“两高一资”行业向新疆转移的原因分析及对策建议

耿海清

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

随着西部大开发战略的深入实施、国家对新疆经济扶持力度的加大和中东部产业结构升级的需要，一些“两高一资”和产能过剩行业如钢铁、水泥、电解铝、多晶硅、煤化工(电石、焦炭、煤制甲醇、煤制二甲醚)等呈现出了向新疆加速转移的态势［1］。与2010年相比，2012 新疆自治区生铁产量增长39%，水泥产量增长56%，电解铝产量增长6.5 倍，多晶硅产量增长至少2倍以上，新建煤化工项目更是呈现出遍地开花之势。新疆生产建设兵团由于工业基础薄弱，近两年拟建的钢铁、煤化工、水泥、多晶硅投资额更是高达784 亿元，接近“十一五”期间的7 倍，占近两年所有拟建项目投资总额的59%。据估算，“十二五”末期全疆的钢铁、水泥、电解铝产能将分别达到5020 万吨、9000 万吨和1800 万吨，均远远超过国家规划目标。“两高一资”和产能过剩行业的大量涌入，势必对新疆脆弱的生态环境造成严重冲击，削弱新疆的可持续发展能力。

1 “两高一资”行业向新疆转移的原因

1.1 能源价格过低

新疆煤炭资源丰富，但外运能力严重不足，决定了只能立足就地转化，走煤电和煤化工开发的路子。同时，由于煤层地质条件简单，且基本不涉及搬迁问题，因而煤炭开发成本极低［2］。以发热量在5000－6000 大卡之间的动力煤为例，2013年10月新疆市场的坑口价(不含税)每吨不足200 元，而山西则普遍在300 元以上，东部地区更高。低煤价造就了低电价，新疆火电价格已多年处于全国最低水平，目前35kV 大工业电价仅为0.334 元/度，而山西为0.469 元/度，浙江为0.675元/度。低煤价和低电价，是“两高一资”和产能过剩行业向新疆转移的主要原因。以耗电量最大的电解铝行业为例(电力成本约占40%)，尽管就全国而言平均每吨亏损约400－450 元，但在新疆却能每吨赚到1000－2000 元，其中低电价是利润的主要来源。

1.2 政策优惠明显

近年来，为支持新疆经济发展，国家和地方政府相继出台了一系列优惠政策。首先是土地政策，企业在新疆城镇建设用地范围之外，使用戈壁荒滩建设产业项目的，可免交新增建设用地土地有偿使用费和土地出让价款;在城镇建设用地范围内的工业用地出让最低价按所在地的50%执行;二是差别化产业政策，国家发展改革委就钢铁、电解铝、水泥、多晶硅、石油化工、煤炭、煤化工、火电等12 个产业给予了新疆差别化产业政策，实行政策支持和引导，并将部分行业的核准权限下放给了当地投资主管部门，等于是放松了准入控制;第三是税收政策，各级地方政府为了招商引资，纷纷制定了极具吸引力的税收政策，一些地市甚至对生产性企业8年内免征企业所得税、车船使用税和房产税，其中就包括“两高一资”和产能过剩行业。

1.3 发展路径不明

2010年5月，中央召开新疆工作座谈会，提出了实现新疆跨越式发展和长治久安的目标任务。然而，在具体实施过程中，地方政府对跨越式发展的内涵普遍缺乏深刻认识，也没有进行科学的路径设计［3］。在仍以GDP为核心的绩效考核制度下，地方官员往往将跨越式发展简单理解为在经济总量上赶超内地省份，将发展优势特色产业理解为发展能源重化工，并且经常将促进民族团结作为大上特上“两高一资”和产能过剩项目的借口。新疆生产建设兵团甚至提出2015年要率先实现国内生产总值和人均收入比2010年翻一番，到2018年率先在西北地区全面建成小康社会。在工业基础薄弱，投资环境一般，普惠政策较多，而又没有清晰发展路径的情况下，过分强调总量和速度，只能导致不加选择地大上特上“两高一资”和产能过剩项目。

1.4 管理主体多元

新疆同时存在两个省级行政主体，一个是自治区政府，一个是新疆生产建设兵团，二者均有完整的行政管理职能。尽管中央多次发文对兵团和自治区的关系进行调整，但二者在工作上的协调和衔接至今仍存在诸多问题，特别是在在产业发展规划制定和项目审批上基本各自为政，甚至相互攀比，在一定程度上也助长了“两高一资”和产能过剩行业的无序发展。一个突出的现象是，自治区和兵团的工业园区常常毗邻而建，而产业定位和引资内容则高度雷同，其中“两高一资”和产能过剩行业往往都是主体。此外，中央新疆工作座谈会后，工信部和国家发展改革委先后颁布了支持新疆钢铁、有色、化工、建材等行业发展的政策，二者在内容上也不完全一致。国家发展改革委甚至将部分行业的核准权限下放给了地方投资主管部门，客观上也为“两高一资”和产能过剩项目的上马提供了可乘之机。

2 遏制“两高一资”行业向新疆转移的对策

2.1 控制能源开发规模

新疆煤炭预测储量为2.2 万亿吨，占全国的40.6%，但由于远离能源负荷中心，长期被国家定位为煤炭后备区带中的一极。在2006年国家发展改革委组织编制的大型煤炭基地建设规划中，也没有包含新疆。直至《煤炭工业发展“十二五”规划》出台，才首次把新疆列为第十四个大型煤炭基地，但定位仍是我国重要的能源战略后备基地。然而，根据《新疆维吾尔自治区煤炭工业“十二五”规划》，2015年新疆煤炭产能将达到4.2 亿吨，这一目标已与能源战略后备基地的定位严重背离。配合煤炭开发，届时火电总装机规模将达到6000 万千瓦。煤、电的迅猛发展，为高载能产业提供了基础。并且，在目前的高耗电产业中，有相当部分是使用自备电厂提供的电力，成本更低(每度仅0.2 元左右)。为此，要从源头上控制“两高一资”和产能过剩行业的发展，就必须控制新疆的能源开发规模。对此，首先应收缩煤炭开发范围，除国家规划矿区外的其他矿区应限制开采;其次，对于与重要生态功能区冲突的煤炭富集区应坚决禁止开采;第三，火电开发应严格坚持“以水定产”原则，确保不影响生态用水和农业用水。

2.2 深化资源税费改革

自2010年6月起，新疆率先在全国实行油气资源税改革，将以往的从量计征改为从价计征。税改后，仅2012年就实现油气资源税收入57.49 亿元，比税改前的2009年增收近50 亿元，迄今共增收150 多亿元。这项改革显著增加了地方政府财政收入，有效抑制了投资冲动，对于新疆可持续发展意义重大［4，5］。然而，由于油气资源由国家垄断开发，并不参与市场竞争，因而对于改善新疆产业结构的作用不明显。相比之下，煤炭资源量大面广，是新疆重化工业的基础，如果实施从价计征，不仅能大大增加地方政府财政收入，提高公共服务能力，而且对于遏制资源浪费，保护生态环境也将发挥积极作用。对于新疆的其他优势矿产资源，如铜、金、盐等，也应逐步推进资源税改革。通过提高资源的获取成本，并将外部成本内部化，对于抑制下游“两高一资”和产能过剩行业的盲目扩张，必将起到显著作用。

2.3 优化经济发展路径

深刻领会跨越式发展的含义，是实现新疆可持续发展和长治久安的思想基础。所谓跨越式发展，是指落后地区对发达地区走过的某个发展阶段的超常规赶超行为，强调的是对发展阶段的跨越，而不是简单的规模扩张。东部沿海地区在改革开放后也曾一度通过优厚的土地、税收政策来吸引外资进入。然而，由于缺乏前瞻性、系统性规划，致使产业布局混乱、低水平重复建设、资源利用效率低下、环境污染等问题层出不穷，最终付出了沉重代价。新疆要实现跨越式发展，必须借鉴东部地区的经验教训，通过科学的路径设计，力求跨越传统工业化进程中单纯追求规模和速度的发展阶段，尽快步入质量和效率优先的发展轨道。其中，必须高度重视环境保护工作，尽力避免重走东部地区“先污染，后治理”的老路，探索出一条经济、社会、生态环境协调发展的新道路来。从当前来看，首先要警惕中东部落后产能和设备打着产业转移和支援新疆的旗号向新疆转移;其次应适度限制“两高一资”和产能过剩项目的引入;第三可考虑建立更加严格的环保标准，提高新疆产业的整体清洁生产水平。

2.4 严格项目准入控制

要控制“两高一资”和产能过剩行业向新疆转移，必须回到“环保优先，生态立区”的理念上来，摒弃GDP 优先的错误做法，切实加强项目准入控制。首先，应以主体功能区规划、生态功能区划、环境功能区划等为依据，以区域资源环境承载能力为基础，加强建设项目空间准入管理;其次，应将企业的能耗物耗水平、污染物排放强度、废弃物综合利用率等清洁生产指标与企业享受的优惠政策挂起钩来;第三，应改变过去零打碎敲式的招商引资方式，尽量围绕某一有实力的企业，进行产业链或产业体系的整体引入，实现培育产业集群和提高环保水平的有机结合;第四，发改、城建、环保等部门应将工业园区环境基础设施建设情况与项目核准、资金支持、环评审批、甚至“区域限批”挂起钩来，切实改变新疆各工业园区污水处理厂、垃圾处置设施等普遍严重滞后的现状。

2.5 健全兵地协调机制

自治区和兵团在各自的行政辖区内独立运作，缺乏协调，甚至恶性竞争，容易造成空间开发秩序混乱、市场分割、重复建设等问题，不利于“两高一资”和产能过剩行业的控制。为此，亟需建立健全多层次的兵地协调机制。首先，应编制覆盖全疆的环境保护规划，明确生态红线，统一准入标准，以规范开发秩序;其次，应统一编制自治区和兵团的产业发展规划，从全新疆的发展需要出发来安排生产力布局;第三，应在自治区和兵团高层领导之间，有审批权限的业务部门之间建立有效的协调机制，共同做好重大项目引进和布局工作，防止低水平重复建设;第四，在地域上毗邻的自治区地方政府和兵团团场之间应制定统一的招商引资政策，杜绝因恶性竞争而导致“两高一资”和产能过剩行业无序发展。

3 研究结论

随着西部大开发战略的深入实施、国家对新疆经济扶持力度的加大和中东部产业结构升级的需要，一些“两高一资”和产能过剩行业如钢铁、水泥、电解铝、多晶硅、煤化工(电石、焦炭、煤制甲醇、煤制二甲醚)等呈现出了向新疆加速转移的态势。“两高一资”和产能过剩行业的大量涌入，势必对新疆脆弱的生态环境造成严重冲击，削弱新疆的可持续发展能力。本文深入分析了“两高一资”行业向新疆转移的原因并指出究其原因，主要是因为煤、电等基础能源的价格过低，各地在招商引资中给予企业的优惠政策太多，跨越式发展缺乏明确的路径设计，以及特殊体制和审批权限下放导致新疆存在多元管理主体等。同时本文研究指出要遏制“两高一资”和产能过剩行业向新疆转移，就必须从控制煤、电等能源开发规模，推进主要矿产资源税费改革，优化经济发展路径，严格项目准入控制，健全兵地协调机制等方面入手。

［1］王凯霞，敬莉．基于灰色关联度视角下的新疆承接东部产业转移研究［J］．新疆社会科学，2014，1:43－50．

［2］孙慧，刘媛媛，张娜娜．基于AHP 的新疆煤炭产业集群竞争力评价研究［J］．科技管理研究，2011，20:54－58．

［3］谢理超．加大产业援疆支持力度，提升新疆经济发展内生动力－基于对新疆乌苏市工业园区调查的思考［J］．经济研究参考，2012，2469(53):80－82．

［4］周莉，先福军．新疆油气资源税改革全国推广的借鉴意义［J］．工业技术经济，2011，215(9):131－136．

［5］刘兵．新疆资源税试点探底［J］．瞭望，2010，47:11－12．