环境公共服务和协调、维护环境公平正义等，从而提升政府的公信力;二是加强政府违背第一性义务时所需承担的法律责任即第二性义务，当政府不履行或怠于履行其在重金属污染防治领域的职责时，要追究其责任，从而提高政府的执行力。

3.4.2 完善重金属污染信息公开制度

重金属污染防治单靠政府是不够的，需要社会公众的广泛参与，而公众参与的前提是对有关重金属污染信息的了解。为此，在重金属污染立法中需完善信息公开制度，其架构包括两个部分:一是政府的信息公开，涉及政府有关重金属污染的规划、监管措施、生产准入条件、监测公报等;二是企业的信息公开，其既可以是企业根据法律要求的强制公开，也可以是企业基于环境社会责任的主动公开。

3.4.3 构建污染修复制度

对已受到重金属污染的区域必须进行治理，针对此，重金属污染防治立法应构建污染修复制度，其包含两种措施:一是工程技术修复，通过物理、化学等手段，采用固化、稳定化技术降低受污染地区重金属的含量，使其达到正常标准;二是生物修复，利用某些生物的自然特性，通过生态恢复的办法达成对重金属污染的自然修复。构建重金属污染修复制度，需要建立配套的修复标准和修复监测措施。

3.4.4 建立应急处理和责任保险制度

重金属污染一旦发生后，往往社会影响强烈，容易引发严重后果且损害巨大。因此，重金属污染立法需建立应急处理和责任保险制度。应急处理制度要对应急预案、应急程序、应急责任等做出明确规定，责任保险制度则要解决重金属污染的责任分担，一方面填补受害者的损失，另一方面为重金属污染修复治理提供资金。