长沙市开展城市环境保护总体规划试点工作的思考

刘 瑜 廖文辉 石广明

(1.湖南省环境保护厅，长沙 410014;2.湖南省环境保护科学研究院环境规划与政策研究所，长沙 410004)

1 引言

湖南省长、株、潭城市群是2007年12月经报请国务院同意，国家发展和改革委员会批准的资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这是中国批准的七个“新特区”之一。经过6年(2007 至2013年)的发展，2013年长、株、潭地区的生产总值为9441.7亿元，比2007年增长约50%。然而，在快速的经济发展下，该地区的污染物排放也呈直线上升。据湖南省环境统计年报2007 至2011，长、株、潭城市群的生活废水排放量由5.03 亿吨，增长至6.35 亿吨;工业废气排放量由2694 亿立方米，增长至4482.35 亿立方米。污染物的大量排放导致区域内环境污染问题不断的加剧，如2012年以来，长、株、潭地区比较严重的区域复合型空气污染等，这些问题都由于区域－城市的工业结构不合理，导致污染物排放过度所引起的。这些环境污染问题，严重制约了该地区城市良性的健康发展，影响了人民群众的身体健康。环境保护作为我国的一项基本国策，旨在解决我国突出的环境问题，促进经济、社会与环境协调可持续发展，保障人民群众生产、生活的环境质量。在当前国内环境日益恶化的背景下，环境保护已经成为调整产业结构、转变经济发展方式的重要手段和改善民生的迫切需要。

环境规划是人们为减少未来生产、生活活动可能产生的环境影响，对未来生产、生活活动预先作出合理安排的一种方式，其出发点是缓解或解决未来由于经济发展所带来的环境问题。但在在实际中，环境规划的各项政策和制度，由于没有可具体操作的宏观统一目标、战略措施及未来发展准确的判断，难以找到参与政府社会经济发展决策的切入点，在实施过程中措施分散繁多、执行力度有限，妨碍了有效作用的发挥。这一点在城市环境保护规划中尤为突出。

城市环境保护总体规划作为新时期我国环境规划领域的一个新的尝试，在优化配置城市环境资源和规避潜在环境风险，使城市走上可持续发展的良性轨道方面的作用凸显，将在环境保护工作前移，成为政府综合决策的重要支撑方面具有重要意义。

2 城市环境保护总体规划的基本内涵

城市环境保护总体规划具有基础性、先导性、前置性和制约性的特征，所谓基础性是指其具有同城市发展总体规划、土地利用规划同样的基础作用;先导性是指其能够对从维护环境安全与生态系统健康的角度，提出城市环境战略定位，环境保护总体布局、环境质量要求;前置性是指与传统的环境保护规划和城市发展规划相比，其能够将环境污染问题进行预先分析后，从前端进行污染控制;制约性是指其涉及城市发展的红线(资源保护、环境保护红线)，能充分指导城市未来发展的产业布局及经济结构调整。城市环境保护总体规划的内涵包括以下方面:

第一，对城市环境功能科学定位。对城市经济社会发展战略与目标进行科学规划，立足城市实际和形势变化，科学定位城市环境功能。时间尺度可适当拉大，不能只是五年、十年，要更长一个时间。在对功能定位、发展目标确定的同时，科学把握城市发展规律。

第二，体现城市人文精神。以前，我们总局限于摆项目、上工程，一些城市建设千篇一律，没有精神、没有文化。通过环境总规可以延伸关于公共服务的问题和公共产品的共享问题，养护城市的环境要素，维护城市居民的环境权益。

第三，协调城市生产力与生产关系。区域格局、城市生态价值的体现，都要以发展质量和效益来充分保障，通过环境总规协调好生产力、生产关系，布局、构筑和生产力布局相适应的经济关系和上层建筑，这是必须长期坚持的工作出发点，是根本动力。

第四，规范并约束人为活动。用法律性约束，如资源总量、污染警戒线、生态安全线等，限制那些不符合现实、不符合长远的行为，要科学划定一批符合、顺应自然的高压线，违背自然规律，就要受到惩罚，以保障城市健康的、持续的、均衡的发展。

3 开展城市环境保护总体规划的可行性

3.1 开展城市环境保护总体规划的部门基础已基本具备

我国于2012年发布的《国家十二五环境保护规划》中，明确提出要探索开展城市环境保护总体规划的编制工作。全国许多地方政府高度重视，纷纷要求开展城市环境保护总体规划的试点工作。国家环境保护部于2012年9月19 号印发了《关于开展城市环境总体规划编制试点工作的通知》(环办函［2012］1088 号)，正式在全国范围内开展了第一批城市环境保护总体规划的试点编制工作。并且环境保护部于2013年6月19 号印发了《关于继续开展城市环境总体规划编制试点工作的通知》(环办函［2013］670 号)，确定了第二批试点城市。

从以上情况来看，城市环境总体规划将可能发展成为中国环境管理的一项基本制度。环境总体规划的核心任务是在城镇化、工业化快速发展过程中，以资源环境承载能力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，为城镇化在空间布局、经济结构谋划等方面提供一个依据。城市环境总体规划将为环保部门参与城市发展综合决策、城市环境管理战略转型提供重要途径，也将成为规划环评的重要依据。

3.2 长沙市开展城市环境保护总体规划的经济基础已基本具备

多年来，长沙社会经济快速平稳发展，综合实力和财力有了明显增长。2012年实现地区生产总值6399.91亿元，GDP 总量在全省的占比为28.9%，人均GDP 为全省的2.7 倍，经济总量在长株潭三市中的占比达67.8%。“十一五”期间，长沙市经济总量在全国省会城市中由2005年的第12 位上升到2010年的第7 位，地区生产总值年均增长15%。在新型工业化、新型城市化的进程中，长沙经济结构进一步优化，第一、二、三产业比重由2005年的7.6:44.1:48.3 调整为2010年的4.4:53.6:42.0，第二产业持续占据主导地位。随着国民财富的迅速增加，使得长沙市可以更多地分配环境保护资金，对重要生态功能区、自然保护区、重要江河源头区等关系到地区生态环境安全的区域实施开展生态环境保护建设，也具备了更多地向基础环境保护事业投资建设的能力。因此，长沙市目前的经济发展状况为开展并实施城市环境保护总体规划提供了一定的经济基础。

4 开展城市环境保护总体规划的必要性

4.1 两型社会建设亟需开展城市环境保护总体规划

两型社会建设内在含义是寻求社会经济系统和环境系统的耦合和协调、持续发展，贯彻和开展两型社会建设要求社会经济系统应采取生态环境友好的模式运行。

长沙市自“十一五”以来环境空气质量逐年改善。至2010年底，实现二氧化硫减排36063 吨，排放量由2005年的66910 吨下降到2010年的62893 吨，削减比例为6%。城区环境空气质量中，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均值浓度全部达到国家规定的二级标准要求。空气污染综合指数从2005年的3.02 下降到2010年的2.07，酸性降水频率从2008年的94.7%下降到2010年的78.3%。至2010年底，实现COD 减排34009 吨，排放量由2005年的59125 吨下降到2010年的47768 吨，削减比例为19.2%。城市水环境功能区水质达标率由2007年的62.5%提高到2010年的100%。湘江长沙段出境水质优于湘潭入境水质，城市水域功能区水质明显改善。城市生活垃圾处置率90%以上，医疗固体废物和危险固体废物处理率达到100%。

上述基于长沙市环境统计数据描述的生态环境形势全景图表明长沙市近年来生态环境呈现不断好转趋势，但是也应当注意到，这种好转是基于传统头痛医头、脚痛医脚的方式进行的，并没有从全局和整体上看到长沙市未来的环境保护问题。随着未来长沙市经济进一步快速的增长，工业燃煤的增加，空气污染问题依然严峻;水环境保护方面，城市污水收集和排放管网没有完全覆盖城市建成区;目前仅部分乡镇污水处理厂已经建成，各类污水直接排入江、河、湖、库现象仍然比较严重，湘江长沙段水中粪大肠菌群数超标严重。可以看出，环境污染问题仍然是未来长沙市社会经济能否实现可持续发展的重大挑战。长久的历史积淀形成的生态环境问题，固然是多要素复杂耦合作用的结果，但与长沙市没有制定环境保护底线、城市环境保护总体规划的长期缺位、环境保护滞后于经济发展是有直接关系的。长沙市自2007年被批准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区(发改经体［2007］3428 号)以来，已经坚定不移地要建设“两型社会”，新形势下，积极落实科学发展观，维护和保障生态环境安全，亟需尽快开展城市环境保护总体规划，建立长期的环境污染底线。

4.2 和谐社会和生态文明建设要求开展城市环境总规编制

人与自然和谐共生以及人与人之间的和谐相处是和谐社会的本质要求，也是生态文明建设的重要内涵。在当前城市快速扩张的情况下，生态环境红线及环境承载力等相关环境红线没有强制性规范，往往导致城市无序扩张，城市环境持续破坏，而城市环境保护总是基于环境破坏后的保护，没有从源头上遏制环境污染问题。通过城市环境保护总体规划的编制工作，明确环境红线、界定城市发展的环境污染底线，来指导城市可持续发展、合理布局城市产业结构，是实现人居环境安全，构建和谐社会和建设生态文明的有效措施。

5 城市环境保护总体规划与其他规划及相关制度的相互关系

5.1 与城市总体规划、土地利用规划的关系

城市环境保护规划将点源治理、区域治理和宏观控制相结合，突出了生态安全体系建设，力求与城市总体规划、土地利用总体规划对城市的快速发展起到同等的指导作用，探索实现城市总体规划、土地利用总体规划和城市环境保护总体规划协调统一的规划体系。并且其在指导环保专项规划、治理规划的纲领，城市生态环境保护总体规划对下一层级的污染防治、生态保护、资源保护等专项规划，将发挥宏观引导、综合统筹、指导约束的作用。

5.2 与环境功能区划的关系

作为环境保护部的重要职能，环境功能区划的编制和实施将是实现我国环境保护分类指导、分区控制，并进一步优化国民经济发展格局的重要手段。环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，对区域进行的合理划定。其目的是基于区域空间的资源、环境承载能力，通过辨析面临的环境问题和环境保护压力，分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施。除了注重空间区域的自然特征和环境特征外，还充分考虑了社会经济活动对生态系统的干扰和影响，是综合了社会、经济、环境3 个方面，集结构性与功能性为一体的区划形式。

从环境功能区划的目的来看，它是作为国内一种新的环境管理手段，为优化社会经济发展，并且在经济发展的前端进行环境保护而提出的。与城市环境保护总体规划一样，其目的都是为了更好的指导区域环境保护，优化区域经济增长。然而，与城市环境保护总体规划所不同的是，城市环境保护总体规划是具体指导城市未来环境保护，切实提出未来城市发展具体的工业布局、产业布局;分析不同区域在不同环境功能区划下，现有剩余环境资源(生态承载、环境容量等)，对未来提出进一步发展部署，从而与环境功能区划、主体功能区划相协调和一致的具体方案。因此，环境功能区划应是城市环境保护总体规划编制的基本依据，是城市环境保护总体规划具体编制的基础，城市环境保护总体规划在编制过程中，应具体按环境功能区划的要求，分区域对城市未来发展提出环境保护的目标，制定相关措施，保障城市未来经济又好又快的发展。

5.3 与规划环评的关系

规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。规划环境影响评价的主要适用于两大层次两大类:

(1)国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门;其组织编制的下述两大类的规划应进行规划环境影响评价。(A)土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明，并作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。(B)专项规划(如工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划)，应在专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

(2)省、自治区、直辖市人民政府;可据本地实际情况，要求对本辖区县级人民政府编制的规划进行环境影响评价。

从规划环评的定义和范围来看，规划环评主要是对区域、城市经济发展的重大项目进行环境影响评价，并没有从根本上约束城市的资源总量、污染警戒线、生态安全线等;没有约束过度开发、无序建设，在特定区域、特定环境、特定范围，禁止人为破坏活动，严格设定生态红线。从这一点上理解，规划环评只是对规划的环境影响进行具体分析，而没有给出城市发展的整体约束。这也是规划环评与城市环境保护总体规划的最大区别。

6 城市环境保护总体规划需关注的主要内容

基于以往城市总体规划、土地利用总体规划对城市未来发展环境保护方面关注的不足，城市环境保护总体规划应结合某一城市经济发展的主要方向、可持续发展的目标，重点针对城市未来发展中可能出现的大气、水、噪声、土壤、固废等污染问题进行规划。详细分析未来城市发展的产业结构布局可能导致的环境问题，基于环境要素对城市发展可能产生的环境影响进行预测，最后按环境要素进行科学规划。具体来说城市环境保护规划应着重关注以下几方面问题。

6.1 关注不同区域间大气污染物排放引起的空气污染问题

在大气环境保护方面，根据城市的大气环境特征、大气的流场、空气质量标准划分城市的大气环境敏感区域，制定具有可操作性与可行性的规划目标。城市环境保护总体规划需打破现有就规划区域的大气污染物排放，分析城市空气污染问题，从而进行未来城市大气环境保护规划专题的方式。采用中观尺度的区域大气污染物扩散系统分析方式，详细的分析周边地区污染物排放对城市大气环境造成的影响，从而确定所规划城市的大气污染物排放容量，继而利用污染物减排与空气质量响应模型，从区域层面模拟城市污染物减排对缓解城市大气污染的效果，最后确定城市未来的污染物减排量。

6.2 关注不同流域控制单元下水环境保护问题

在水环境保护方面，结合城市水环境功能区划制定未来城市水污染物减排的路径及水污染防治的目标。城市环境保护总体规划按照划分流域控制单元的思路，将城市区域范围内的所有河流，根据污染物排放现状，划分为许多不同的流域污染控制单元，利用水质模拟模型，模拟水污染物排放总量跟环境质量的响应关系，从各个污染物控制单元出发，由点到面的建立污染物排放对水体产生的影响关系，分析污染物传输、贡献及控制单元对污染物排放的敏感度，建立城市流域污染分区防治体系。

6.3 关注生态环境红线问题

在水环境保护方面，结合城市生态功能区划、环境功能区划、反规划理论等，制定城市未来的生态环境保护目标。城市环境保护总体规划按照生态分级管理体系，即制定生态红线，控制城市蔓延扩张。对于法定的禁止开发区域、具有重要或特殊服务功能的区域，划定生态红线，实施严格管控;对于没有纳入生态红线但对城市或区域生态安全具有重要影响的区域，如河口海岸湿地、重要区域生态节点等，纳入生态安全警戒线，谨慎开发;其他区域生态用地、城市绿地系统、绿色开敞空间等划定生态控制线，实施保护。

6.4 关注城市未来发展的环境风险防范问题

辨析区域环境影响与污染物传输模式，识别城市建设与产业发展的环境风险，积极主动防范区域性环境事件和城市内部突发性环境事件识别城市当前和未来主要环境风险源及影响区域，划分环境风险控制区(线)。识别城市当前及未来主要敏感受体或重要目标，划分环境风险境界区(线)。识别“棕色地块”。在城市规划中，将高风险区纳入不宜建设区;另一方面，减少风险源或者强化环境风险控制，降低环境风险影响区。

7 结 论

通过本文的分析，本文得出以下结论:

(1)在当前环保部门大力推行城市环境保护规划的现实背景，和长沙市目前的经济发展水平下，在长沙市推行城市环境保护规划试点是可行的;其次推行该规划是长沙市两型社会建设、和谐社会建设及生态文明建设的具体需求，因此是必要的。

(2)城市环境保护总体规划应当与城市发展总体规划、土地利用规划平级，相互依存，相互制约，相互协调;并且其编制的基本依据为环境功能区划、主体功能区划;规划环评与城市环境保护总体规划的最大区别在于，规划环评只是对规划的环境影响进行具体分析，而没有给出城市发展的整体约束。

(3)未来长沙市开展城市环境保护总体规划，应当注重不同区域间大气污染物排放引起的空气污染问题;不同流域污染控制单元下水环境保护问题;生态红线的制定;环境风险防范问题。即规划应该较为细致的问题城市发展中的环境保护问题，这样才能为其他规划提供参考，才能引导城市空间布局。

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