新疆绿洲城镇化面临的生态瓶颈及其环境法对策

吴玉萍

（石河子大学 政法学院,新疆 石河子 832003）

新型城镇化是包括新疆在内的中西部地区跨越式发展的重要驱动力。特殊的地理位置、气候条件、历史原因等多方面因素决定了新疆的政治、经济、文化建设必须以绿洲为依托，新疆的城镇化也必须以绿洲为基础。2011年底新疆城镇化率达42.5%[1]。目前，新疆城镇化水平已经远远落后于中东部以及全国平均水平，而且差距还呈现出进一步扩大的趋势。要实现《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《新疆城镇体系规划（2012-2030年）》等提出的城镇化目标、保证新疆城镇化的水平和质量，必须正确、科学应对绿洲区域面临的生态瓶颈。

一、新疆绿洲城镇化面临的生态瓶颈

新疆广袤的土地面积、丰富的自然资源为城镇化提供了良好的发展空间。但是，新疆生态环境十分脆弱，不具备内地经济、社会发展之初所拥有的良好的生态环境条件，城镇化进程遭遇的生态瓶颈非常严峻。

（一）新疆城镇化格局受制于绿洲布局

新疆准噶尔盆地和塔里木盆地地势较平、距山区水源较近的盆地边缘和河流流域是新疆绿洲主要分布区。占全疆面积5%的绿洲呈环形点状分布，被戈壁、荒漠分割为大小不等的五百多块。目前，这些绿洲是新疆人口和城镇的主要分布所在。而新疆绿洲作为山地、平原和盆地交接地带和农牧业交错带，是生态环境敏感带，新疆的城镇建设必须考虑山地、绿洲、荒漠三大生态系统的承载能力。今后新疆的城镇不可能脱离绿洲在绿洲之外的区域获得可持续的发展，新疆的城镇化格局仍将受到绿洲布局的制约。

（二）新疆城镇化受制于土地资源相对短缺

尽管新疆占我国陆地面积的1/6，但是戈壁、沙漠、荒漠等不可利用和难以利用的土地占全区总面积的一半以上。在仅占全疆面积的5%绿洲上加快新疆的城镇化进程，土地资源相对短缺是又一制约因素。随着城镇化水平的不断提高、城镇规模的不断发展壮大，新疆土地资源对于城镇发展的空间越来越小。同时，城镇规模的不断壮大，势必挤占维系绿洲生态系统的森林、草原、湿地、湖泊以及农用地，土地资源的供需矛盾将更加突出。

（三）新疆城镇化受水资源短缺的制约

新疆三大山脉的积雪、冰川孕育汇集了五百多条河流，蕴藏着极为丰富的水资源。但是新疆地处亚欧大陆腹地干旱、半干旱区，降水稀少而蒸发强烈，水资源受季节因素影响显著，时空分布极不均衡，一些地方水资源严重不足。新疆的绿洲主要分布在河流两岸，水资源成为维持绿洲生态系统最为重要的制约因素。城镇化带来的人口增加、工农业发展，势必带来绿洲区域生活用水、农业用水、工业用水的大量增加，绿洲生态用水需求受到严重威胁。水资源将直接影响到绿洲的存续，也是限制新疆绿洲城镇规模和发展水平的最大瓶颈。

（四）新疆城镇化水平最终受环境承载能力的制约

新疆戈壁、沙漠、荒漠分布广泛，植被稀少，生态系统脆弱，生态环境一旦受到破坏，恢复难度大。绿洲城镇化的发展，必然出现人口和农业、工业集中的趋势，随之而来的是城市生活、工业、交通、运输以及其它服务业污染物排放量的增加和排放的相对集中。尽管与2008年相比，新疆城市基础设施建设步伐加快，建设领域节能减排力度加大，但是2011年底城市污水处理率为74%、生活垃圾无害化处理率为41%[1]。在污染物处理率和处理达标率都处在较低水平的情况下，随着城镇化进程的加快，绿洲水污染、大气污染等将进一步加剧。2013年5月新疆维吾尔自治区环保厅发布的2012年新疆环境状况公报显示，绿洲生态环境质量有所改善，但绿洲—荒漠过渡带以及农—牧交错带的部分区域生态环境质量仍呈恶化趋势。绿洲的外部生态屏障状况堪忧，新疆城镇化将面临沙漠化、荒漠化的威胁。

二、新疆绿洲城镇化进程中应当采取的环保措施

对于新疆城镇化的道路选择，正如国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令指出的，应转变城市发展方式，从资源配置往大城市集中向重点发展中小城市和小城镇转变[2]。但是，如果不顾绿洲生态瓶颈，盲目推动城镇化进程，势必适得其反。只有采取科学合理的环境保护措施，同步进行环境资源建设，才能确保新疆绿洲城镇化的水平和质量，实现新型城镇化的建设目标。

（一）合理规划绿洲城镇与布局

新疆城镇的发展必须以绿洲为依托，绿洲的分布格局在相当程度上也就决定了城镇的分布格局。因此，必须在充分认识绿洲环境容量、自然资源承载力、技术承载力的前提下，制定科学、合理的城镇发展规划。一是要做到城镇选址、布局及其发展趋向合理。重要生态功能区、生态脆弱区以及生态退化区不能成为新建城市以及已有城市扩建区域的选址。通过合理选址，一方面预防城镇选址本身不合理面临的生态环境问题，另一方面也要预防城镇选址本身不合理而造成新的生态环境问题。二是要科学定位城镇发展类型。新疆应当充分利用其优美的自然风光、独特的民族风情、特色的绿洲农业以及丰富的太阳能、风能等清洁能源，发展旅游城市、轻工业城市、新型能源城市，避免以采矿、冶炼等为基础建设重工业城市。三要适度控制城镇规模。尽管大城市在发展规模经济方面具有无可比拟的优势，但是受自然生态承载力的制约，新疆并不适合发展大城市、特大城市，而应当着力发展中小城市和小城镇。四是合理进行城镇功能分区、产业结构和生产力布局，控制高耗水、高污染行业的发展和高污染企业的集中，预防和控制结构性污染、区域性污染。

（二）严格控制绿洲污染

随着人口的增长和城市化进程的加快，新疆城市仍旧面临着严峻的污染问题。2012年新疆环境状况公报显示，水磨河、克孜河、吐曼河、喀什噶尔河、博尔塔拉河等5条河流9个断面受到不同程度的污染，全区湖库下游或尾闾湖库水质较差；Ⅲ级轻微度污染日数占15.4%，Ⅳ、Ⅴ级中重度污染日数占4.0%；主要污染物排放总量均控制在年度总量指标之内，但是排放量仍然比较大。新疆地处干旱地区，生态环境脆弱，环境容量较为有限，对“三废”及有机污染的降解、稀释、扩散能力很差，累积效应大，一旦污染，治理非常困难。在城市化进程中，人口的集中、工业规模的扩大，势必加大绿洲的环境压力。因此，新疆经济要发展，城镇化水平要提高，就必须采取严格的环保措施，推行清洁生产和循环经济，通过生产工艺、技术改进和环境管理的进一步加强，严格控制绿洲大气污染、水污染、固体废弃物污染、环境噪声污染等。

（三）积极进行绿洲生态保护与建设

全疆现有的248个城镇和172个生产建设兵团的师团绝大部分布在新疆五十多个较大的绿洲上[3]。近年来，由于大规模开荒造田，新疆湿地面积大幅度下降，许多原有的自然湿地演变为人工湿地或消失或萎缩退化，环境功能与生物多样性逐渐衰减。据统计，新疆湿地面积已由新中国成立初期的280万公顷降至目前的148万公顷，五十多年间减少近一半。绿洲外生态环境的恶化将直接威胁着绿洲，威胁新疆城镇生存发展的生态基础，最直接的后果便是荒漠化加剧、生态环境恶化。因此，新疆城镇化进程中，必须立足山地、绿洲、荒漠三大生态系统基础进行治理，构筑新疆城镇的外部生态屏障，巩固和优化城镇生态环境基础。

三、新疆绿洲城镇化进程中的环境法律对策

《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确了新疆新型城镇化的目标，提出要以乌昌为核心，以南、北疆铁路及其邻近主要公路干线为发展轴，构建“一核两轴多组群”的城镇化战略新格局，突出发展区域中心城市和小城镇，努力把伊宁、石河子、库尔勒、喀什、阿克苏、哈密建成50万人口以上的区域中心城市，2015年城镇化水平达到48%。《新疆城镇体系规划（2012—2030年）》则提出了到2020年新疆城镇人口比重达到58%，到2030年达到66%至68%的新疆城镇化发展目标。新疆应当充分运用包括环境资源法在内的法律武器，确保新疆的城镇化走可持续发展之路。

（一）全面确立生态优先原则

经济发展与环境保护的矛盾问题是人们进行经济活动不能回避的问题。我国《环境保护法》规定了环境保护与经济、社会协调发展的原则。在可持续发展的理念被引入环境立法后，新颁布和修订的环境保护法律、法规中又规定了可持续发展原则。但是，无论是协调发展原则还是可持续发展原则，在实践中往往都成了抵制环境保护的借口，实际上变成了经济发展优先的代名词，甚至在经济发展与保护环境相冲突时以牺牲环境为代价来换取经济发展。新疆地理位置特殊，战略地位重要，生态环境状况不容乐观，城镇化进程遭遇生态瓶颈。多年的经济持续增长虽然提高了当地居民的生活水平，但也给当地的生态环境造成巨大的压力，生态破坏和环境污染的严峻形势尚未得到有效遏制。考虑到将来污染治理和生态恢复的成本，一方面很多情况下是无法恢复的，另一方面即使能恢复也要为此付出沉重的经济代价，从经济效益的角度也是得不偿失的。生态优先原则成为当今世界生态法的发展趋势[4]。新疆城镇化进程也应当确立生态环境优先的指导思想，并以此作为经济、社会发展和环境建设的依据。可喜的是2011年12月1日修订通过的 《新疆维吾尔自治区环境保护条例》把环境保护提到了前所未有的高度，确定了“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展方针和“环保优先、生态立区”的原则。为了确保新疆绿洲城镇化拥有良好的生态环境，在新疆经济建设、城乡建设等其他相关地方立法中也应当明确生态保护的优先地位，一切对生态环境可能产生不利影响的经济活动、资源开发、城乡建设、工程施工等开发建设活动都必须在生态承载力的范围内进行，将污染治理和生态建设摆在更加突出的地位；对于城镇化进程中出现的环境污染和生态破坏问题，地方立法应当贯彻 “生态优先”原则，强化环境污染和生态破坏的法律责任，对于片面追求经济效益而污染环境、破坏生态的要规定更加严格的法律责任；政府决策必须严格贯彻落实生态保护优先的原则，在政策、措施中体现生态保护优先；各级政府领导干部以及企业负责人要加强学习，充分认识新疆当前的生态环境状况，提高生态危机意识，自觉按照生态保护优先的原则进行各项业务活动。

（二）坚持贯彻预防为主原则

新疆生态环境基础脆弱，经济、技术水平相对落后，环保投资十分有限，坚持贯彻预防为主原则对环境问题的治理能起到投资省、见效好的效果。就新疆城镇的外部生态条件而言，如果不重视生态保护，绿洲周围的沙漠、沙化面积将进一步扩大，沙漠的连贯将使绿洲面临面积缩小甚至消失的危险，绿洲内部的环境质量也会大受影响；在绿洲内部，如果不重视生态保护，绿洲退化也将影响新疆城镇化的质量。就新疆目前的经济发展水平而言，新疆城镇化也不能走先污染破坏后恢复建设的道路，而是要从城镇化之初就开始预防生态环境问题的产生。

新疆地方环境立法以及经济建设、城乡建设等其他相关地方立法中都应当进一步重申预防为主原则，并结合新疆生态环境状况和环境保护的实际，建立健全相应的环境保护法律制度并规定有效的预防措施，使城镇化进程中预防生态环境问题有法可依；环境保护行政主管部门以及政府相关主管部门要严格贯彻预防为主原则，在政府决策、行政审批、行政许可等行政行为中把好环保关；领导干部和政府工作人员、企业负责人要充分认识城镇化进程中预防生态环境问题的重要性，自觉按照预防为主原则采取措施预防生态环境问题的产生。

（三）严格落实环境法的基本制度

环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、控制污染转嫁制度、落后工艺设备淘汰制度等环境法的基本制度，在我国环境保护和环境管理中发挥着重要作用。应对新疆城镇化进程中面临的生态环境问题，尤其需要严格贯彻落实环境影响评价制度、控制污染转嫁制度、落后工艺设备淘汰制度。

2002年国家颁布实施的《环境影响评价法》，以单行法的形式系统规定了规划和建设项目的环境影响评价制度。新疆城镇化进程中，必须按照《环境影响评价法》的规定进行规划和建设项目的环境影响评价，从源头上预防环境污染和生态破坏的产生。新疆编制的土地利用的有关规划，区域、流域建设、开发利用规划以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，特别是涉及城镇布局、产业结构、行业结构的规划，必须进行环境影响评价，科学决策，贯彻生态保护优先和预防为主原则，从源头防止环境问题的产生。在建设项目的环境影响评价审批中，项目主管部门以及环境保护行政主管部门必须严把环评关，不得降低环境保护审批门槛，对于选址不合理、高耗能、高耗水、高污染或严重破坏生态环境的建设项目坚决不允许在新疆安家落户。

地区经济发展的不平衡造成发达国家或地区与欠发达国家或地区环境标准的落差，环境污染伴随设备、技术转让和资本投入转向经济欠发达的国家和地区。新疆要实现跨越式发展，必然打开招商引资的大门，加大新疆资源的开发利用和吸引疆外的投资建设。新疆城镇化建设以及工业、农业、畜牧业的快速发展，必须预防和控制随之而来的污染转嫁。落实控制环境污染转嫁制度，应当从以下方面着手：牢固树立“生态优先”的指导思想，严把建设项目和区域开发的环境影响评价关，环保部门、经济主管部门等对于疆内外不符合环境保护要求的投资开发行为一律不得批准；制定符合本地区生态环境状况的环境标准，特别是要制定严格的污染物排放标准、产生环境污染和生态破坏的设备环境保护标准并且严格贯彻落实，确保本地区环境质量不下降；加强控制污染转嫁的执法力度，及时查处污染转嫁行为，严厉处罚对污染转嫁行为；正确区分污染转嫁和正常、有利的投资行为和开发行为，通过制定相配套的财税、经济优惠政策引导区内企业和区外投资者通过发展绿色产业、循环经济来保护和改善新疆环境资源状况。

可持续发展战略的提出和在我国的推行，使得我国对待环境问题的治理理念发生了根本性的转变，即由单纯的末端治理逐步转变为工业生产的全过程控制，并推行清洁生产和循环经济。我国环境立法中已经规定了落后工艺、设备淘汰制度，对严重污染环境的落后生产工艺、生产设备，限期禁止生产、销售和使用，也不得转让给他人使用。新疆相当数量的环境问题是由于工艺、设备落后造成的，因此贯彻落实落后工艺、设备淘汰制度意义更加重大。新疆结合当地经济条件和国内外技术发展水平，及时制定出台适合新疆环境保护需求的落后工艺、设备名录并适时调整；城镇化进程应当和现代化进程同步实施，对原有的企业结合结构调整、技术改造，淘汰落后的工艺设备；通过相配套的财税、经济优惠政策引导其购买使用环保技术和工艺设备，政府可以在技术引进、财税经济政策方面给予优先安排或优惠；对于接受疆内外他人淘汰的落后生产工艺、设备进行生产，造成环境污染和生态破坏的要加大查处力度，严格追究法律责任。

（四）积极推进绿洲生态屏障的法治建设

新疆绿洲城镇化必须以绿洲的生态安全为基础和前提，积极推进保护绿洲生态屏障的法治建设意义重大。

首先，必须完善水资源保护立法，合理开发利用水资源，控制水污染，改善水质。一是规范绿洲城镇规模种植、养殖污水、城镇生活污水工业污水的无害化处理和回收利用，提高污水处理率、回收循环利用率；二是规定工业、农业、生活用水中的用水标准和节水措施，降低生产生活用水需求；三是规范地下水资源的合理开采，控制抽采规模，防止地下水超采带来的生态问题；四是着力解决工业、农业和生态用水的合理分配，确保生态用水，防治绿洲内部及周边河流断流、湖泊萎缩现象。

其次，加强特殊领域立法，保障绿洲生态环境安全。一是加强城镇周边、城乡结合部、绿洲边缘等边缘地带的环境保护立法，规范在这些地带进行的开发行为、污染物的收集处置行为，防治这些地带的环境污染和植被破坏、土地沙化退化；二是通过立法加快推进绿洲边缘的生态建设，推动森林、草原等植被的恢复，防治绿洲边缘地带的沙漠化、荒漠化问题，构筑绿洲的外部生态屏障；三是加强湿地保护立法，一方面禁止湿地开垦以及资源开发、建设占用湿地，确保湿地数量，另一方面积极推动湿地生态系统的恢复重建，确保其生态功能，特别是艾比湖、博斯腾湖等的生态恢复和重建，使这些区域成为沙漠化、荒漠化治理的基地。

再次，建立生态补偿制度，合理均衡生态保护的负担。新疆城镇化进程中，建立生态补偿制度，合理负担生态成本，对于防治城镇环境污染和绿洲生态破坏，推动绿洲生态环境建设尤其具有重要意义，特别是在环境污染防治、资源开发利用以及沙漠化防治、生态恢复重建等生态建设领域应当建立生态补偿制度。一是严格落实环境责任原则，造成环境污染和生态破坏的单位和个人要进行补偿，以对造成的污染进行治理，对破坏的生态环境进行恢复重建，对受到污染破坏影响的单位和个人进行赔偿；二是根据利用者补偿原则，环境资源的开发者、资源产品的利用者应当对因开发利用行为造成的自然资源和生态环境的价值减损进行补偿；三是根据受益者补偿原则，因他人进行污染治理和生态恢复重建而受益的单位和个人（特别是内地的受益地区），应当对进行污染治理和生态恢复重建的单位和个人进行补偿，以均衡环境治理和生态建设中的负担。

新疆地处我国西北边陲，资源丰富，文化多元，但经济较落后，生态环境脆弱，较低的城市化水平越来越成为制约新疆经济和社会可持续发展的主要因素。抓住西部大开发和对口支援新疆的历史机遇推动新疆城镇化进程，对于实现新疆社会稳定和长治久安具有重要的战略意义。但是，新疆绿洲城镇化是在脆弱的绿洲生态环境基础上进行的，必须遵循自然生态规律，以绿洲生态承载力为依据。只有正确认识新疆城镇化面临的生态瓶颈，在城镇化进程中采取科学、合理的环保措施，完善生态环境保护的相关立法，严格执行防治绿洲环境污染和生态破坏的制度，才能保障新疆绿洲城镇化走可持续发展的道路，顺利实现建设目标。

[1]李建新.深入开展城市建设“天山杯”竞赛活动努力推动住房城乡建设事业跨越式发展[EB/OL].http://www.xjjs.gov.cn/main/NewsDetail.aspx?id=41445.

[2]毛万熙.发改委官员力挺新疆中小城市城镇化[N].中国证券报,2013-09-16.

[3]李广舜.对新疆城镇化发展问题的思考[J].新疆大学学报(哲学·人文社会科学版),2008,(3):18-22.

[4]曹明德.论生态法的基本原则[J].法学评论,2002,(6):60-68.