“项目体制”与全面深化高等教育改革

陈 廷 柱

（华中科技大学教育科学研究院副院长、教授、博士生导师）

“项目体制”与全面深化高等教育改革

陈 廷 柱

（华中科技大学教育科学研究院副院长、教授、博士生导师）

十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”就全面深化高等教育改革而言，如何看待日趋体制化的项目治理方式对高等教育改革与发展的影响，可谓是较少受到关注却又至关重要的研究课题。

对于项目，高校中的教师及相关管理人员，应该都不陌生。近年来，各种项目对高校改革与发展的影响不可小觑。项目既可以给学校和教师带来资源，也可以提高学校和教师的声誉。可以说，谁无视项目的影响，谁就是自绝于未来。正因为如此，教育行政主管部门以及与高校相关的机构，无不对设立各种各样的项目情有独钟。以教育部为例，估计教育部各司局之下没有设立项目的处室已经很少了，即便是从教育部分离出去的一些研究或中介性质的机构，也主管着多个项目。当然，项目之所以越设越多，影响越来越大，也并非高校和教育行政主管部门及相关机构两厢情愿之事，原因在于项目已经逐步演变为国家治理高等教育的基本手段。

自改革开放以来，国家出台的教育法律法规、重要决定及发展纲要，如1985年颁布的《关于教育体制改革的决定》、1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1998年颁布的《高等教育法》、2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2012年）》等，均一再强调转变政府职能、扩大高校办学自主权、支持高校依法面向社会自主办学的重要性，甚至是赋予高校按照章程自主管理的权力。可以说，政府已在相当大的程度上自我剥夺了依靠行政手段影响高校改革与发展的合法性。然而，高等教育作为一种特殊产品亦不能完全遵循市场或社会需求的逻辑，且我国的教育法律法规尚不健全、高校自主管理能力和教师群体的专业精神仍有待提升，尤其是我国还面临着加快建设创新型国家和高等教育强国的时代使命，继续发挥政府对高等教育改革与发展的主导作用无疑是一种较为稳妥的策略。正是在这样一种既要发挥政府的主导作用，但又不能简单依靠行政手段的情况下，国家治理高等教育的项目体制应运而生。

总体上讲，项目体制对高校的改革与发展起到了显著的促进作用，优点很多。其一，项目体制是嵌入并贯彻国家意图的有效手段。国家需要高校或教师做什么、怎么做以及取得何种结果，可以在立项时选择合适的人选或单位，可以在项目执行过程中进行检查和干预，可以拒绝验收未完成的项目并对有关单位或个人予以惩罚。其二，项目体制可以绕过行政或单位体制的壁垒，推进各种教育和创新要素的重新组合。国家设立的各种项目，有以高校作为遴选对象的，也有一些人才项目，但更多的是面向各种特定的人才培养和科学研究任务，一般会优先考虑那些具备整合校外、国外资源能力的申报者或牵头单位，且设有较多的跨边界合作项目。其三，绝大多数项目会采用竞争性的立项建设或审批办法，是一种较为柔性的治理方式。任何单位或个人要获得纵向项目，必须参与项目立项竞争，而且要按照项目的要求准备相应的申请材料。申请与否，原则上是自愿的。能否获批，形式上是公平的。其四，专家权力在项目体制中得到了较好的体现。从编写项目指南、组织项目评审，到项目检查和项目结题验收，多数项目会邀请有关专家全程参与其中，多数情况下也会尊重专家的意见。其五，项目体制也是当前国家治理公共事务的基本方式。教育行政主管部门及有关机构若不能将改革和发展高等教育的一些想法转化为项目，或许争取不到经费支持。部分高校之所以感觉到经费不再是问题，应承认项目体制对争取教育资源的贡献。

国家依托项目治理高等教育的做法与经验，具有示范效应。也是出于为争取国家项目“垫砖”的目的，国家所设立的各种项目，地方政府基本上都有了。与之类似，许多高校也在比照上面的做法，力所能及地设立各种校级项目。如此一来，项目体制愈加错综复杂，无所不及。可以预见，如果没有更好的替代措施或足够的改革魄力，国家及地方政府对高等教育的治理方式仍然会延续现在的项目体制。

当然，项目体制带来的问题也显而易见。这里只对照十八届三中全会“全面深化改革”的基本精神，就项目体制的某些特点及其可能导致的负面效应，略作论述。其一，项目体制所遵循的主要是集权逻辑。实施项目体制以来，高校与政府的行政隶属关系有所淡化，但高校与政府的资源依赖关系得以强化，高校事实上仍然处在被动应对的地位，自主办学能力反而受到了削弱，与教育主管部门及有关机构搞好关系变得更为重要。其二，项目体制得益于国家财政及教育经费投入的持续增长，遵循的是增量改革逻辑。项目经费在教育投入中所占的比例较高，高校关注的可能是增量而不是改革，教师关注的可能是项目剩余而不是项目质量。且项目经费的使用一般有时间和用途限制，故高校和教师争取到大量的项目经费之后如何有效地加以支配的问题现在是越来越严重。其三，项目体制所遵循的主要是专项与部门逻辑。正常情况下，项目的设立是针对特定任务的，而项目的提出和组织实施则依赖于各个具体部门。项目一旦和具体管理部门联系在一起的时候，项目的部门特征与利益割据难以避免，项目之间的统筹安排相当困难。到了高校和教师这个层次，项目可能出现花样翻新的问题。做同样一件事情，或许可以用来申请多个项目，或是把个人项目组合起来应付学校、学科、专业或科研平台项目。其四，项目体制所遵循的主要是择优逻辑。尽管有关方面在设立项目时，已经考虑到了地域、学校层次以及教师年龄等因素，但发达地区、高层次学校和高水平教师在项目体制中显然处于优势地位。项目数量日益扩张的结果，加大了高等教育的地区差异，加剧了高校之间的层次分化，导致了教师之间的贫富悬殊。项目体制的这样一些特点及其消极影响，与十八届三中全会所确立的改革基调，如发挥市场的决定性作用、重视存量改革、“更加关注改革的系统性、整体性与协同性”、“让发展成果更多更公平惠及全体人民”等，存在着一定的冲突，需要引起高度重视。

为此，作为国家治理高等教育重要手段的项目体制，必须基于其消极影响和按照全面深化改革的基本精神加以调整。笔者认为，我国改革开放以来逐步确立的高等教育管理体制改革思路仍然是对路的，是否有利于促进高校面向社会依法自主办学，是否有利于营造良好的学术与育人氛围，是否有利于加快高等教育强国建设步伐，应该成为判断一切高等教育改革措施是否恰当和有效的基本标准。在推进我国高等教育治理制度、体系与能力建设的过程中，依然存在着采用项目体制的合理性与必要性，对其进行一定的改革也是合理与必要的。首先，要控制项目经费在教育投入中所占的比例，应着力于普遍改善学校的教学科研条件和教师的基本待遇，不能任由项目来左右高校的发展思路，不能高估项目对于评判教师科研和教学水平的价值。其次，要对各种项目设立的必要性、规范性及其绩效进行评估，坚决遏制项目行为中的部门主义思想，严格控制项目的类别和数量，撤销重复设置、交叉设置以及可设可不设的项目。再次，应建立项目设立的协调机制，可以考虑成立国家及省市两级项目管理委员会，面向高校设立的项目原则上应经过项目管理委员会的论证或审查，设法提高项目对全面深化高等教育改革的引领和推动作用。此外，要重视项目的财政转移支付功能，在保障重点建设和促进高等教育公平之间维持相对的平衡，适当加大对落后地区和薄弱学校的项目支持力度。