东盟国家危险废物管理机制与实践经验

李 霞 蓝 艳 鄢文静

(中国－东盟环境保护合作中心，北京 100029)

近年来，随着世界科学技术的进步，越来越多的国家达到环境无害化处理危险废物的要求，我国危险废物出口具有更多可以选择的国家。同时，面对国际社会不断变化的危险废物越境转移新形势，特别是中国加入世界贸易组织以后，如何应对国际废物贸易对中国危险废物越境转移法律制度产生的冲击，需要进一步借鉴其他国家危险废物国际循环经验。本文选取马来西亚、越南、新加坡和泰国四个东盟国家，对四国国内危险废物管理体制及实践进行研究，以期为我国的危险废物管理提供借鉴。

1 马来西亚危险废物管理机制与策略

1.1 危险废物管理

马来西亚于1993年10月8日加入《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)，成为公约缔约方。后来，在2001年10月26日批准《巴塞尔公约》修正案，但至今未批准《巴塞尔责任和赔偿议定书》。

目前在马来西亚，共有5 套法规和命令对危险废物进行管制，包括《环境质量规定》(2005年)、《环境质量指令》(1989年)、《环境影响评价》(1987年)以及1993年实施的进口海关法令、出口海关法令的两套程序。马来西亚政府主要依照1974年颁布的《环境质量法案》对危险废物进行管理，并根据该法案，于2005年修订了《环境质量规定》。

为了加强对危险废物的进出口管理，马来西亚制定了相应的国内法律，对废物的进出口管理有严格的要求。主要涉及接受处理进出口的管理部门、危险废物进口者和出口者必要资质、向主管部门提交的文件、各国对危险废物环境无害化处理的要求以及进出口申请的核准等。马来西亚政府对危险废物的管理由隶属于自然资源与环境部的环境部门直接负责。该国对危险废物越境转移负责的部门是自然资源和环境部，其指定的《巴塞尔公约》国家联络点是自然资源和环境部下的环境司。

(1)“从摇篮到坟墓”的管理模式

马来西亚政府环境主管当局对潜在危险废物的管理建立了“从摇篮到坟墓”的管理模式，即从危险废物的产生、收集、运输和最终处置进行全程管理。危险废物的产生需要事先通知环境主管部门，并且尽量避免废物的产生或使得废物最小化;废物产生后，必须安全贮存;对危险废物处置设施采取许可制度，废物从产生地到处置点的移动都可通过托运单予以跟踪和控制。

(2)为处理、回收和最终处置提供适当设施

马来西亚政府十分关注危险废物回收和处理设施的发展，并且具有很好的废物处理和回收利用技术。目前，主管当局建立了104 处回收设施，并且在环境部的网站上公布了负责现场或异地运输、贮存和处理废物的授权承包商的名单;在电子废物处理方面，经注册登记的16 个承包商可负责全面处理，还有117 家可承担部分处理任务。

(3)废物管理私有化

为了减轻政府的财政和管理负担，提高效率和生产力，促进经济增长，缩小国民经济中公用事业的规模，从而帮助实现国民经济发展的总体目标，马来西亚政府在1983年宣布实施废物管理全国性私有化，成为世界上首次实施固体废物管理全国性私有化的国家。依据该计划，私人财团可以承担固体废物处置，从而建立一个废物综合管理体系，减缓环境恶化。

在马来西亚，早期的固体废物收集和处置都由市政当局负责。按照私有化的进程，接管的财团将负责从收集到最终处置的整个过程，原市政当局所属的设备和工人被负责承包的财团所吸收。马来西亚政府已经按照全国的多个区域(北部、中部、东部、南部、沙巴和沙捞越)分别选定了四个财团实现私有化，其中一个财团根据同政府签订的合同已开始收集和处置吉隆坡的固体废物。

1.2 危险废物越境转移

为了支持《巴塞尔公约》在马来西亚的实施，政府制定了《海关禁止进口令》和《海关禁止出口令》(1993年，1998年修订)。海关禁止令由马来西亚皇家海关、税务局与环保局合作实施，依据该规定，除非有马来西亚环保局局长开出的书面许可，否则禁止危险废物的进口和出口。目前，马来西亚对危险废物越境转移的管理主要依据《环境质量法案》第34B 条、《海关禁止进口令》和《巴塞尔公约》修正案进行。《巴塞尔公约》规定，任何国家有权完全禁止某类废物的进口，对于完全禁止某类废物进口的国家，其他国家应尊重其法律规定。

马来西亚限制以最终处理为目的的出口，且如果这些废物在产生国可以处理，则禁止这类废物以最终处理为目的出口;限制以回收为目的的出口，以回收为目的出口危险废物应符合出口指南中以最低百分百比回收的要求。对以最终处理为目的的进口，马来西亚规定，如果从非OECD 国家进口废物进行最终处理，则需要特别许可，但完全禁止从OECD 国家进口废物进行最终处理;以回收为目的进口危险废物应持有书面证明文件，同时还限制危险废物和其他废物的运输。

2 越南危险废物管理机制与越境转移

2.1 危险废物管理

越南于1995年3月13日批准《巴塞尔公约》，但至今尚未批准《巴塞尔公约》修正案以及《巴塞尔公约责任和赔偿议定书》。越南国内对危险废物进行管理的主要有《环境保护法》(2005年)、《土地法》(1993年)、《森林保护与开发法》(1991年)、《人类健康保护法令》(1989年)、《矿产资源法》(1989年)、《海洋产品法》(1988年)。其中《环境保护法》鼓励减少废物的制造与加大对废物的循环使用，并且规定了固体废物制造者的责任;通过强调经济手段的方式，推广“使用者付费”原则在废物管理中的使用;该法还规定，企业必须建设并保证配套环保设施的有效运行。

对危险废物的管理职责在越南由自然资源和环境部承担，并专门由废物管理和环境改善司下的危险废物管理处进行管理。

2.2 危险废物越境转移

越南虽尚未正式批准《巴塞尔公约》修正案，但越南《环境保护法》实质上禁止不顾及危险废物来源或者目的地的进口行为。

到目前为止，越南还没有对以最终处置为目的进行的危险废物出口予以限制，1993年的越南《环境保护法》禁止任何形式的废物出口，但2005年修订后的《环境保护法》删去了这一限制;也未对以回收为目的进行的危险废物出口予以限制。 《环境保护法》(2005年)规定禁止为任何目的进口废物，尤其是以最终处置为目的进口废物，但越南允许进口特定种类的碎屑材料作为工业生产的二手原料利用(No. 12/2006/Q－BTNMT号决定的3e(iii)项)。

3 新加坡危险废物进出口管理机制

3.1 危险废物管理

在危险废物管理方面，新加坡于1987年把有关内容加入修订的《环境卫生健康法》中，并于1988年通过了附属于该法的《工业有害废物规定》，对危险废物产生、运输、储存和处置制定了严格的控制标准，并体现了通过回收利用实施废物减量的观念。1996年，新加坡成为了《巴塞尔公约》的缔约国，但至今没有批准《巴塞尔公约》修正案以及《巴塞尔公约责任和赔偿议定书》。1997年，新加坡通过了《控制危险废物出口、进口、转移的危险废物法案》(HWA)。通过对危险废物转移的严格管理，现阶段新加坡进口废物主要集中在电子废物领域，出口废物种类较稳定，主要包括废氢氧化钙泥、废铅酸电池、电镀污泥、铜基灰等。

新加坡管理危险废物的机构是国家环境局的污染控制司，其指定的巴塞尔公约联络点设在环境和水资源部下的国际关系司。

3.2 危险废物越境转移

对危险废物越境转移问题的管理，新加坡最重要的法律是HWA 法案，该法对以最终处置、回收和过境为目的而进行的危险废物和其他废物的进出口行为予以限制。在危险废物进出口方面，要求进出口者必须是在新加坡ACRA 注册的企业。新加坡对以最终处置和回收为目的进行的危险废物和其他废物的进出口均予以限制，进出口者需要在进出口前获得污染控制司发放的巴塞尔进出口许可。其中，尤其对于以回收为目的的进口许可需要根据个案决定。在危险废物的过境转移方面，在危险废物经过新加坡之前，污染控制司要求出口者指定一家新加坡的货运/船运机构获得巴塞尔过境许可。

4 泰国危险废物的管理现状

泰国于1997年批准《巴塞尔公约》，但至今尚未批准《巴塞尔公约》修正案以及《巴塞尔公约责任和赔偿议定书》。

泰国废物管理的法律政策，主要关注以下问题:废物分离与利用、废物处理设备的共享、整合技术的使用、废物转化为能源工厂的建设、鼓励私人投资者进入固体废物处理市场。然而，泰国并没有一个系统的法律规定来管理和控制危险废物，这方面的法律呈现一个碎片化状态。实施这些法律和行政规章的部门有产业部、科技技术与环境部、公共健康部、农业与合作社部，直接主管工业危险废物的部门是产业部产业服务与废物管理办公室的危险废物处理处。关于废物管理的法律规定，多分布在其他法律中，包括《国家环境质量提升与保护法》(1992年)、《公共健康法》(1992年)、《公共秩序与清洁法》(1992年)、《建筑控制法》(1992年)、《企业法》(1992年)、《有害废物法》(1992年)、《工业不动产法》(1979年)。其中，部长声明与国家环境委员会通知，用以解决专门的固体废物问题。为了控制污染，产业部颁布了几个部门规章:1988年第25 号部长声明，规定所有工厂要合理处理污染物和废物;1990年第57 号部长声明，规定《巴塞尔公约》具体列明的所有废物均为有毒废物，需要依据法律进行严格控制;1992年第2 号产业部规章，要求对所有废物、污染物和其他对环境有害的物质进行控制管理。

泰国对危险废物的管制主要由自然资源和环境部的污染防控司负责，其中《有害物质法》规定产业部对有害物质进行管理，并成立了危险物质管理委员会。

5 东盟国家危险废物管理经验对我国的启示

东盟国家危险废物管理机制与实践经验，对我国完善危险废物管理具有重要借鉴意义，并为我国未来危险废物出口提供了多样化的选择。

5.1 完善的法律体系

危险废物越境转移属于涉及较大环境安全问题的行为，需要严格完善的法律体系规范。在国际层面，马来西亚、越南、新加坡和泰国均签署了《巴塞尔公约》，受到该国际条约的约束，所有危险废物的越境转移都必须得到进口国及出口国的同意才能进行。在国家层面，各国国内法律都对于具体的废物出口的申请、转移、出口等的种类、程序等做出了非常详细的规定，使其废物管理能够做到有法可依，有法可循。我国应进一步完善配套与危险废物出口相关的各项法规、规范和标准，将《固废法》中对危险废物管理方面的各项制度进行细化，并探讨加大违法行为处罚、建立危险废物责任保险等方面的制度。同时，将《巴塞尔公约》履约能力建设工作与我国危险废物出口工作相结合，从政策、标准、技术示范和能力建设等方面全方位提高对危险废物的处理处置能力以及危险废物出口的监督管理工作，修订和完善我国《危险废物出口核准管理办法》。

5.2 广泛的公众参与

公众参与在环境保护领域至关重要，它在全方位、多角度实施环境监管的同时，有效地降低环境监管成本。马来西亚政府鼓励公众参与，并首次将废物管理私有化;新加坡则经常展开各类的公众教育工作，培养公众对危险废物管理的关注和监管，鼓励公众对非法处理及进出口危险废物的行为进行举报等。我国应进一步加强履约宣传能力，提升公众意识，加强危险废物污染防治教育能力，并提升环境应急人员和机构的技术水平和合作水平。

5.3 高效的国际合作

危险废物进出口及越境转移需要通过加强国际沟通与交流，谋求相关国家利益共同点，展开双边或多边合作，达到经济、环境、社会效益的国际最大化。特别是在控制危险废物的越境转移方面，国际合作的重要性不言而喻。近年来，东盟国家危险废物非法运输时常发生，因此更加迫切要求高效的国际合作，共同打击非法运输，对危险废物的进出口及越紧转移进行严格监管。同时，加强技术交流和合作，引进先进的生产技术和处理技术，重点扶持、开发先进适用的危险废物、医疗废物处理处置设备，提高我国危险废物的装备制造水平和处理能力，构建危险废物国际循环战略网络。

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