我国出版市场体系建设的政策缺失与完善路径

黄先蓉　刘章蓉

[摘 要] 政策是国家宏观管理出版市场建设的重要手段，它的缺失将直接影响出版市场体系的建立健全。在结合中国出版市场体系建设的宏观背景和现实需求的基础上，本文从出版主体准入限制、出版产品质量管理、生产要素资源配置、出版物发行流通以及对外贸易等方面，分析由于政策缺失产生的问题即政策缺失的表现，进而指出政策缺失的原因主要在于出版业制度变迁及政府规制中的矛盾、现代政府与市场职能界定的模糊以及政策具体制定运行中的问题等。最后，从政府宏观调控、企业内部微观建设及社会力量等方面提供了解决政策缺失的路径选择。

[关键词] 出版市场 政策 完善途径

[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2014） 02-0017-04

现代出版市场体系是我国现代文化市场体系建设的重要组成部分，它由包括图书、报纸、期刊、电子出版物、音像制品等在内的出版物产品市场及包括出版生产资料、版权、技术、信息、资本、人才等在内的出版要素市场有机构成，二者相互依赖，共同作用。国家通过政策对出版活动进行宏观管理。出版物产品市场及要素市场政策的建设与完善，能够明确出版事业发展方向、促进出版资源的合理开发利用、协调出版系统内外部关系、约束和规范出版活动，建立健全出版市场体系，进而推动现代文化市场体系统一、开放、竞争、有序、繁荣、健康目标的实现。

1 出版市场体系建设政策的背景分析

出版政策是国家指导和推动整个出版事业发展的行动指南，反映了政府在不同历史时期对出版事业发展的侧重点。新阶段社会发展与制度的变迁，现代出版市场的建设要求构成了当前我国出版市场政策建设与完善的宏观与现实背景。

1.1 社会发展与制度创新的时代要求

制度的变迁是一种由政府主导的强制性模式，于出版领域而言，要建立一个统一、开放、竞争、有序的市场环境，实现资源在出版活动中的最优配置，有赖于政府的推动。政策是政府调控出版市场的重要手段，体现了政府在文化市场体系建设中职能变革的方向与目标。

党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着政府职能变革的方向应当与市场经济的要求相一致，并更好服务于市场经济。因此，在出版领域，应当建立一个服务型、监督型的政府，即能够规范出版市场秩序，打破出版市场地域限制，打破行政垄断、贸易保护，开放出版市场竞争环境。而建立健全出版市场政策，则是保证市场经济制度建设及市场经济体系完善的重要前提。

1.2 出版市场发展的现实需求

出版市场发展得不充分，要求政策予以引导和规范。经过改革开放三十多年的发展，我国出版体制改革与市场建设取得了长足的发展。但从长远来看，出版市场体系发展并不完善。就出版物市场而言，其发展方式仍以粗放型增长为主，短期盲目竞争不断加剧，出版产品重于量的积累而非品种的优化；国有出版企业过于依靠行政主管部门，不合理的产业布局结构、不充分的市场竞争环境等导致出版地域分割明显；以及诚信体系缺失，国际竞争力低下等问题。

依托于出版物市场发展需求而建立的出版要素市场，也存在诸多矛盾，需要出版政策发挥引导作用。出版资源、人才、信息、技术等在市场交易或流通中，往往为体制束缚，难以得到有效配置，版权市场、出版人才市场等的建设也处在摸索借鉴阶段，尚未形成气候。例如，书号是我国现有制度下的一种特殊生产要素，书号市场的产生，反而助长了出版业“优不胜、劣不汰”的不良风气，造成资源的浪费。

中国出版市场的发展是以政策为主导，进而被落实为具体措施加以规范和指导。政策缺失影响到出版市场体系的建设发展，而不健全的出版市场体系则又制约政策效力的发挥，因而正视出版市场发展需要，完善相应政策，是推动出版市场体系建设的必经之路。反之，健全的出版市场体系将为新一轮政策制定和实施提供良好的环境，推动行之有效的政策上升到法律法规层面，更好地规范并引导社会主义出版市场的发展。

2 出版市场政策缺失的现状及原因分析

2.1 现行出版市场政策缺失的具体表现

现行政策是否满足出版行业现实与长远发展需要，政策成效是否与制定目标一致应当是判断现有出版政策完善与否的基本标准。《新闻出版业“十二五”时期发展规划》中指出，现阶段新闻出版业发展的主要目标是：基本建立起统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系，以人为本、面向基层、惠及大众的新闻出版公共服务体系，技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系。而现有的出版政策体系与此目标尚有一定差距，面对出版业现存问题，政策应发挥引导、约束、服务和监管等作用。

2.1.1 出版市场主体准入和退出机制尚不完善

近年来，我国市场准入政策有了一定的松动，如2013年我国工商登记制度由“先证后照”到“先照后证”的市场松绑，但是在出版单位总量、结构、布局以及编辑等出版环节的具体准入资格，仍由政府实行总体调控，不利于市场的公平竞争。如对出版社总量限定在570家左右，出版产业实行非资源配置的均衡布局，对编辑环节的主体资格进入有严格的限定，即对非国有资本的严格禁止。严苛的准入抑制了出版市场之间的竞争，而没有明确合理的退出政策，又导致效益低下、经营不善的出版社难以为继，占据社会资源，最终不利于市场资源的配置及市场竞争的充分展开。可见，出版市场主体准入和退出机制尚不完善，政策在推动出版主体企业化市场化管理，推进跨区域、跨行业、跨所有制发展方面仍待加强。

2.1.2 出版物价格及质量管理的政策不到位

我国现行的出版物市场中，价格竞争成为企业扩大市场占有率的重要手段，但出版物价格及质量管理的政策不到位，导致市场价格竞争混乱，出版物同质化、低质化严重；造成非法出版、违禁出版等乱象，扰乱出版市场秩序。比如图书价格没有基本的定价标准政策，普遍采用的“高定价、低折扣”行为造成出版物价格混战，不以质取胜，中小学教材等出版领域反而成为谋取暴利的温床。而出版物的质量是通过事前的重大选题备案及书刊版号的管理以及事后出版物审读及追惩等工作完成的，对不规范或违法出版行为需要行政及司法工作的开展。但由于我国在执法机构、执法队伍、执法程序建设中还存在问题，导致执法不严，“扫黄打非”等工作并没有实质性的进展。因此政策在价格适度调控以及“扫黄打非”工作中的缺失，不利于规范市场价格竞争行为。endprint

2.1.3 出版生产要素资源配置政策不平衡

生产资料等出版资源仍由政府配置，未形成统一开放、有序竞争的政策环境。资本、人才、版权是最基本的出版生产要素，但过度的行政审批政策抑制了资本和人才的流动。版权是出版企业市场竞争的核心资源，但一些企业尤其是国有出版集团长期受到政策保护，过分依赖政策资源，产生了出版体制中的原生惰性，逐渐丧失自主创造能力，且企业以自我意识为主，阻碍国际化专业人才和队伍的挖掘，最终难以达到国际竞争水平。对行业信息、对市场需求等信息平台建设的不足以及出版行业内部信息沟通的障碍，阻碍了出版资源有效利用和开发，也造成严重的资源浪费。企业技术的自主创新能力不足，如出版社自主研发的电子阅读器因技术支撑不足、更新缓慢，并未能获得良好的收益。目前金融政策包括融资、信贷等给予出版社的还不多，要建立多层次的文化产品市场和要素市场还需要更多经济政策的支持。

2.1.4 政策对现代化市场流通及企业资产管理建设引导不充分

现代企业制度要求，出版企业能够建立和完善自身的资产质量，提高发行竞争力和抵御风险的能力；能够打破区域障碍，建立全国性的发行网络；在网络化、信息化时代，创新手段和渠道，打造全面立体的流通和物流网络。但就目前而言，我国出版发行市场还未能实现区域间整合，出版发行网点普及率有限，政策虽积极引导农村及偏远地区图书发行网点的建设，但却呈现不断萎缩的趋势；信息网络等新一轮技术发展，电子商务成为出版物发行网络新的平台，但缺乏相应的互联网发行信息管理平台；发行单位的现代企业制度模式尚未建立完善，且由于没有合理的资产运营质量管理体系，因片面追求品种规模造成的库存畸高，退货率高、回款难问题显著。可见，政策对出版发行环节的管理政策还较为缺乏。中小学教材发行是图书发行的主要部分，省新闻出版管理部门和教育行政部门作为教材发行投标办法的具体实施者与新华书店之间存在的利益关系，意味着中小学教材发行的政策环境仍有改善的上升空间。

2.1.5 政策引导出版“走出去”产生的社会及经济效益不明显

出版政策在采取有一定限制的“引进来”之外，积极鼓励和资助出版“走出去”，其中版权输出是最重要的部分。目前的“走出去”战略多注重政策的前期投入，通过“中国图书对外推广计划”、版权工作“十二五”规划等，为出版企业尤其是国有大型出版集团“走出去”提供政策、资金资源，但对于后续的图书市场占有率、文化普及率、专业人才引进等经济效益和社会效益则没有明确的政策引导和要求。整体政策规划的不足，导致出版企业在对外贸易中总体表现为以灌输式输出方式为主，轻经济效益、低社会效益，最终不利于出版企业对外贸易中国际竞争力的提升。

2.2 出版政策缺失的原因分析

现阶段，导致出版政策不完善的因素是多方面的，整个社会制度变迁中存在的问题成为引导政策完善的大背景；政府与市场新时期新的功能定位显示了政策补充和完善的新方向；而现实的政策制定与执行环境不完善，则是导致政策缺失的诱发因素；行业自律及社会监督等的不足，则不能够实现出版行业政策与现实需求的平衡。

2.2.1 制度变迁及体制改革

出版业制度变迁及政府规制改革中存在的矛盾是造成出版市场政策不完善的根本因素。

我国正处于政治经济体制转型期，也是我国出版业机制和体制转型的重要时期，计划经济的思维与模式根深蒂固，党和政府对出版活动的管理政策应随着复杂的社会主义市场经济环境及时变化调整。一方面，政府管理部门本身存在的问题造成了对政策建设的困扰，如行政垄断导致资源分配不均、产业布局不合理、资源配置低下等问题；政府在出版活动中的某些措施，造成市场主体进入、书号控制等较为苛刻的把关流程，降低了市场活跃度。另一方面，政府对出版资源总量及分配的控制，造成出版企业行政“寻租”机会增加，出版单位虽实现了转企改制，但是部分出版单位仍是上级主管部门的利益及政绩来源，出版资本的市场化程度仅呈现冰山一角。

因此，在这种体制及管理背景下，政府管理部门在出版政策的制定目标、内容等方面难以把握一定的平衡与公平，导致政策建设的不完善。

2.2.2 政府及市场职能的界定

市场调节与政府干预内在的缺点以及二者界限定位的模糊，是导致政策不完善的主要因素。市场调节存在失灵是政府干预的前提和基础，而市场在资源配置中从起基础作用向决定性作用转变，意味着政府职能向公共型、服务型的转变，即为出版市场的发展提供更好服务和支持条件，丰富大众的公共文化生活。出版物是特殊的文化商品，是具有外部性的精神文化产品，正外部性的发挥能够实现优质出版物带给出版企业自身利益与社会利益的统一，而负外部性则会给社会发展带来危害，并产生因消除不利影响而附加的大量社会成本。这需要政府的宏观政策加以引导，使外部性内在化。

一般来说，政府通常以直接管理手段即政府对负外部性行为强制性控制的政策，以及以间接管理手段即以市场资源配置为基础对正外部性进行税收补贴、金融扶持等激励性的政策等来对出版物市场进行调控，但目前状况是政府行政力度过高过泛，经济政策却比较缺乏。另外，政府行为本身存在局限性，存在政府干预失败，加之对出版物特殊性把握不足，出版公益事业相关政策反而成为企业逃避市场的“尚方宝剑”。

政府在资源配置中的行政垄断，以及中央和地方政府部门、各个政策制定部门信息的不对称等庞杂的关系，进一步加深了完善政策建设的复杂性。

2.2.3 政策的制定实施及运行

政府政策制定实施程序与机制以及政策监督监控运行机制不健全是导致政策体系不完善的直接因素。市场经济是法治经济，出版政策作为出版法规的先导和依据，意味着出版政策的制定及实施流程必须是科学、严谨、规范的。国务院2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。我国政府在制定出版政策中，对这些程序的执行并不完善，尤其是在行业发展与公众接受度方面，考虑不足，变通性较大。endprint

从政策制定方面来看，不仅存在政策制定者为多部门政府主体，部门信息、国内国际信息不对称，对行业内部信息、行业发展前瞻性认识不够等，而且它们往往是国有出版单位的上级行政部门，是其既定利益的维护者，在现有的环境下，难以实现公平公正。从政策执行者方面来看，我国大部分政策由行政部门制定并推行，其强制力远远低于法律法规，得不到企业的重视。同时，我国行政综合执法整体力量不足，存在队伍建设不稳定，执法程序不严，执法力度不强等问题，导致规章、政策的效果大打折扣，政策随意性、变通性系数加大。从政策的评估反馈机制来看，没有一个合理的政策评价标准和机制，政府与企业、公众沟通不足；而且我国出版监督管理机制也不健全，政策效果的监督与反馈没纳入到政策制定程序中，这也造成了政策混乱。

另外行业自律组织缺乏，大众对出版物版权意识不够等导致其在保持基本道德素养及遵守规章政策等行为能力不足，从而加大了政府出版政策制定及实施的难度，影响到出版政策体系的健全。

3 完善出版市场政策的途径

出版市场体系建设与出版市场政策的建设是相辅相成的，良好的政策为市场体系的建设指导方向并做出调节与规范，而健全的体系则能够保障政策的执行并达到最优化的效果。

3.1 合理运用宏观调控手段，完善政府服务与监督政策

首先要调整法律法规及政策制定的思路，逐渐放开管制权利，稳定市场在资源配置中的决定地位，建立服务型与监督型政策体系，为我国出版行业法律法规及政策的制定指明方向。

协调好政府司法机关、行政管理机关及各政策制定部门包括中央与地方之间的信息沟通，充分发挥财政金融、税收价格及产业政策，并配备严肃的司法及行政管理程序，以规范市场环境。

其次从政策内容与制定程序来看，针对政策与现实需求不匹配、内容滞后、结构失衡等问题，建立一套从公众参与、专家论证、风险评估、效果反馈、具体实施等一系列公开透明的流程。

再者对于政策监督管理，一方面，需要一套有效的政府政策监管系统，对现行政策实施状况及效果进行监督，为政府以后的政策决定提供意见；另一方面，需要发展社会组织，引进各方力量，实现对政策执行及效果的监督反馈，不仅是规范市场活动，搭建完善的政策监督机制与平台，而且能够建立健全政策体系。

3.2 建立现代出版企业制度，培育市场化竞争主体

改革与创新出版体制，打破我国现有市场区域分割的状况，促进资源的自由流动，社会资本的进入；明确出版主体社会功能和经营性质，更好确定出版主体在市场中的地位和企业目标选择，在不影响国家安全的基础上，有选择性地放开市场准入条件，使得出版企业在充分的市场竞争中保持战斗力，实现出版企业的优胜劣汰。

政府政策引导出版信用管理系统的建立，建立良好的融资环境，培育企业信用度及国际竞争力。无论是从企业内部还是从行业的角度，都需要建立一套行之有效的信用体系，一方面可以强化出版企业内部信用，预防风险；另一方面，还能实现行业信息资源共享，节省社会生产资源和社会成本。

出版行业组织是市场经济发展的产物，应当是在法律法规之外，对出版行业进行补充管理的组织机构，政策要积极鼓励和培育行业组织的发展，推动其从现行的行政附属机关向行政管理力量转变。制定行业标准，树立行业权威，管理和推进出版业的发展。

积极发展出版中介组织，推动出版专业分工细化，培育规模化、规范化的出版服务体系，以提高出版物质量和出版业务水平。现阶段重点是借鉴西方发展经验，推动版权代理机构建设，建立国内的版权经纪代理制度，引进和培养优秀的版权代理人、翻译者，用国际语言去做国家版权贸易，发展国际市场。

同时政策应加强出版企业和消费者对出版物版权保护意识，加强对出版政策法律法规学习，鼓励企业、公众积极参与政策监督和反馈等工作，优化政策实施环境，更好服务于出版业发展。

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