关于加强我国烟粉尘污染防治的对策建议

燕 丽 贺晋瑜 汪旭颖 刘乃瑞

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

我国自上世纪70年代开始消烟除尘，经过三十多年的工作，行业烟粉尘排放标准逐步加严，工业烟粉尘排放控制水平得到不断提升，烟粉尘污染排放得到一定程度控制。但是随着城市化进程的加快，烟粉尘、二氧化硫、氮氧化物等一次污染尚未得到根本控制，以细颗粒物和臭氧为特征的二次污染日益突出，大气污染形势日益严峻。烟粉尘排放是影响空气质量的重要污染物，也是一次细颗粒物的重要来源，全面加强烟粉尘污染防治，对改善大气环境质量具有重要意义。但现有烟粉尘排放管理体系已经不能满足环境管理需求，亟待从制度、技术、能力等方面综合提升管理水平。

1 烟粉尘排放控制状况

1.1 我国烟粉尘排放量逐年下降

根据中国环境统计年报，近年来我国烟粉尘排放总量在煤炭消费量持续增长的情况下，呈现逐年下降的趋势。2001－2011年间，我国煤炭消费量增长了2 倍以上，但是烟粉尘排放量却下降了38%。其中工业烟粉尘排放下降幅度远高于生活。可见，随着国家环保要求逐步严格，工业行业环境管理水平得到明显提升，污染物排放量得到一定程度控制。

1.2 烟粉尘排放对环境空气质量的影响

当前，影响我国空气质量的可吸入颗粒物(PM10)和细颗粒物(PM2.5)，烟粉尘是可吸入颗粒物的主要来源和一次细颗粒物的重要组成。而且烟粉尘排放行业多属于低矮源，主要影响局部空气质量。国内已有城市颗粒物来源解析结果表明:烟粉尘对环境空气中颗粒物的贡献约占30%。基于全国330 个地级及以上城市监测数据的分析结果显示，2013年，全国可吸入颗粒物(PM10)质量浓度平均值为96μg/m3，超出环境空气质量标准(GB3095－2012)二级标准(35μg/m3)1.7 倍，同比2012年增长了27%;2009－2013年期间，除北京、海峡西岸城市群、以及新疆乌鲁木齐城市群之外，其余重点区域的可吸入颗粒物(PM10)浓度均在2013年出现大幅度升高，其中，河北、山东、山西中北部和天津四地的恶化形势最为严重，PM10浓度同比分别增长146%、73%、46%和43%。

2 烟粉尘排放控制存在的问题

2.1 环境统计数据与实际排放差异较大

近年来，我国煤炭消耗量呈现大幅度增长趋势，火电、钢铁、水泥、工业锅炉等高耗能高污染行业也快速发展，尽管产业结构调整能够减少一部分污染物排放量，但是产能的过快发展和烟粉尘治理水平整体进展缓慢，理论上烟粉尘排放量应呈现增长趋势，但是环境统计数据与实际情况不符，主要原因体现在:一是目前纳入环境统计的烟粉尘排放量仅为有组织排放，大量无组织排放尚未纳入环境统计;二是污染源数量统计存在缺口，尤其是工业锅炉数量统计缺口较大，多数工业锅炉污染物排放未纳入环境统计;三是生活源烟尘排放量估算偏低;四、用于环境统计的产排污系数有待进一步修订和完善。

2.2 污染治理水平有待提升

根据环境统计，火电行业和燃煤工业锅炉是我国烟尘排放最大行业，约占烟尘排放总量的80%以上。从除尘技术水平来看，尽管新的排放标准出台后，我国火电行业开展除尘技术升级改造，但主流除尘技术仍然以静电除尘为主，电袋复合或布袋等高效除尘器所占比重较小，大部分火电机组需要进行除尘技术升级改造，才能满足新排放标准的要求。相比之下，燃煤工业锅炉烟尘治理水平整体落后，大多采用单筒旋风除尘器或多管旋风除尘器等机械式除尘设备，部分采用湿法除尘器，极少数采用静电除尘器。目前锅炉大气污染物排放标准正在修订，修订的排放标准对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等各项污染物排放均提出了更加严格的要求，燃煤工业锅炉污染治理水平亟待大幅度提升。

水泥、钢铁等行业是我国工业粉尘排放大户，具有排放量大、排尘环节多、无组织排放管理薄弱等特点。近年来，随着节能减排工作的不断深入，水泥、钢铁行业产业结构得到一定程度调整优化，污染治理水平得到一定程度提升，环境管理能力得到不断加强，但是随着环境保护要求的不断提高，水泥、钢铁等行业污染治理水平需要不断加强，尤其要加强无组织排放环境管理。

2.3 监管能力不能满足管理需求

“十一五”以来，以电力、钢铁、水泥等行业为重点控制对象的二氧化硫和氮氧化物总量控制工作，有效推动了重点源自动监控能力。目前，全国368 个省、市级污染源监控中心建成并投入运行，11000 多家国家重点企业是实施了自动监控，数据有效传出率不断提升。

但是已有在线监测系统对颗粒物的监测数据管理尚不到位，工业烟粉尘排放监督管理能力相对薄弱。下一步，为提高工业行业烟粉尘控制水平和监管能力，一方面需要不断完善现有在线监测系统，增加对烟粉尘的实时排放监控;另一方面需要加强钢铁、水泥和大型燃煤锅炉等污染源在线监测系统的建设，全面提高工业行业大气污染监控能力和水平。

3 烟粉尘污染防治管理模式

3.1 严格环评审批制度

当前，强化环境影响评价制度重在落实。必须尽快扭转重审批轻监管、未审批就开工、不审批也建设的局面，切实做到环评提出的污染防治、生态保护措施与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。一是要把规划环评作为环保部门参与综合决策的主渠道，在试点的基础上，全面推行各类规划的环境影响评价，建立完善规划环评专家审查机制，提高实施规划环评和决策环评的能力，从源头上防止环境污染和生态破坏，使保护环境的着力点从微观层面进入宏观层面。二是要把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，坚持“以新带老”，新上建设项目不允许突破总量控制指标。采取“区域限批”措施，对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。三是加强重点行业建设项目环境管理。对电力、煤炭、钢铁、水泥等国家宏观调控的行业，实行部门联动，协同把好准入关。

3.2 实施排污许可证管理制度

排污许可证时环境管理部门颁发的，赋予组织和个人排放污染物权力的凭证，其目的在于明确排污单位在进行污染物排放活动过程中应当遵守的规定，以实现排污单位日常生产阶段的排污行为控制。但目前由于缺乏必要的法律依据和有效的许可证分配方法，排污许可证制度在我国没有取得突破性进展，排污许可证仍没有真正意义上成为环境管理的有效手段，这直接影响我国污染排放控制效果。建议:一是制定完善实施排污许可证制度的法规及配套的行政办法。首先要制定完善关于证照管理的规定，抓紧制定出台《排污许可证管理条例》，使排污许可证用法律程序固定下来。二是加强排污许可证的监督和证后管理。应加强监测能力和计量手段建设，及时准确掌握企业环境污染排放状况;加强许可证管理工作。三是强化与其他相关环境管理制度的衔接。排污许可证制度与其他相关环境管理制度是相辅相成的关系，推行排污许可证制度需要其他环境管理制度的支撑，同时又能促进相关环境管理制度的发展。如与环境影响评价制度衔接，可规定建设项目投入试生产前，根据环境批复的排污量核发临时排污许可证，建设项目竣工环境保护验收、投入正式生产前，根据验收批复，若达到总量要求，则换发排污许可证;与总量控制制度进行结合，根据排放标准、环境质量要求、企业生产及环保设施运行情况，通过排污许可证将总量分解下达到企业，并通过相应的证后管理办法来落实总量控制任务。

3.3 强化达标排放管理

浓度控制和总量控制是我国环境管理的两项基本手段，二者相辅相成、优势互补，成为我国控制环境污染的根本方法。相对于总量控制而言，目前浓度控制更具有法律依据。为加强对颗粒物排放的控制，2012年以来国家先后对《火电厂大气污染物排放标准》、《水泥行业大气污染物排放标准》、《钢铁行业大气污染物排放标准》和《锅炉大气污染物排放标准》等行业排放标准进行了修订，新的行业排放标准均加严了颗粒物排放浓度限值，并结合区域大气环境管理需求，对重点区域制定了特别排放限值，严于一般区域。

污染物排放标准是对企业污染物排放的基本要求，但是目前全国工业企业污染物排放稳定达标情况并不乐观，主要原因:一是目前企业除尘技术水平达不到排放标准的要求，大部分工业企业需要开展除尘技术升级改造;二是由于违法成本低，企业偷排漏排等违法行为屡禁不止，导致大气污染物排放量居高不下，环境质量恶化。因此，需要通过提高企业除尘技术水平，加强监督管理，促进工业企业颗粒物排放全面稳定达标是关键。

3.4 全面推行清洁生产

清洁生产是削减污染、改善环境的有效途径，更多考虑的是污染预防，消除了长期以来末端处理的各种弊端，并且可以有效地解决有关合理利用现有资源的问题，保护环境，提高产品质量。中国从清洁生产立法到强制清洁生产审核制度建立，全国重点企业清洁生产审核、评估验收工作的全面启动以来，取得显著成效。但是仍然存在一些问题，如清洁生产意识薄弱、资金支持不足、缺乏技术政策等支持。为全面改善大气环境质量，大气污染防治行动计划明确提出对钢铁、水泥、化工、石化、有色金属冶炼等重点行业进行清洁生产审核，针对节能减排关键领域和薄弱环节，采用先进适用的技术、工艺和装备，实施清洁生产技术改造。

3.5 加强环境监督管理

严格执法是排放监管的重要基础。但目前，无论是监督性监察还是对新建项目审批时环境影响评价和三同时制度的执行情况，都存在诸多问题。归纳总结，监督监察不到位、环境违法成本低等是导致问题出现的根本原因，建议从以下几方面强化监督管理。一是完善在线监测系统，基于现有国家污染源在线管理平台，逐步将工业企业颗粒物排放数据纳入监控管理，实现大中型燃煤锅炉、水泥、钢铁以及工业炉窑等主要排放源与国家在线监控系统实时联网，实现实时监控、数据采集、计量分析和信心传输，从而建立污染物排放管理的长效机制。二是加强监督检查，建立国家督察、省级环保部门定期抽查、地方环保部门日常检查的三级监督管理体系，加大违法排污处罚力度。

3.6 强化环境信息公开

环境信息公开是强化环境管理、监督企业行为的一种有效手段，同时还能及时得到反馈信息，弥补环境监督能力不足、监察不到位产生的问题，是有效挖掘社会监督的一种有效方法。因此，电力二氧化硫总量控制需要充分利用信息公开制度，利用社会舆论压力以增强重点任务的执行力度。这也是完成国家环保总局“每半年公布各省和六家电力集团公司的完成情况，并将考核结果向国务院报告，向全社会公布”承诺的基本要求。建议国家建立重点污染源监控名单，公开企业污染治理情况、污染物排放达标情况等环境信息，保证公众环境知情权，调动全社会参与监督管理。

4 结 论

当前，大气细颗粒物是影响空气质量的主要污染源，工业生产和生活排放的烟粉尘不仅是一次细颗粒物的重要组分，也是影响环境空气质量的主要污染物之一。大幅度减少烟粉尘排放能够促进空气质量改善。综合运用严格环评审批，提高准入门槛，推行排污许可证制度、强化达标管理、开展清洁生产、加强监督管理和实施企业排污信息公开等手段是控制烟粉尘排放的管理模式。

［1］吴舜泽．节能减排低碳发展“收口”之作需双手发力［N］．经济日报，2014年5月30日．

［2］蒋洪强，王金南，等．中国环境污染控制政策的评估与展望［R］．中国环境政策，2008年6月，第九卷第8 期(总第104 期)．

［3］《大气污染防治行动计划》国发［2013］37 号．

［4］晁冰，程继夏．中国情结生产的发展进程及存在的问题探讨［J］．绿色科技，2013，2:141－143．

［5］任洪岩．关于加强我国大气污染物减排政策建议［J］．环境与可持续发展，2014，1:11－13．