中国环境影响评价中公众参与机制分析

曹慧芳， 彭 兵

(1.中南大学冶金科学与工程学院， 湖南 长沙 410038； 2.长沙环境保护职业技术学院， 湖南 长沙 410004)

中国环境影响评价中公众参与机制分析

曹慧芳1，2， 彭 兵1*

(1.中南大学冶金科学与工程学院， 湖南 长沙 410038； 2.长沙环境保护职业技术学院， 湖南 长沙 410004)

阐述了我国环境影响评价中公众参与在本身的机制上和管理监督上存在的不足，分析了公众参与形式、公众参与主体、信息公开程度等对环境影响评价中公众参与有效性的影响，为促进我国环境影响评价中公众参与机制的科学合理化提供参考。

环境保护； 环境影响评价； 公众参与； 公众参与有效性

公众参与通常是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要[1]。公众参与于1969年首次引入美国《国家环境政策法》，开创了环境影响评价公众参与的先河[2]。目前，公众参与已被写入国际宪法和美国、德国、加拿大、日本、法国、比利时、意大利、荷兰等国的环境法规中[3-9]。在环境影响报告书中引入公众参与机制的问题，中国在1991年亚行提供赠款的环境影响评价培训项目中首次提出，2006年3月正式发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》是中国环保立法领域内第一部确认环境影响评价公众参与的规范性文件[10]。

目前，国内有许多关于环境影响评价公众参与的研究成果[11-14]，但由于起步晚、时间短，对如何保障环境评价中公众参与权力，发挥公众参与的积极性，提高环境影响评价中公众参与的有效性等，没有进行系统深入的研究。笔者近几年一直从事环境评价工作，认真关注我国目前的环境影响评价公众参与问题，发现了我国环境影响评价公众参与制度存在一定的问题和缺陷。本文阐述我国环境影响评价公众参与制度存在的不足，分析了公众参与主体、公众参与形式、信息公开程度等对公众参与有效性的影响，从完善环境影响评价公众参与制度、强化执行和监督管理等方面进行了探讨，为我国的环境影响评价公众参与机制的完善、环境影响评价的科学合理化提供参考。

1 我国环境影响评价公众参与制度分析

目前，我国环境影响评价公众参与制度主要包括了公众参与范围制度、公众参与主体制度、信息公开制度和立法参与制度等[15]。与发达国家的相比较，有以下几个方面的缺陷。

1.1公众参与未得到切实的法律保障

竺效[16]在国家社科基金《生态文明法律机制建设研究》课题中提出，明确公众参与为环境法基本原则就有法可依。然而，我国现行《环境保护法》的总则中无明文确认“公众参与”为环境法的基本原则。目前，我国环境影响评价公众参与依据的法律法规多引自《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》和《环境影响评价公众参与暂行办法》，虽然现在有多条具体的实体性和程序性的公众参与法律规则，但难保有朝一日在面对新问题时，缺乏先知性的立法，亦不可否认，错综复杂的法律规则之间可能会产生相互冲突。

1.2环境影响评价公众参与的对象不全面

目前，《环境影响评价法》规定的公众参与环境影响评价仅限于除国家规定需保密以外的专项规划和建设项目规划两个方面，对立法、政策环境影响评价方面处于空白。《环境影响评价法》中第7条、第11条、第16条和第21条明确规定环境影响评价公众参与对象包括对可能产生不利环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划和对项目所在地环境可能造成重大影响的建设项目。然而，对环境产生轻度或较小影响建设项目均没有对公众参与进行规定，只要求编制环境影响报告表或登记表[17]。这样导致有些行政主管部门根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，可以把具有重大环境影响的建设项目进行规模拆分，作为同一个建设项目的一期二期来分别报批，将需编制环境影响报告书(表)的建设项目简化为填报环境影响登记表项目，将达到上级环保部门审批的建设项目分解成由低一级的环保部门审批的建设项目[18]。

1.3环境影响评价公众参与主体范围窄，规定不明确

目前，从我国的相关立法来看，环境影响评价公众参与的主体是与拟建项目所带来的环境后果有直接关系的个人和团体，并没有包括对该拟建项目感兴趣或可造成间接影响的个人、团体[19]。《环境影响评价法》第11条和第21条对参与的主体分别规定为专项规划或受建设项目影响的地区的有关专家、公众和单位；《环境影响评价公众参与暂行方法》在第15条规定环境影响评价参与主体的是由环境保护行政主管部门、建设单位或者其委托的环境评价机构选择确认社会公众，主要包括受项目影响地区的法人、公民和其他社会代表；在1982年颁布《建设项目环境保护管理条例》第二章对参与主体的规定为有关居民和单位[20]。同时，在我国现有的环境影响评价公众参与制度并未对受到拟建项目带来的环境影响的特殊人群进行规范，这类人群指的是低收入人群和少数民族人士，对参与环境影响评价存在自身素质低、经济能力差、语言不能等困难，而难以真正地参与到环境影响评价中去。

1.4环境信息公开和公众参与时间滞后

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第11条和第13条相关规定，环境保护行政主管部门、建设单位或者其委托的环境影响评价机构征公告和征求公众意见的期限不得少于10日，并确保整个公告期和征求公众意见期限的有关信息均处于公开状态，我国环境影响评价的公示时间为审批前至少10日，审批后至少10日[21]。由于我国环境影响评价的公众参与是在环境影响评价活动开始后才启动的，而许多报告的编制时间在一个月以内，有的报告表在10个工作日内即可完成，这种快节奏的环境评价过程和建设方的利益注定了我国公众参与公示的时间多数是以最低时限为标准，大多数时候公众未在公示的有限时间类知晓情况或知晓已晚，项目已审批，在反馈到环境影响评价中来的时候，环境影响的项目基本上已经确定，公众提出的意见已经起不到任何作用，在现实中，因为公众参与，有个别意见而延迟整个环境评价报告进度的事情少之又少。

2 我国环境影响评价中公众参与的有效性分析效性分析

环境影响评价公众参与的有效性是一个综合的反应，主要体现在环境影响评价全过程公众获得环境信息多少、整个环境影响评价项目决策中是否参与、自身的公共利益受到侵害时，是否拥有诉讼法律的权利等[22]。其主要受公众参与形式、公众参与主体和信息公开程度等的影响。

2.1公众参与形式

我国的公众参与形式多样，主要包括网上公示、报纸公示、张贴公告公示、听证会、电台电视公示、座谈会、论证会、咨询专家意见、问卷调查等[23]。目前，环境影响评价多采取问卷调查、信息公示相结合，少数项目采用召开座谈会或听证会形式，即使召开了座谈会或听证会，公众与会人员层次性、代表性不科学合理，参与人数受到一定限制，发言的权利也无法保障，公众参与座谈会或听证会大多数是被动。因此，座谈会和听证会的公众参与往往流于形式，最后意见的采纳决定于决策者。而传统的问卷调查方式在建设区域较小的房地产、小型工矿企业等影响范围不大的非生态类项目效果尚可，但对于影响范围较广的公路等生态类项目或区域规划等项目的有效性就不高了。

2.2公众参与主体

公众参与的主体包括可能受到建设项目直接影响和间接影响的有关企业事业单位、社会团体、非政府组织、专家和公众[24]。由于建设单位或者相关的管理部门对一些工程项目的建设过程中的公众参与环境影响评价的重要性缺乏足够的认识，故并不注重保障这一环节实施中的准确性，往往还会在寻找环境评价参与主体的时候有意选择基本不会发表反对意见的公众作为代表，另外，由于参与环境评价的客体数目不足，取得的环境评价效果多半不具有代表性和准确性，导致环境影响评价中公众参与的有效性降低。

2.3信息公开程度

信息发布是公众参与环境影响评价中获取项目信息的重要环节。然而，公众参与的实施者为建设单位或其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，均是与建设项目有利益关系的相关方。因此，在公众参与信息设置时对项目的环境影响程度和范围减小化，以难懂的专业术语、模棱两可的结论进行公开，以达标排放来掩盖不利的环境影响，或夸大污染防治措施效果。信息公开的不对称严重的影响公众的视觉和判断，造成公众参与流于形式，甚至有的建设方直接剔除了有反对意见调查问卷提供给环境评价单位，造成了绝大多数项目获得了100%的公众支持，无法真实体现环境评价公众参与的有效性。

3 讨论

鉴于环境影响评价公众参与对实现环境的可持续发展和提高人民的环境保护意识有着重要意义。我国环境影响评价公众参与在本身的机制上和管理监督上都存在着上述的诸多不足，严重影响到我国公众参与的有效性和科学性，导致环境保护主管部门的部分环境影响评价决策无法符合广大公众的切身利益和需要。为了能更好地解决我国经济建设发展中出现的各种环境冲突和矛盾，首先应当明确“公众参与”为我国环境法的基本原则，完善环保审批制度，提高公众参与的力度，加大环境影响评价机构对于公众的问题和意见处理的强度；其次，扩大公众参与的主体，延长信息公开时间，加大信息公开的程度；再次，根据不同地区、不同居民拥有不同的特征，采取不同的公众参与形式，进一步完善公众参与机制。最后，政府部门应当设置与项目无利益相关的第三方作为公众参与调查机构，调查时不能有意避开项目影响的利益受损者，避免弱势群体在公众参与中被边缘化。

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(文字编校：龚玉子)

Analysisonpublicparticipationmechanismofenvironmental11:25 2017-11-20impactassessmentinChina

CAO Huifang1，2， PENG Bing1*

(1.School of Metallurgical Science and Engineering， Central South University， Changsha 410083， China；2.Changsha Environmental Protection College， Changsha 410004， China)

The paper describes systematically the insufficiency of the public participation mechanism，management and supervision’s system in environmental impact assessment.The effect of the public participation means，main and information disclosure on the validity of the public participation in EIA were detailed analysis.The paper provides a reference for promoting the scientific rationalization of the public participation mechanism of EIA.

environmental protection； environmental impact assessment； public participation； effectiveness

2014-09-29

国家科技支撑计划重点项目(2012BAC12B00)。

曹慧芳(1982-)，女，湖南省永兴县人，硕士，工程师，主要从事环境影响评价研究。

*为通讯作者。

X 820.3

A

1003 — 5710(2014)06 — 0117 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 06. 028