关于加强我国大气污染物减排政策建议

任洪岩 张 蕾 肖 红

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

1 大气污染物减排工作进展

1.1 总悬浮颗粒物污染得以缓解

上世纪70年代以来，我国70%以上的燃料是煤，大气污染以煤烟型为主，空气污染防治重点是消烟除尘。1987年，国务院环委会发布《城市烟尘控制区管理办法》，重点强调控制烟尘。1996年，国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》，提出“一控双达标”，要求所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准工业粉尘排放达到标准，城市的环境空气颗粒物浓度达到国家标准。实施绿色中国建设工程、防治治沙和退耕还林工程，使得长期肆虐北方沙尘污染得以缓解。近年来，各地禁煤区的建设和高污染燃料的限制和替代，使得煤烟型污染进入新阶段，探索了煤炭总量控制。经过多年的努力，大颗粒物污染物得到一定控制。

1.2 二氧化硫总量控制实现突破

2002年，国务院批复《关于两控区酸雨和二氧化硫污染防治十五计划》，开始加强二氧化硫治理。2007年，国务院以《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，启动二氧化硫总量控制，要求“十一五”期间投运脱硫机组3.55 亿千瓦，形成削减二氧化硫能力590 万吨。2010年，我国电力行业二氧化硫排放量从2005年的1350万吨降低到926 万吨，减排424 万吨，下降约31.4%。火电二氧化硫占比从53%下降到42.4%。2011年，国务院办公厅印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，现役燃煤机组必须安装脱硫设施，烟气脱硫设施要按照规定取消烟气旁路。将氮氧化物纳入总量控制范围，新建燃煤机组全部安装脱硫脱硝设施。

1.3 机动车大气污染防治稳步推进

新机动车排放控制不断升级，从2000年开始国I 标准开始，经过十几年，目前我国的机动车已达国V 排放标准水平。机动车排放碳氢化合物和一氧化碳等浓度标准下降70%，确保新机动车数量增量，但污染排放量下降。在用车环保标志管理体系建立，不达标车得到治理，黄标车淘汰速度加快，机动车排放污染物下降。车用燃油品质不断提高，低硫化水平不断加强，尤其是京V 汽油开启清洁燃油时代。加油站油气回收工程，使得VOCs排放得到控制，排放量下降90%以上。

1.4 健康风险污染物减排取得进步

2000年，国务院发布《关于淘汰含铅汽油的通知》，实现我国车用汽油的无铅化，全国每年减少1500 吨大气铅的排放，淘汰含铅汽油不仅减轻了城市空气污染，也为进一步控制汽车污染排放创造了条件，极大减少铅对居民特别是儿童的健康影响。国务院批转《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》，将涉有色冶炼企业的铅等五种重金属列为重点防控对象。2011年，国务院批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》，计划到2015年，重点区域铅等重金属污染物的排放削减15%。

1.5 消耗臭氧层物质淘汰最为彻底

1999年，国务院批准《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，提出分年度的淘汰目标和最终的淘汰目标，加速我国淘汰消耗臭氧层物质的进程。2010年，国务院颁布《消耗臭氧层物质管理条例》，并自2010年6月1日起施行。中国的贡献及其的示范带动作用，使得臭氧层保护公约成为迄今为止全球范围内执行最好的一个国际环境公约。中国在汞公约的谈判中体现出一个负责任发展中大国的形象，特别在2011年，环境保护部开展火电厂汞排放控制试点以来，大气汞污染减排进入新阶段。

2 大气污染物减排工作存在的问题

2.1 总量控制制度急待扩展

二氧化硫总量控制在火电、钢铁等重点行业取得成效，但在二氧化硫排放很大的工业锅炉、有色、化工、炼焦等行业总量控制力度不足，燃煤供暖炉、重油燃烧等行业企业的二氧化硫总量控制制度欠缺。氮氧化物总量控制刚起步，重点集中于火电行业，而排放量很大的水泥行业。机动车行业技术困难很大，需要严格实施总量控制的有毒有害气体和重金属污染物，其排放总量控制机制和制度体系尚没有建立，污染物减排管理还不完善。

2.2 排放强度管理不够完备

控制污染源排放强度的大气排放标准的实施重视不够，没有系统出台强化排放标准实施的意见，且缺乏排放标准实施效果的评估。《大气污染排放综合标准》中规定33 种大气污染物的排放限值，但污染源排放达标情况不清楚。火电、钢铁、水泥、焦化、煤化工、化工等大气污染防治重点行业，涉及大气污染防治的62 个排放标准，规定的123 种大气污染物的排放限值，实现排放达标的底数不清。地方污染排放标准没有纳入国家排放体系综合考虑，没有真正发挥其应有的先行先试的作用。企业排放标准尚处探索阶段，企业积极主动开展减排，引导行业良性发展力度不够。特别排放限值体系刚起步，执行效果有待提高。

2.3 无组织源排放量大面广

城市和农村扬尘污染仍未得以根治，扬尘污染物减排没有找到有效办法，特别是总悬浮颗粒物从环境空气质量标准中删去后，加重没有完成的扬尘污染的减排任务。挥发性有机物治理难度极大，石化行业油气回收任务艰巨。餐饮企业的快速发展带来的油烟管理疏松，油烟排放对空气质量影响巨大。家具喷漆业、干洗业等新兴行业有机物排放量底数不清，污染减排力度不够，很多地方都没有将之纳入管理。秸秆焚烧治理力度不足，夏收和秋收期间很多地方四处焚烧。

2.4 污染空间布局很不合理

东部发达地区转型仍未成功，减排压力很大，同时西部减排压力持续增大。重点区域和城市空气污染减排力度大，但其他地区减排重视不足。农村污染减排没有给予更多的重视，导致空气污染从城市扩散到农村，加剧更大范围的区域空气污染。缺失差别化的减排政策，空气质量不达标区没有更严格的污染物排放标准和环境准入政策，对症下药的针对性措施缺失，导致不达标地区空气质量长期不能达到标准，空气质量达标地区也不能采取有力措施而持续改善。

2.5 环境安全意识有待提高

臭氧和PM2.5等二次污染问题不断加重，灰霾、光化学烟雾等复合型大气污染物问题日益突出，居民健康受影响的人数、范围和频次增多，发生污染光化学烟雾事件的可能一直存在。有毒气体危害风险大，氯气、氨气、氟化物等有毒气体风险防范、环境管理体系缺乏。有毒微量有机污染物二噁英、甲醛、多环芳烃、多氯联苯等，环境防护距离等制度不健全。铅、镉等重金属排放量仍然居高不下，2010年，我国火电汞的产生量达到257 吨以上，燃煤汞的排放约占全国大气汞排放的一半左右。恶臭气体排放标准执行状况没有纳入管理范围。农村居民冬季采暖带来的一氧化碳危害，长期不受重视，风险事故不断。

3 大气污染物减排下一步的工作建议

3.1 实施质量重点污染物控制工程

一是控制区域重点污染物。根据京津冀、长三角、珠三角区域不同的空气污染特征，将京津冀确定为二氧化硫控制区，长三角确定为氮氧化物控制区，珠三角为颗粒物控制区。《国家大气污染防治行动计划》划定的十大城市群，所在省政府自行划定重点污染物控制区，报环保部备案。

二是控制二次空气污染物。控制城市空气中PM2.5和臭氧浓度，降低灰霾发生频次，减轻PM2.5污染强度。建立重点城市空气质量不达标制度，率先实现颗粒物达标。控制空气二次污染物形成，制定城市臭氧防治计划，防止光化学烟雾事件。

三是严控城乡烟尘和粉尘。实施农村改燃工程，提供生活燃气等清洁能源供应，控制室内烟气排放。农村消烟除尘，禁止原煤散烧，建立和扩大禁煤区的范围。建立有效秸秆利用机制，出台秸秆焚烧管理规定，根治农村秸秆焚烧。

3.2 加严行业特征污染物标准限值

一是出台特别排放限值标准。突出控制工业行业特征污染物排放，国家制定火电、有色、钢铁、石化、化工、建材六大行业特别排放限值。在三大区域和113 个环境保护重点城市实施国家特别排放限值。空气质量不达标的区域和城市，针对其特征污染物，出台严于国家标准的地方特征污染物特别排放标准。鼓励企业制定严于国家和地方的企业排放标准。

二是严格高污染燃料标准。修改高污染燃料的划分标准，制定高污染燃料区管理规定。实施气化中国工程，不断增加天然气和煤制天然气的供应量，确保2020年全面实现居民生活和采暖煤改气。严格控制非电煤炭消费总量，划定并不断扩大禁煤区，113 个重点城市应制定禁煤区规划。

三是提前实施机动车标准。及早出台机动车国VI排放标准，实现与欧美排放标准同步，鼓励有条件的城市和企业提前实施国VI 标准。制定中国低排放标准，建立低排放汽车环境管理体系。制定并实施国家低硫车用燃油计划，实现车用燃油低硫化，建立车用燃油的添加剂环保管理体系。

3.3 深化总量控制污染物三大行动

一是制定行业总量控制行动。在火电、有色、钢铁、石化、化工、建材六大行业，建立二氧化硫和氮氧化物排放行业总量，建立行业总量控制管理中心，及早建立控制烟尘、汞和二氧化碳行业总量，研究颗粒物和VOCS 的行业总量控制。实施六大工业行业二氧化硫和氮氧化物的等量置换，新增污染物排放总量从本行业产生，而不允许从其它行业产生。

二是实施集团总量控制行动。火电、有色和钢铁行业的集团公司制定二氧化硫和氮氧化物总量控制计划，每年降低集团二氧化硫和氮氧化物污染物排放总量，提高集团公司环境准入门槛，支持集团和公司兼并重组，限制和逐步禁止污染重的小公司建设和发展。实施三大行业集团公司二氧化硫和氮氧化物的等量置换，新增企业污染物排放总量从本公司产生，而不允许从其它集团产生。

三是实施区域总量控制行动。确定三大区域、省和113 个环境保护重点城市的二氧化硫和氮氧化物排放总量，逐年减轻各区域影响污染。实施本地倍减计划，二氧化硫和氮氧化物污染物新增量，实施污染物2 倍量置换减排，污染物减排量必须从本地区产生，不允许从区域外的其它地区调剂。

3.4 制定主要污染物倍量置换计划

一是建立源清单管理制度。建立挥发性有机物和颗粒物两大主要污染排放源清单管理体系，按照清单进行二氧化硫和氮氧化物的总量减排，建立国家、省、地三级源清单管理中心，出台污染物源清单管理条例，建立源清单的国家基础数据库。

二是实施污染物倍减计划。实施颗粒物和挥发性有机物的新增污染物排放量的倍减计划，三大区域、十大城市群和113 个重点城市辖区内的污染物新增量，实施污染物2 倍量置换减排，东部和中部其它地方和城市实施污染物1.5 倍量置换减排，西部地区污染物等量置换减排。

三是出台扬尘污染防治办法。实施国家沙尘暴治理工程，强化退耕还林和沙漠化治理，强化北方生态保护和恢复。制定《城市扬尘污染防治办法》，控制城市和农村扬尘污染，控制道路扬尘，治理建筑扬尘，减少城市裸露地面。

3.5 建立风险污染物最大可控体系

一是控制有毒有害气体排放。建立我国环境空气风险源排放控制体系，发布有毒有害气体名录，公布有毒有害源目录，发布有害气体污染防治条例，出台“十三五”有毒有害气体污染减排规划，建立最大可控技术管理体系，关停高风险有毒有害气体源。

二是严格控制重金属排放。建立更加独立的重金属污染防治机构，重点控制铅锌、铜、锡等十种有色金属冶炼企业，建立国家重金属污染防治中心，减少铅、汞、砷等重金属排放量，构建我国重金属最大可控技术体系来减少污染排放。

三是控制二噁英和臭气体排放。控制钢铁行业二噁英排放，合理布局垃圾焚烧。制定医药企业和食品企业恶臭气体排放标准，开展恶臭污染治理工程。

3.6 发布受控污染物协同控制方案

一是控制大气汞排放。履行《关于汞的水俣公约》规定的义务，促进火电汞排放协同控制技术。总结火电汞排放控制试点经验，制定火电行业汞排放技术指南，完善火电汞排放标准实施。

二是全面淘汰消耗臭氧层物质。认真履行《淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》，及早全面实现消耗臭氧层物质的淘汰任务，建立消耗臭氧层物质替代物质名录，开展消耗臭氧层物质的回收和销毁，打击消耗臭氧层物质的走私。

三是控制黑炭等温室气体。建立多污染物协同控制计划，推广二氧化碳捕集技术，促进利用现有污染控制技术对黑炭、二氧化碳、氨和甲烷等定量减排效应。

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