关于农村宅基地使用权“一户一宅”的反思

张德龙

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

“一户一宅”法律制度作为农村宅基地使用权的分配原则是农民取得宅基地使用权的法律依据，也是农民居有其所的基本保障。然而 “一户一宅”法律制度更多是计划经济时代的产物，在计划经济时代，在农村经济发展水平不高的条件下，其可以满足农民的居住需求。但是随着市场经济的确立、完善、不断发展，农村生活水平的提高，“一户一宅”法律制度已经不能适应市场经济的步伐，不能满足农民的居住需求，甚至成为提高农民生活水平，促进农村经济发展的枷锁。笔者认为，“一户一宅”法律制度虽然曾经对农村的稳定、农业的发展以及保障农民基本生活水平发挥过重要作用，但其已不适应我国现在的经济状况和农村的实际，有必要对其进行改革。笔者将在文中提出自己的改革建议。

一、“一户一宅”制度存在的问题

“农村宅基地使用权，是指以建造住宅及附属设施为目的，对集体所有的土地进行占有和使用的权利。宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，专为解决农民的居住问题而设。”［1］

（一）“一户一宅”法律制度内自相矛盾

根据 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。按照此规定农村村民一户只能拥有一处不超过规定面积的宅基地，这是 “一户一宅”制度所追求的理想化法律状态，我们将其称之为A状态。同时该条的第四款规定：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。根据这一条我们可以认为法律是允许宅基地使用权的出卖和出租的，只是出卖和出租后再申请宅基地使用权的不予批准。那么让我们分析一下该款所导致的法律状态：假设村民甲将一处宅基地出卖给村民乙，村民乙已有一处宅基地，则物权行为成立后，村民乙拥有两处宅基地。我们将这种法律状态称之为B状态，显然B状态与A状态相矛盾；假设村民甲将一处宅基地出卖给村民乙，村民乙此前没有任何宅基地，则物权行为成立后，村民乙拥有一处宅基地。我们将这种法律状态称之为C状态，表面上C状态与A状态相一致。但是在C状态下村民乙完全有权利向村集体经济组织无偿申请一处宅基地，而没有必要向村民甲购买宅基地，也就是说C状态的成立条件为：村民乙向村集体无偿申请一处宅基地的合法权利无法实现。我们将此状态称之为D状态，显然D状态并不是 “一户一宅”制度所期望的，D状态与A状态相矛盾。而C状态的成立前提为D状态，这可推导出C状态实质上是与A状态相矛盾的。综上可得出结论：该条第四款所导致的法律状态与该条第一款所追求的理想法律状态相矛盾，也就是说第一款与第四款相矛盾。

同时 《中华人民共和国继承法》第三条规定：遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：公民的房屋、储蓄和生活用品。这表明法律允许农村房屋的继承，那么按照 “宅地不分、地随房走”的原则，村民完全可以合法获取另外一处农村宅基地，从而拥有一处以上的宅基地，这与 “一户一宅”法律制度相矛盾。而且社会现实中也存在着大量 “一户多宅”的现象。

综上，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定，不仅与其它有关法律规定之间存在冲突，也与现实相悖。

（二）“一户一宅”法律制度限制了宅基地使用权的流转，经济效益低下

我国法律禁止城镇居民拥有宅基地使用权，因此宅基地无法进行外部流转，同时根据上文的分析，在 “一户一宅”制度下宅基地使用权在村集体经济组织内部基本上是不可能流转的。但是近年来，随着我国经济的不断发展以及一些经济发达城市户籍制度的改革，一些富裕起来的农民大量进城购房，获得城市户籍，成为城市居民。然而他们留在农村的宅基地，尽管已经闲置不用，但由于流转受到 “一户一宅”制度及行政法规的限制，难以实现，因此只能闲置，从而导致“空心村”现象的大量出现，这样不仅使农民的财产权益无法实现，而且造成了宅基地资源的严重浪费。

（三）“一户一宅”法律制度在一定程度侵害了农民的合法权益，限制了农民生活水平的提高

“一户一宅”制度在一定程度上损害了农民改善居住条件的应有权利，特别是随着经济的发展，富裕起来的农民改善居住条件的愿望十分强烈，但 “一户一宅”制度却使得农民难以获得更多的住宅用地，以至于改善居住条件的愿望难以实现，成为农民提高生活水平的一个不可逾越的障碍。同时 “一户一宅”制度严格限制了农村宅基地使用权的流转，使得宅基地使用权的财产属性不能显现，使得市场机制高效配置宅基地资源的基础性作用难以发挥，最终导致农民的财产性收入权利得不到保障。

这样 “一户一宅”法律制度的功能由保障农民的基本居住权转变为限制农民居住条件的改善，这显然是违背立法本意的。通过标榜保障农民生存权而限制农民处分自己财产权的方式显然是无法被人所认可的，正如郭明瑞教授所言：“财产权也是基本人权，财产权是实现和保障生存权的条件，以保障生存权而限制财产权本身是个伪命题。”［2］

二、重构农村宅基地使用权原始取得制度：“一户一宅”制度的重新解读

笔者认为应当对 “一户一宅”法律制度进行修改，《土地管理法》第六十二条第一款应修改为：农村村民一户只能无偿申请一处宅基地，无偿申请宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市的规定。农户申请超过规定面积的宅基地，其超出部分应向村集体经济组织缴纳宅基地使用费。农户申请的超过规定面积的宅基地的使用期限参照城市建设用地使用权的期限，期满后村集体经济组织可以收回该宅基地使用权。这样农村宅基地使用权的原始取得制度可以分为无偿取得制度和有偿取得制度。

（一）农村宅基地使用权的无偿取得制度

在无偿取得制度下，农户申请宅基地仍需遵守 “依法申请”、“一户一宅”、“限定面积”的原则。“依法申请”是指农村宅基地使用权主要采用 “申请——批准”的方式分配。村民要获得宅基地的使用权，必须履行完备的申请手续，经有关部门批准后才能取得，仍然适用 《土地管理法》第62条第3款规定的获取宅基地使用权的合法程序。“一户一宅”、“限定面积”是指农村村民一户只能申请面积不超过省、自治区、直辖市规定标准的一处宅基地。在无偿取得制度下农村宅基地使用制度仍然适用 “无偿使用”和 “无限期使用”原则。“无偿使用”是指农民无需支付任何代价即可取得宅基地使用权，“无限期使用”是指农村宅基地使用权的使用期限没有限制，理论上是长期占有，终生使用。

“一户一宅”、“限定面积”体现了原有 “一户一宅”制度集约利用土地资源、保护耕地的制度设计目的。“无偿使用”、“无期限使用”则体现了原有 “一户一宅”制度保护农民这一弱势群体基本居住权的总体意图。无偿取得制度保留了原有 “一户一宅”制度的优点，确保了集约利用土地和保障农民基本居住权两大功能的实现。

（二）农村宅基地使用权的有偿取得制度

在有偿取得制度下，农户申请规定面积之外的宅基地应当遵守 “主体特定”、“依法申请”原则。“主体特定”是指向村集体经济组织申请规定面积之外的农村宅基地的主体仅限于本集体经济组织的成员。农村宅基地具有身份性而且由于宅基地属农民集体所有，又具有福利性和社会保障功能，农村村民申请规定面积之外的宅基地只可向本集体经济组织提出，非本村集体经济组织成员包括城镇非农业户口居民不得向村集体经济组织申请有偿取得宅基地使用权。“主体特定”原则主要是为了防止村集体经济组织追逐经济利益将宅基地使用权卖给城镇居民而无视本集体经济组织成员的需求，确保宅基地优先满足村民需求。“依法申请”是指规定面积之外的农村宅基地使用权主要采用 “申请——批准”的方式分配。村民要获得规定面积之外的宅基地的使用权，必须履行完备的申请手续，经有关部门批准后才能取得，可以参考适用 《土地管理法》第62条第3款规定的获取宅基地使用权的合法程序。在有偿取得制度下规定面积之外的农村宅基地的使用制度适用 “有偿使用”、“限期使用”原则。“有偿使用”是指农户取得规定面积之外的宅基地的使用权，须向村集体经济组织缴纳宅基地使用费。收费标准省、自治区、直辖市可以根据本地区情况制定。“限期使用”是指有偿取得的规定面积之外的农村宅基地的使用权的使用期限有限制，该期限可以比照城市建设用地使用权的期限。

宅基地使用权的原始取得制度由无偿取得制度和有偿取得制度相结合。无偿取得的宅基地使用权适用 “依法申请”、 “一户一宅”、 “限定面积”、“无偿使用”和 “无限期适用”原则；有偿取得的规定面积之外的宅基地使用权适用 “主体特定”、“依法申请”、 “有偿使用”和 “限期适用”原则。这样无偿取得制度可以实现农村宅基地的社会福利保障和集约利用土地、保护耕地功能；而有偿取得制度又可以使农民拥有一处以上的宅基地或者扩大宅基地的面积，满足农民改善住宅条件的愿望，提高宅基地利用的经济效益。同时村集体经济组织收取的宅基地使用费则可以用于农村基础设施建设、兴办集体企业以及发展公益性事业。

三、农村宅基地使用权流转制度的构想

在学术论界，主张宅基地使用权自由流转的代表人物有陈小君教授、高富平教授、梁慧星教授等。梁慧星教授认为：“农村宅基地使用权可以有偿转让，只是农村宅基地使用权是无偿划拨取得的，在有偿转让时土地所有权人有权要求原来或新的土地使用权人交纳出让金。”［3］高富平教授认为：“不允许农民利用宅基地使用权抵押出资、进行商业化利用将严重限制农村经济发展和农村城市化进程，也不符合市场经济的基本原则。因此，必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则。”［4］陈小君教授认为：“应当肯定农村建设用地使用权流转的合法性，赋予其法律效力，明确转让、抵押、出租、入股等都是流转方式。”［5］“他们的理由主要有两方面，一方面是农村宅基地使用权价值化和自由流转应获得法律上的充分肯定；另一方面，农村宅基地使用权必须脱掉色彩浓重的行政外衣而恢复其用益物权的私权本质。”［6］

笔者将在重新解读的 “一户一宅”制度下，分析农村宅基地使用权流转制度。农村宅基地使用权的流转可以分为内部流转和外部流转。所谓内部流转是指宅基地使用权在村集体经济组织内部成员之间的流转。所谓外部流转是指宅基地使用权在本村集体经济组织成员与其他村集体经济组织成员或城镇居民之间的流转。

（一）内部流转

1.农户可以将自己从村集体经济组织处无偿申请获得的宅基地使用权转让给村集体经济组织的其他成员，只需向村集体经济组织进行权利变更登记，不登记不发生对抗善意第三人的法律效力。该转让的宅基地使用权自转让成立时由无期限转变为有期限，该期限可参考建设用地使用权的期限。该期限届满后，村集体经济组织可以收回该宅基地使用权。

2.农户可以将自己从村集体经济组织处有偿获得的宅基地使用权转让给村集体经济组织的其他成员，只需向村集体经济组织进行权利变更登记，不登记不发生对抗善意第三人的法律效力。转让后的宅基地使用权的期限不得超过转让前的宅基地使用权的剩余期限。

（二）外部流转关系

1.农户可以将自己从村集体经济组织处无偿申请获得的宅基地使用权转让给其他村集体经济组织成员或城镇非农业户口居民，但需经过村集体经济组织的同意并进行权利变更登记，不登记不发生物权效力。该转让的宅基地使用权自转让成立时由无期限转变为有期限，该期限可以参考建设用地使用权的期限。该期限届满后，村集体经济组织可以收回该宅基地使用权。

2.农户可以将自己从村集体经济组织处有偿申请获得的宅基地使用权转让给其他村集体经济组织成员或城镇非农业户口居民，但需经过村集体经济组织的同意并进行权利变更登记，不登记不发生物权效力。转让后的宅基地使用权的期限不得超过转让前的宅基地使用权的剩余期限。

3.其他村集体经济组织成员或城镇非农业户口居民将属于本村集体经济组织所有的宅基地使用权转让给本集体经济组织成员之外的人的，需经过村集体经济组织的同意并进行权利变更登记，不登记不发生物权效力。转让后的宅基地使用权的期限不得超过转让前的宅基地使用权的剩余期限。

4.其他村集体经济组织成员或城镇非农业户口居民将属于本村集体经济组织所有的宅基地使用权转让给本集体经济组织成员的，只需向村集体经济组织进行权利变更登记，不登记不发生对抗善意第三人的法律效力。转让后的宅基地使用权的期限不得超过转让前的宅基地使用权的剩余期限。

四、农村宅基地使用权退出机制的构想

结合前面农村宅基地使用权的原始取得和流转机制设计，农村宅基地使用权退出机制可以设计为有偿回收机制、无偿回收机制和补偿回收机制。

1.农村宅基地使用权的有偿回收机制。农户、其他村集体经济组织成员或城镇居民本着自愿、平等原则与村集体经济组织进行协商，可以将其通过合法途径取得的宅基地使用权有偿回收，回收价格应当参考当地市场价格。

2.农村宅基地使用权的无偿回收机制。有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（1）不按照批准的用途使用土地的；（2）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的；（3）限期使用的农村宅基地使用权期限届满的，但权利人向村集体经济组织申请继续有偿使用该宅基地的，可以不收回。

3.农村宅基地使用权的补偿回收机制。为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。补偿价格应当参考当地市场价格。

［1］王利明主编.民法 ［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：236-237.

［2］郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议 ［J］.法学论坛，2007，22（109）：19-21.

［3］梁慧星.中国物权法研究（下）［M］.北京：法律出版社，2002：661.

［4］高富平.土地使用权和用益物权 我国不动产物权体系研究 ［M］.北京：法律出版社，2001：450.

［5］陈小君.农村土地法律制度研究 ［M］.北京：法律出版社，2003：256.

［6］张桃奉.农村宅基地使用权流转制度探析 ［J］.经济研究导刊，2009，4（42）：39-41.