新型城镇化过程中农业转移人口市民化的矛盾及破解思路

姚玫玫

(安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059)

党的十八大报告明确指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。这是积极稳妥推进城镇化，不断提高城镇化质量的重大战略举措。农业转移人口市民化是新型城镇化的核心任务。当前我国农业转移人口市民化的过程中却存在诸多矛盾，对此进行深入研究并提出针对性的对策，具有重要的理论和现实意义。

一、新型城镇化过程中农业转移人口市民化的意义

(一)是实现新型城镇化的核心任务 从中国的国情出发，要走中国特色新型城镇化道路，而新型城镇化道路的核心就是人的城镇化，是农村转移人口“完全市民化”。而我国在城镇化的过程中的一对突出的矛盾就是土地城镇化快于人口的城镇化。1996年到2011年，我国城镇面积从1.3万km2扩大到5.3万km2，增长了3.1倍。而同期的城镇人口仅从3亿增加到6.9亿。[1]一些地方政府占用大量耕地和基本农田来发展产业，表面上看，土地城镇化达到了，但由于城镇人口没有同步增长，就出现了没有人气的新城、新区，乃至所谓的空城、“鬼城”。人口城镇化的滞后，使实现了地域转移和职业转化的农村转移人口仍然没有实现身份和地位的转变，他们虽能进入城镇居住，但并没有成为完全意义上“市民”，享受不到城市人的公共服务和社会保障，这种“人”的“半城镇化”与政府提出的新型城镇化核心内容相悖离。实现新型城镇化必须改变过去那种依靠“土地红利”推进的城镇化模式，加快人口城镇化，使城镇化进程能够健康运行。因此，有序推进农业转移人口市民化是推进新型城镇化的核心任务。

(二)是创新社会治理的必然要求 大量农业人口向城市转移却无法真正立足于城市，必然会导致一些社会问题，这对社会管理提出了很大的挑战。当城乡差距明显，农业转移人口无法享受到城镇各项社会福利时，可能因为心态失衡引发行为失控，出现一些群体性事件，甚至会出现刑事治安案件。这些都成为加强和创新社会治理必须解决的问题。十八届三中全会提出创新社会治理体制，指出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素”，“确保人民安居乐业，社会安定有序”。加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，保证农村转移到城市的居民依法享有与当地城镇居民同等的权益，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，是各级政府创新社会治理的一项重要举措。[2]

(三)是推动城乡一体化的重要途径 推进农业转移人口市民化有利于促进农村经济社会发展，缩小城乡收入差距。目前农村发展的“人地矛盾”是制约农村经济社会发展的瓶颈，通过农业转移人口市民化，有利于推进农村土地流转，促进农村土地规模化和集约化经营，能够最大限度地实现农村土地的效益。2013年我国农民增收实现了改革开放以来的首次“十连快”，城乡居民收入比连续4年下降，由2009年的3.33:1下降到3.03:1。究其原因，是政府在推进新型城镇化过程中，开展土地流转制度改革后，有效地增加了农民的股金红利收入。十八大报告提出，到2020年城乡居民收入要比2010年翻一番。这就要求有序推进农村剩余劳动力向城市转移，增加农民收入，不断缩小城乡收入差距，促进城乡一体化。

二、新型城镇化过程中农业转移人口市民化的几对矛盾

随着城镇化过程的不断推进，我国各地方政府在促进农业转移人口市民化方面做了大量卓有成效的工作，为推进农业转移人口市民化奠定了良好的基础。有些省市在农业转移人口市民化方面作了不少政策创新，越来越多的农业转移人口实现了真正意义上的城镇化。但在此过程中，仍然有几对矛盾阻碍成为农业转移人口市民化的重要因素。

(一)政策制度改革落后与农业转移人口市民化速度的矛盾 政策制度因素是农业转移人口市民化过程中具有某种意图的人为主观因素，从我国城镇化进程来看，政策制度已经成为制约我国农业转移人口市民化最主要、最直接的因素，从目前来看，政策制度改革明显滞后于农业转移人口市民化速度。

1.农业转移人口进城落户难。随着改革不断深入发展，农村劳动生产率的提高，农民追求更高的经济收入，使得农村的人地矛盾更加突出，农民只有不断向城市转移。但是现有的户籍制度，把城乡两地人为地划分成两个相互隔离的世界，把人口划分为城镇户口和农村户口，阻碍了城乡人口的流动，成为农业转移人口市民化的根本的制度障碍。改革的深入发展，使户籍所体现的权益差异逐步减少，户籍管理逐渐脱离城乡二元管理的轨道，但户籍制度改革总体进程缓慢。由于户籍制度的原因，农业转移人口并不能享受到依附在户籍上的公共服务，他们在买房、子女升学、参军、社保等方面仍然被不同程度地限制。户口就像是一道无形的高墙，将农业转移人口和城市居民区分开来。户籍制度不改革，农业转移人口就没有真正归宿，就难以实现人口城镇化，新型城镇化的目标也将难以达成。目前大多数城市以合法固定住所作为城市落户条件的户籍管理制度，在北京、上海等一些大城市，即使拥有合法固定住所，也未必能获取城市户口，这使得大量农业转移人口即使进了城、就了业，也无法在城市落户，进而无法享受依附于城市户口上的一系列社会福利。

2.农业转移人口获取社会保障难。十八大报告明确提出，“要坚持全面覆盖、保基本、多层次、可持续发展，以增强公平性，适应流动性，保障可持续性为重点，全面建设覆盖城乡社会居民的保障体系”。2014年2月7日，国务院常务会议审议通过了城乡居民社会养老保险并轨的决定，这意味着向逐步实现城乡居民社会保障均等化迈出了关键一步。但从目前来看，社会保险制度尚未统一规范，城乡差异、区域差异仍然存在。这种差异不利于全国统一劳动力市场的形成，不利于社保在全国和城乡的统筹。从农业转移人口自身来看，由于大多数是青壮年劳动力，可供农业转移人口自主选择的新农保、新农合设计保障程度较低，农业转移人口参保不积极。但另一方面，他们进入城市后，城市职工养老、医疗保险设计保障程度虽高，但缴费也高，参保负担较重，而农业转移人口参保率不高。同时，企业要为参保人员承担相当比例的社保资金，大部分企业积极性不高，存在“法人违法”的现象，而人社部门秉着“不举报，不查处”的原则，使得企业的违法成本小于执法成本，更是不愿意为农业转移人口参保。

3.农业转移人口获取财政支持难。农业转移人口市民化是一个涉及经济、社会、空间等重要因素的一个长期的过程，需要持续大量的资金投入，如何拓展农业转移人口市民化多元化的资金来源渠道，就成为亟待关注和解决的重要问题。目前，各级政府财政压力加大，“钱从哪里来”成为农业转移人口市民化遇到的首要问题。2013《城市蓝皮书》指出，我国农业转移人口市民化的人均公共成本达到13.1万元。2030年前需要实现市民化的农业转移人口达3.9亿，以此粗略计算，市民化公共成本高达51万亿元。[3]政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。个人支出成本约为人均每年1.8万元，包括生活成本、住房成本和自我保障成本。从政府来看，目前市民化成本缺少成本分担机制，流入地政府和流出地政府都没有积极性去做;从农民自身来看，农业转移人口也不愿意以相对较低的收入来承受过高的市民化成本。

(二)农业转移人口自身条件与农业转移人口市民化需要的矛盾

1.农业转移人口稳定就业难。目前，农业转移人口就业压力比较大。按照国家规划，到2020年，城镇化率要达到60%。近年来，每年城镇化率要提高约0.9%，就是每年要转移1000多万的农村人口。[4]农业转移人口因为文化程度较低，缺少劳动技能，主要集中在建筑业、加工制造业和商贸服务业等劳动密集型行业从事技能要求较低的工作。而随着产业转型升级，这些传统的就业岗位将会消失，这就造成了传统产业岗位将越来越少，大多数农业转移人口集中在少数几个行业，必然造成就业不稳定。以安徽省马鞍市为例，农业转移人口在同一单位工作3年以上的仅占20.9%。农业转移人口在城市没有稳定的工作，就很难在城市长期生活。

2.农业转移人口离地进城难。农业转移人口市民化的一个核心是处理农民与土地的关系，改革土地产权制度和完善土地流转制度是解决转移人口后顾之忧的关键举措。从土地产权制度改革来看，多地开始了农房确权登记发证工作，取得一些进展，但也存在一些问题，主要表现为农民缺乏积极性。他们有的是对政策不了解，缺乏申请的意愿和动力，有的是因为既得利益，担心确权后既得利益受损，并不支持这项政策。从完善土地流转制度来看，各地纷纷进行探索，我们在安徽省铜陵市和马鞍市调研发现，这两个城市都出台了一些政策以加速农村土地流转。为了解决农业经营主体融资难的问题，马鞍山市对土地承包经营权抵押制定了专门的条例。但因为法律的冲突，确权的障碍以及实际操作的困难，导致该项政策“叫好不叫座”。

3.农业转移人口观念改变难。通过调研我们发现，部分农业转移人口对到城市落户缺少积极性。一是随着国家取消农业税并出台一些惠农政策，使得农民种地成本降低且收益相对稳定，再加上城镇化进程不断加快，征迁补偿比较丰厚，群众对征地补偿收益预期高，一些群众认为国家未来的土地政策可能调整，仍处于观望状态，不愿意离开农村。二是随着城乡一体化进程的加快，部分农村转移人口的就业和子女受教育的问题已逐步解决，再加上城市高昂的房价，农民并没有充足的动力放弃土地进程落户。三是我国计划生育政策偏向农村，向城市转移的农业人口不愿意失去这个权利，宁愿过着“离土不离乡”的生活。

(三)城市接纳环境落后与农业转移人口市民化程度的矛盾

1.农业转移人口进城定居难。新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化首先就要“安居”。目前看，城市房价逐步攀升，农业转移人口的收入难以在城市求得一个稳定的居所。在政策设计上，城市低收入家庭可以有机会获取经济适用房、公租房等保障性住房，而转移至城市的农业人口并没有类似的利好政策。大部分农民工只能居住在出租房、单位宿舍甚至公棚。2011年的统计数据显示，52%的农民工由用工单位提供住宿;47%的人住在城中村;只有不到1%的人有自有住房。

2.农业转移人口融入城市难。由于大量的农业人口转向城市，给城市的社会保障带来了较大的压力，也给城市社会管理带来了压力，故大多数城市政府对农业转移人口市民化缺少动力，“要人手而不要人口”。加上一些农业转移人口自身素质较低，在公共卫生、言谈举止方面存在不文明现象，甚至出现犯罪问题，造成了部分市民对农民工有歧视和抵触情绪，阻碍农民工融入城市。

三、农业转移人口市民化过程中几对矛盾的破解思路

(一)消除政策制度障碍，完善农民工市民化的制度保障 农业转移人口真正变为“市民”，需要实现在城市拥有“稳定增长、长期居住、社会保障、子女教育”等基本条件，同时愿意放弃在农村已有的“土地承包权、宅基地使用权、集体资产所有权”三项权利。实现这个目标，应下大力气破除政策藩篱，完善各项工作措施，全面优化转移人口居住环境。

1.改革户籍制度，促进农业转移人口进城落户。近年来，重庆、成都、芜湖等地在户籍制度改革方面进行了一些有益的探索。各地方可结合实际，因地制宜地进行户籍制度改革。改变单一的合法固定住所落户条件，建立年龄、学历、社会贡献、居住时限、住房等多种落户条件，降低城市落户的门槛。建立居住“一卡通制度”，对满足在城市务工有一定年限、做出一定社会贡献等条件的农业转移人口，允许申请居住“一卡通”，持有居住“一卡通”的人员，可以在就业、社保、住房、生活等方面享受与城市居民同等的待遇。加强对居住“一卡通”的后续管理工作，对于达到户口条件的农业转移人口，及时帮助其退出居住“一卡通”，正式转为城市户口。通过实施居住“一卡通”，提前帮助一部分农业转移人口享受城市福利。

2.建立健全培训机制，提高转移人口的就业能力。实现稳定就业是农业转移人口市民化的根本保证，要加大就业培训力度，使进城农民能够提高自身文化和技能，从而获得较高收入;要创新培训方法，采取扩大培训工种、创新宣传方式、加大投入力度等措施，努力提高培训质量。如安徽省铜陵市鼓励劳动者自主参训、行业集训、企业培训和以赛促训等形式，取得了良好的效果。

3.完善社会保障体系，解决转移人口后顾之忧。完善的社会保障体系是农业转移人口市民化的必要条件。如安徽省铜陵市在社会保障体系建设上，建立以城镇职工养老保险和城乡居民养老保险为主体，被征地农民养老保障、老年人生活津贴为补充的养老保障体系。安徽省马鞍山市实现全市城镇社会保障自由转移的政策制度，合理衔接，基金自由流动。建立弹性社保缴费制度，以适应农业转移人口频繁流动和企业用工的需要。

(二)创新工作举措，努力破解农业转移人口市民化难题

1.加快推进农村经济制度尤其是土地制度改革。推进农业转移人口市民化之前，首先要解决农民在农村权益的确权问题。首先要做好顶层设计，制定农村产权制度改革指导意见，明确农村产权制度改革的目标任务。对农村集体建设用地、农村房屋、宅基地、承包地进行确权发证。如安徽省铜陵市大力创新，农村集体土地确权发证工作已基本完成，并转入常态化管理;承包地确权发证试点也已启动。构建农村产权流转交易机构，推进农村产权交易和抵押融资。在做好确权发证的基础上，积极构建农村产权交易平台，培育和形成农村产权交易市场，推进农村产权抵押融资工作。

2.积极建立农业转移人口的住房保障制度。农业转移人口市民化的一个难点在于农民在城镇不占有土地资源，市民化难度相对较大。必须采取针对性的措施，逐步加以解决。积极推进公租房建设，解决进城时间不长、经济基础薄弱的农业转移人口的居住问题。建议以农民工相对集中的开发区、工业园为主体，合理选址，规划建设公租房。农民工可以通过支付租金，解决中长期稳定居住问题。同时，加强公租房的准入、退出和后续管理，适度回租闲置的征迁安置房，并由公益性单位统一向符合条件的农民工出租;探索实施公共安置房保障制度，解决进城工作时间较长、具备一定经济基础、但无力购买商品房的农业转移人口的居住问题。

3.加快小城镇建设，推进农业转移人口就近市民化。农业转移人口市民化要大力加强中心镇建设，引导农民就地市民化。一是加强基础设施建设力度。应整合好相关专项资金，集中有限财力，突出重点加大中心镇道路、环境治理等公共基础设施的建设。二是突出产业支撑。引导农业转移人口就地市民化，产业承载能力是关键。要依托中心镇特有的资源优势，找准产业定位，以打造特色产业集群为核心，着力培育发展1～2个支撑经济发展的强势产业。尤其要把产业园区作为推动工业化和城镇化互动发展的重要载体，走产业强镇、特色兴镇道路，努力创造更多的就业岗位，吸引农民工进镇就业，使农民工就近转移变为市民。三是强化中心镇社区管理能力建设。进一步推进实施权力下放，努力完善中心镇的管理组织功能，提高中心镇自主决策和行政服务能力，逐步增强中心镇发展活力。

(三)完善体制机制，加速农业转移人口市民化进程

1.强化组织领导。推进农业转移人口市民化是一项长期任务，也是一项复杂而艰巨的系统工程。应加强组织领导，健全工作机制，完善相关政策，积极开展试点，不断积累经验，定期检查指导，努力形成各司其职，分工负责，共同推进的局面。

2.加强监测分析。农业转移人口群体数量庞大，流动性强，情况复杂且不断变化，应建立农业转移人口统计管理制度，整合统计、公安、计生等部门，推进农业转移人口信息网络建设，实现信息共享，定期开展分析，为农业转移人口市民化决策提供准确的信息参考。

3.加大宣传力度。实现农业转移人口市民化离不开全社会的共同努力，要进一步加大宣传力度，既要大力宣传农业转移人口市民化的相关政策，深入报道农业转移人口市民化的成功典范，详细解读推进农业转移人口市民化的成功做法，也要积极宣传农业转移人口为城市所做的贡献，努力形成全社会关心农民工、尊重农民工、接纳农民工、鼓励农民工市民化的良好氛围。

[1]陈玉明.土地城镇化快于人口城镇化问题突出[EB/OL].http://news.xinmin.cn/rollnews/2013/10/24/22414686.html，2013-10-24.

[2]蒋建森.农业转移人口市民化的制度创新及其现实途径[J].中共浙江省委党校学报，2013(05):25-30.

[3]中国社科院城市发展与环境研究所，社会科学文献出版社.城市蓝皮书:3.9亿人市民化公共成本51万亿元[EB/OL].http://news.sohu.com/20130731/n382974733.shtml,2013-07-31.

[4]余晓佶，白 洁.我国上万个建制镇、中小城市转移人口潜力大[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/09/c_119679882.htm,2014-03-09.