教育均衡化与制度选择分析

阎凤桥

（北京大学 教育学院、教育经济研究所，北京 100871）

经济学家罗纳德·科斯（Ronald Coase）在提出交易成本理论时，指出存在着两种不同的制度形式：一种是市场制；另一种是等级制或科层制。前者以自由交易为特征，后者以命令为特征。人类经济活动的组织形式，无一不是在这两者之间做出选择，要么是通过市场购买行为来完成，要么是通过企业内部的生产行为来实现，并且遵从交易成本节约的原则。①科斯的这种理论概括不仅适用于经济领域，而且也可以用来分析社会问题。即使在教育领域，我们也可以将教育活动的组织形式区分为市场型和科层型，即按照自由选择和供需原则组织的活动属于市场型，而以服从命令的等级原则组织的活动则属于科层型。从上世纪80年代至2006年左右，在公共财政约束的条件下，中国基础教育在一定程度上走的是一条“人民教育人民办”的道路，社会力量的参与和市场作用的发挥，对于弥补公共财政不足和实现义务教育目标发挥了积极的作用，但是与之相伴随的是教育发展非均衡状况的出现，区域之间、区域内学校之间以及学校内不同班级之间，都存在着一定的差异。②从2006年开始，尤其是最近几年，随着国家财政状况的好转，政府逐渐将教育纳入公共治理的范畴，在加大公共教育经费投入的同时，也加强了对教育活动的干预，教育均衡化改革就是其中的一个典型。本文是在对华北某县调研基础上，对教育均衡化改革所做的学理性的分析。

教育非均衡发展与择校行为

学校之间存在的差异是造成学生择校行为的一个主要原因，择校行为又反过来进一步加剧了学校之间的差异。学校之间的差异是普遍的和长久的，于是择校现象同样也由来已久。在中国改革开放之前，择校行为就已存在，个别特权人士的子女比普通百姓的子女有更好的接受教育的机会，只是那时的择校现象仅限于很小的范围，并且是隐蔽的。改革开放后，尤其是20世纪90年代，择校行为逐渐变成了一种普遍和公开的社会现象。与之前的择校相比，这个时期的择校除了权力影响因素继续起作用外，更增加了经济因素。择校变为一种普遍和公开的社会现象，究其原委，有如下一些原因：首先，择校行为是当人们的基本温饱问题解决后，家长为让自己的孩子上好学而采取的一种自觉行动，并且具有很强的社会传播效应。家庭须为其子女择校而付出一定的代价，所谓的代价包括支付较多的费用（名称不一的择校费、赞助费），有权者动用手中的权力，没有权者动用可能的社会关系。其次，在改革开放后，社会流动变得越来越明显，并且流动机制发生了变化，影响社会流动的因素从过去的先赋性因素（家庭成分、父母职业）向后致性因素（个人受教育水平、成就）转变。教育就属于后致性因素之一。较高的受教育水平是实现向上流动的条件，表现为从农村向城市流动以及从较低社会职业阶层向较高社会职业阶层流动。在这种情形下，学校教育被赋予了超越教育内容本身的社会意义。也可以说，教育在某种程度上被工具化和异化了。第三，择校行为的存在与教育资源配置的差异之间存在着密切的联系。如果教育资源配置是均衡的，就没有择校的必要了，在哪里上学都一样。实现的情况是优质教育资源有限，改革开放之初，国家在配置教育资源时有意识地向某些学校倾斜，以尽快恢复“文革”造成的损失，加快人才培养，形成了重点学校和非重点学校的区隔，在学校内部又区分重点班与非重点班。③之后，重点与非重点之间的区分，不断被行政、社会因素以及“马太效应”所强化，教育的天平出现严重的失衡。对于为数不少的人而言，无论采取什么样的公共教育资源分配方式，都难以让他们对既定的入学安排感到满意。因此，在较为宽松的择校许可的环境中，许多人采取了择校来实现比指派方式更期许的上学目的。④第四，从教育供给也就是学校角度看，择校行为的存在与教育经费短缺之间存在着直接的联系，被众多学生追捧的学校有条件向择校者提出择校费的要求，从中获得经费以弥补公共教育财政经费之不足。从某种意义上说，中国教育的快速发展在很大程度上依靠了这种民间投入。形成了所谓的“大的公共教育部门，小的公共教育财政”的格局。⑤第五，随着中国经济和社会的变化，择校行为不仅发生在像北京、上海这样的大城市，也同样发生在偏僻的乡村。现在越来越多的乡下孩子随其父母移居到县城里甚至省城里，在那里接受较高水平的学校教育。据教育部统计，2012年，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女达到1393.87万人，占全部义务教育学龄儿童14458.96万人的9.64%。⑥可以说，人口流动和城镇化是现今中国教育领域表现出来的一个显著特征。与此相关，流动人口子女接受教育问题就变成一个重要的现实问题。⑦

总之，教育的非均衡发展与择校行为相伴随。择校行为造成了怎样的社会效果呢？由于不同社会群体的择校能力和结果不尽相同，所以就造成了“有人欢喜有人忧”的局面。有权者和有钱者在择校过程中占据着有利的地位；相反，无权和无钱者则处于不利地位。权钱与受教育机会之间的交易，对于社会风气产生了一定的负面影响，不为人们所接受，甚至被认为是我国教育发展过程中的一个“顽疾”，为普通人所诟病。缩小学校之间的差距和实现教育的均衡发展，被认为是解决择校问题的根本出路，从而也是匡正社会风气的一剂良药。从近年来的教育改革实践效果看，解决教育非均衡发展问题并不是一件容易的事情。虽然政府加大了对农村学校和城市薄弱学校的资金投入力度，但是地区间和地区内学校之间的差距依然明显，因此择校行为难以彻底根绝。

解决择校问题，在很大程度上，已经超出了学校的能力范围，需要社会的配合，需要更高层政府加以调控和规制。为此，教育部在2005年就颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》⑧，提出“进一步规范办学行为，有效遏制义务教育阶段择校之风蔓延的势头。义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费。”之后，一些地方开展了教育均衡化的改革探索，总结出来一些解决问题的办法。比如，安徽铜陵市2006年改变初中升高中的入学办法，把省级示范高中招生计划的65%定向分配给各初中学校，有意扶持薄弱初中的发展，经过努力，2009年铜陵成了无择校的城市。⑨借鉴这些改革经验，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》⑩提出了一些比较具体的作法，比如“实行县（区）域内教师、校长交流制度。实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法。”2013年9月，教育部就《小学生减负十条规定》向社会征求意见，其中包括“阳光招生”和“均衡编班”的规定。阳光招生指“严格实行免试就近入学，招生不依据任何获奖证书和考级证明”，“县区教育行政部门要利用公告、网站等多种方式向社会公开每所小学、初中的招生计划、范围、程序、时间和结果”。均衡编班的做法是“按照随机方式对学生和教师实行均衡编班。编班过程要邀请家长和相关人员参加，接受各方监督。禁止以各种名目分重点班和非重点班。”（11）在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》及其他政策精神的指导下，许多地方采取多种办法，限制择校行为，以推进教育均衡化发展的进程。（12）

教育均衡化改革试验

冰冻三尺非一日之寒。择校问题积累已久，它的解决难以一蹴而就。在人们对于寻找解决教育均衡化和择校问题办法感到失望的时候，有些地区的改革取得了明显的成效，形成了“铜陵模式”、“黄梅模式”、“晋中经验”等。（13）华北某市（以下简称 A市）的教育均衡化改革就是一例。笔者于2013年8月底对于A市所辖的一个县（以下简称B县）的教育均衡化改革的实施情况进行了为期一周的调查，实地观察了那里小学和初中“均衡编班”和“阳光招生”的过程，访谈了若干名教育行政部门和学校的管理人员。下面，笔者对于在调查中所了解到的相关情况做一些介绍，并在此基础上，做一些制度层面的学理性分析和讨论。

A市基础教育阶段的教育均衡化改革是一个比较系统的工程，包括以下几项主要内容：

第一，学校划片招生。根据学生家庭居住区域，采取学校划片招生、学生就近入学的办法，居住区与学校一一对应，学校覆盖所有居住区。学生只能在指定的学校上学，不能择校。

第二，均衡编班。实行这种作法主要是为了解决校内班级之间的差异问题，即（或明或暗的）重点班或实验班问题。由于小学没有入学考试，因此小学在新生编班时采取分层随机安排的方法（将幼儿园、性别、家庭城乡背景作为编班指标）进行。初中一年级在编班时，将学生六年级语、数、外三门学习成绩作为分班的一个参数，将不同学习成绩段的学生均匀地编排在不同的班中，使班与班之间在生源质量上不存在系统性的差别，同时也就消除了快慢班之分。编班工作在公开场合通过计算机程序加以实现，避免了人为干扰。

第三，阳光招生。整个学生编班以及班级教师的分配过程，都是在公开场合进行的，有学生代表、家长代表和教师代表参加，并接受上级政府机构人员、同级人大代表和政协委员以及媒体的监督。在招生现场，由县教育局基教股的有关工作人员通过操作计算机程序，将学生分配到班级中，每一个班级的教师配备是由班主任在分班现场随机抽签实现的。编班结果当场公布。在这种招生方式下，家长无法挑选班级以及班级老师。班级学生和任课老师一旦确定，在整个小学和初中阶段就不能随意更改了。

第四，高中招生指标到校。由于高中教育直接影响着学生上大学的机会，所以家长很重视自己的子女能够上哪所高中。高中招生指标到校政策，对义务教育阶段的均衡发展和择校行为产生了显著的影响。B县有两所普通高中和一所职业高中。尽管上职业高中可以获得国家的资助，但是多数学生仍然倾向于选择上普通高中，因为上普高后有机会参加高考和上大学。两所普通高中的教学质量存在着一定的差异，可以分出优劣。过去，两所高中完全按照学生中考成绩招生，而不论学生毕业于哪所初中。结果自然是，中考成绩好的学生优先选择那所好高中，而那所较差的高中只能接受成绩差的学生。由于城乡初中教学质量存在着差别，有较大比例成绩好的学生来自县城里的初中，而来自乡下初中的学生往往不具备升学竞争优势。在竞争机制作用下，一些乡下的学生纷纷转到县城来上学，造成乡下的学生数量越来越少（另外，计划生育政策的执行也使得学龄人口减少），乡下的初中越来越难办。高中招生指标到校改革措施实施后，高中招生不再完全按照中考成绩进行，高中根据各所初中当年的毕业人数以及往年的中考成绩，将高中招生指标相对均衡地直接分配给各所初中，也包括过去很少有学生能够考上县高中的乡下初中。每所初中再根据所下达的指标和本校毕业生的中考成绩，从初中毕业生中选出优胜者。这样，高中在招生时，不仅考虑了学生的中考成绩，而且将初中学校这个因素也考虑进去了。一所初中与另一所初中所选出的优胜者的中考成绩有较大的差距，实际上也拉大了进入同一所高中学生的中考成绩之间的差距。调查时，B县那所好高中的校长告诉笔者，该校招收学生的最低成绩为450分，最好成绩是680分，两者相差230分。笔者被告知，这样做的结果是，有一部分乡下农民就不再送孩子到县城里来上学了，因为在乡下学校学习也有上好高中的机会，也许比率比在县城初中升学比率还高。这也正是该项政策希望达到的目的。这种做法在一定程度上遏制了学生从乡下向县城的流动。B县高中招生指标到校的做法经历了一个渐进的过程，从最初的5%比例的高中招生指标到校一直提高到现在的100%全覆盖，因此高中学校现在基本上没有其他分配权力了。高中招生指标到校这种作法会不会影响高考升学率呢？这是该作法能否行得通的关键所在。B县那所较好高中的校长告诉笔者，这种做法没有对高考产生明显的影响。假设此非戏言，笔者估计，改革之前该校的高考升学率也不是太高，改革后毕竟没有完全不考虑中考成绩，所以中考成绩较好的那部分学生仍然有上大学的机会，高中招生指标到校改革影响的主要是改革之前和改革之后都没有机会上大学的那部分学生的构成。

第五，干部和教师交流。为了缩小学校之间在干部和师资水平方面的差异，B县实行了干部和教师交流计划，在同一所学校工作6年以上的校长、中层干部和教师都在交流计划之列。每年有10－15%的教师要参加交流计划，既包括好学校的老师到差学校去工作，也包括差学校的老师到好学校去工作。对于每一名参加交流计划的老师而言，交流时间为3年。只有保质保量地完成了交流计划的老师，才有资格晋升职称，才有资格参加特级教师、教学名师、学科带头人的评选。因此，无人敢对交流安排推诿，交流计划执行得很顺利。

从上面A市教育均衡化改革的内容看，确实通过比较系统的制度安排，缓解了教育非均衡化发展的问题，把一些差异拉平了。除此之外，还有另外一个重要变化，即2006年国家义务教育法修订之后，政府加大了义务教育经费投入力度，来自中央和地方的教育经费均有所提高。A市也不例外。据媒体报道，从2007年以来，A市教育经费年均增长比例超过了20%。教育经费的分配办法是：人员性经费直接打入教师的个人银行账户，教育运行经费由县财政按照生均经费标准，直接划拨给各个学校。B县小学生均每年拨公用经费700元，中级职称教师的月收入为3700元左右，初级职称教师的月收入为2600元左右。初中生均拨公用经费近900元。为了缩小业已形成的办学条件上的差距，教育经费分配向办学条件差的学校倾斜，即县直学校不享受转移支付经费，非县直学校享受一定的转移支付经费。在财政性经费之外，学校不能收取其他任何费用。在教育经费增加和得到保证的条件下，A市进行了学校标准化建设，缩小了学校之间在办学硬件上的差距。

B县教育均衡化改革的效果如何呢？从积极的方面看，随着教育经费的增加，通过实施“校安工程”，明显改善了学校办学的基本条件。在实地调查中，笔者观察到不同学校在硬件上比较均衡配置的情况，即使乡下的小学和初中也没有危房，教室、住宿以及取暖条件都比较好。参访学校校长和县教育局的负责人告诉笔者，过去各级学校招生时，递条子、找关系的家长很多，现在没有人找关系了，减少了教育行政部门和学校在招生时面临的烦恼和难堪。对于教师流动而言，优秀老师的流动对薄弱学校的发展发挥了促进作用。据媒体报道，A市市民对该市教育系统的满意度比过去有了明显的提高。与此同时，接受访问的人员也向笔者反映了在此项改革中出现的问题，将在下文做具体的分析和讨论。

教育制度的比较与选择

任何社会活动都是在一定的制度框架下进行的。从理想类型的角度看，人类社会的交易活动存在着两种基本的制度形式：一种是科层制，即按照自上而下的命令和集中方式完成交易过程，这与我们过去所惯用的计划形式具有相似之处；二是市场体制，即每一个社会行动者都有一定的自由度，可以自由地参与交易过程，这种交易过程是通过分散决策方式完成的。（14）

虽然教育活动不同于经济活动，但是从本质上看，教育选择也是一种交易行为，个体或者按照机构事先规定的程序到指定的学校接受教育，或者自主和自由地选择学校。前者属于科层制，后者属于市场体制。两者相比，在现代化的过程中，多数国家都在某个历史阶段建立了国家教育体系，它们采取科层制为主要的形式来组织教育活动，安排义务教育阶段学生的上学机会。除科层制和市场制之外，还有介于两者之间的混合体制，比如美国的“磁石学校”（magnet school）和“特许学校”（charter school）、智利的“教育券”（school voucher）形式等。（15）因此，我们可以通过制度比较来分析教育过程中的交易行为。上面两种制度没有绝对的好坏之分，各有利弊，且利弊共存，无法做到只取其利而避其害。每一种制度安排在某些方面有利于实现行动者的目的，但是在另外一些方面则有可能产生事与愿违的情形。从许多国家义务教育实践看，都是试图采取科层与市场的某种有效混合形式，利用科层制和市场制有利的一面，而克服其不利的一面。过于科层化的教育体制，想要通过引进市场制度要素修正业已存在的缺陷；相反，过于市场化的教育体制，则试图通过加强政府干预来改进其效果。由于科层制是目前多数国家义务教育管理和财政体制的主要形式，所以改革主要是从引进市场要素方面开展的。（16）例如，英国在解决教育质量问题时，就采取了赋予家长比以前更大择校自主权的方式。（17）由于科层制具有静态特性而市场体制具有动态特性，所以难以在两者之间做一个简单和绝对的优劣比较，答案取决于两种制度形式下交易成本与管理成本之间的权衡。（18）另外，市场体制可以促进效率、科层体制有利于改进公平的说法，也是一种过于简单和武断的说法。采取“因情景而定”（context specific）的方式对两种制度进行比较分析，是比较适当的。（19）

过去，我国的择校行为可以被看作是在市场体制下的一种表现，学生和学校通过正义或非正义的自由交换方式完成了交易。它的好处是赋予学生和学校一定的自由行动空间，个人可以在比较各种选择基础上，做出理性的判断和抉择，学校可以从市场中获得资源和激励。它所带来的问题是个体之间和学校之间差距的拉大，择校过程伴随着经济行为和权力行为，对于社会风气产生了不良的影响。

相反，现在的教育均衡化改革是在政府部门主导下进行的，具有明显的政府干预甚至是政府规划的特点。其效果是，在一定程度上解决了过去自由选择过程中的非均衡化和择校难题，以及提高了社会底层人群的满意度，但其局限性则是限制了行动者的自由，学校只能依赖政府提供的办学经费，而无法获得非财政性的收入，学校组织被各种制度安排所肢解，对于教师的激励措施被削弱了，学生没有选择学校的自由。

对教育均衡化改革的学理分析

下文将从制度比较的视角，在几个维度上，对于教育均衡化改革的科层逻辑及其效果进行一些讨论，以期对于相关制度选择问题的认识有所深化，更加辩证地看待教育均衡化改革。

规则与自由。教育均衡化改革采取了规范的程序，通过行政规则和计算机程序等技术手段，对行动者的行动予以约束和限制，在避免行动者不良行为的同时，实际上也对其可能的合理行为以及能动性予以了限制。尤其是，政府以凌驾于学校之上超级组织的姿态出现，对教育管理过程进行干预。与此同时，学校的行为受到政府部门的约束。学校组织的自主性被削弱了，干部和教师一直处于交换和流动状态，学校的组织文化和办学特色难以形成，因材施教的差异化教育目标在一定程度上被均衡化的政治和行政目标所替代。比如，小学、初中和高中阶段，学生的班级组合和教师配备在整个学段都不能改变和调整。这些做法未必符合教育规律。对于受约束的学校组织来说，是很难对其办学绩效进行评估的，也难以对其行为实施激励。

统一性与多样化。与上面的论述相关，均衡与统一相近，非均衡与多样相近。市场机制容易导致多样性的产生，而科层体制容易在统一性目标的指导下削弱多样性。在目前的管理制度下，统一性与多样性难以兼顾，实际上是舍多样性而取统一性。教育均衡化是一个政治目标，而不是一个教育目标，教育的本质是通过多样化的方式满足学生差异性的发展需求。在消除学校之间在学生和教师构成、办学资源和条件差异的同时，容易造成我们不愿意看到的“千校一面”。另外，从一个班级的学生构成角度看，是将学习基础不同的学生安排在同一个班而采取统一的教学方式效果好呢，还是将他们安排在不同的班级中而采取差异性的教学方式效果好呢？这是一个没有确定答案的问题，也是一个值得深入研究的问题。现行的将不同学习成绩的学生安排在不同的班级的改革措施，在缺少试点经验的情况下就予以全面推广，值得商榷。

存量与增量。市场机制在教育领域中的应用虽然有不足之处，但是曾经对于增加教育经费收入、调动学校办学的积极性发挥过正面的作用。现有的教育均衡化改革是在教育资金来源单一的格局下，对财政性经费实行平均分配。政府公共财政是否足以满足教育事业发展的需要？目前单一的经费来源格局只适合于不断增长和稳定的财政收入状况，但是由于经济发展的波动性以及教育事业发展对于经费不断增长的需求，所以目前财政收入相对充裕状况并非意味着可以长期维持不变。

限制择校与鼓励择校。从国际比较角度看，一个很有意思的现象是，像美国等一些发达国家试图采取择校方式来解决教育公平和质量问题，因此教育改革多是创造条件鼓励学生择校。在教育消费者选择过程中，改变以往利益团体形成和保护的落后局面，实现优胜劣汰，从而克服科层制的弊端，达到促进教育发展的目的。相反，我们国家目前教育改革的思路则是，没有将择校视为教育改革的工具，而是将其视为问题本身，试图通过科层制的方式对其进行限制甚至完全消除。

社会静止与社会流动。教育均衡化改革的一个意图是，学生在乡下学校上学也能够接受到较好的教育，从而减少了学生从乡下向县城和省城的流动，保证了乡下学校的存活。但是，我们知道，在未来相当长的时间里，城市化将会是我们国家的一个基本发展趋势，我们应该采取鼓励和扶持的办法，促进城市化目标的实现，而不是延缓它。将城镇化与城乡教育均衡发展这两个目标相对比，前者应优先于后者，前者属于一个战略层面的问题，后者则属于一个战术层面的问题。教育均衡化目标，应该是通过学生和教师在城乡间流动中而不是静止中加以解决，城市有比农村更好的发展教育的条件。笔者访问的一所乡下初中，学校建筑和取暖设施的设计容量为300多名学生，而学校目前实际在校生只有100多人，闲置和浪费了许多教育资源。校长告诉笔者，在该乡适合继续搞“撤点并校”，否则学校的运行经费都浪费在冬天取暖上了，宝贵的办学经费无法用在刀刃上。

差异的必然性与适度性。从根本上看，差异和非均衡是必然的，因此应该允许一定限度差异和非均衡状况的存在。实行教育均衡化发展要掌握一个合理的度，不能走极端。从西方发达国家的经验看，有些差异是自然形成的，既没有必要顾忌，也没有必要人为地消除，一定限度内的差异反而有利于体现学校办学特色和鼓励学校竞争。没有差异、完全的均衡状态，只能说是一种“乌托邦”。例如，美国公立学校的办学经费主要来自于周边居民缴纳的房产税（property tax），学生就近入学这种方式在教育支出与收益之间建立了一种对应关系，符合“缴费者受益”的原则。由于人们经济支付能力不同，使得富人和穷人选择不同的居住区，于是他们的子女也就选择在不同的学校上学。富人区学校的教育条件和质量较好，反之，穷人区学校的教育条件和质量较差。这就是一种自然形成的差异。对于这种自然形成的差异，虽然可以通过上一级政府财政转移支付的间接调控手段予以缓解，但是要完全消除这种差异，既是不可能的，也是不合适的。美国实施的“择校改革”（school choice），实际上是想要通过政府调控市场的方式，扭转这种局面，帮助穷人的孩子逃离办学条件差的学校，改善其教育状况，从而实现不同家庭背景孩子接受教育机会的相对平等化。

综上所述，教育均衡化既是我国义务教育的一个重要发展方向，也是教育改革实践中的一项重要内容。但是，无论从实践还是从理论角度看，教育非均衡都不是一个简单的问题，不可能一蹴而就，也不宜采取简单化的行政解决办法。目前，一些地方所进行的教育均衡化改革试验，值得我们从一个更长远的制度比较和选择的视角加以审视，客观和辩证地分析其中的利弊，而不宜盲目地予以推广。

当前在教育领域中进行的包括教育均衡化在内的各项改革，是国家整体改革的一个组成部分，它从一个局部反映着国家改革的思路和走向。最近一段时期，在学术界和政策制定部门常有以下说法：中国社会改革已经进入到了深水区，今后不能再“摸着石头过河”，需要顶层设计，等等。言外之意是，不能让市场这只“看不见的手”放任自流，要发挥政府这只“看得见的手”的作用，履行政府顶层设计的责任和使命。然而，中国发展的经验表明，市场改革的使命还远远没有完成，其潜在的动力还没有被充分地发挥出来。因此，在这个关键时刻，党的十八届三中全会把市场在资源配置中的作用从“基础性”改为“决定性”，是在1992年十四大确立的市场经济体制基础上树立的又一个政策里程碑。在一次电视对话节目上，吴敬琏对于“顶层设计”做了一个有见地的诠释，他说，中国的顶层设计就是走市场经济的道路。市场机制的含义是，依循事物的客观发展规律，采取分散决策和渐变方式。从历史上看，在我国教育现代化发展过程中，多采取行政主导的激进变革方式，而忽视渐进演化方式，造成了发展中的前后摇摆和动荡起伏，有人将中国教育的变化方式形象地称为“翻烧饼”。这种变革方式对于传统做法采取了简单和绝对否定的方式，而无法形成社会发展过程中的有效制度积累。政府科层制下激进式变革背后的逻辑是“无限理性”的前设，即政府可以将变革的一切方面都事前设计好，并且按部就班地实现预期的目的。事实上，包括政府在内的任何组织和个人的理性都是“有限的”，不仅难以获得充分的信息，而且也无法做到在诸多选择中做出“最优”的判断。在这种逻辑思路下，政府就会置其他行动者的自由于不顾，按照自己的意图强制地行事。中国和其他国家的发展经验说明，在从传统社会向现代社会转型过程中，我们仍然需要珍视“摸着石头过河”所蕴含的思想智慧，要特别注意保护“地方性知识”。（20）

注释

①（14）Coase，Ronald H.The Nature of the Firm.Economica，4（November 1937）：386－405.

②曾满超、丁小浩主编：《效率、公平与充足：中国义务教育财政改革》，北京：北京大学出版社，2010年。

③吉尔伯特：《中国的现代化》，南京：凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社，2010年，第370页。

④范先佐：《义务教育均衡发展与农村中小学教师队伍》，北京论坛会议论文集，2012年，第423－441页。

⑤王蓉、阎凤桥：《建立公共教育与私立教育之间的合作伙伴关系》，参见北京大学教育经济研究所编：《教育经济简报》2004年第20期。

⑥教育部网站：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe＿633/201308/155798.html.2013年10月10日。

⑦阎凤桥、张莉娟、于洁、李虔：《民办教育在农村城市化进程中扮演的教育供给角色》，《北京社会科学》2013年第4期。

⑧百 度 百 科：http：//baike.baidu.com/link？url＝7vPnhRWXSIjC0hXH4DCNDUT2Kr＿XPyxJJwalQykdslk Cm－0tQ1WgkTEZzC7y9oh8QoY0jvbAJZUUeSvkSSRSAq.2013年10月10日。

⑨21世纪教育研究院网站：《安徽省铜陵市义务教育均衡发展成为无择校城市》，http：//www.21cedu.org/index.php？m＝content＆c＝index＆a＝show＆catid＝16＆id＝841.2013年10月10日。

⑩教育部网站：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe ＿177/201008/93785.html.2013年10月10日。

（11）教育部网站：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moes248201309/156983.html.2013 年10月10日。

（12）刘丽群、邓花：《优质高中招生名额分配到普通高中的试点现状与发展建议》，《河北师范大学学报（教育科学版）》2012年10期。

（13）21世纪教育研究院网站：http：//www.21cedu.org/index.php？m＝search＆c＝index＆a＝init＆typeid＝53＆siteid＝1＆q＝%E6%95%99%E8%82%B2%E5%9D%87%E8%A1%A1＆page＝1.2013年10月10日。

（15）阎凤桥：《教育私有化改革的演进逻辑》，《中国人民大学教育学刊》2011年第2期。

（16）阎凤桥：《国外基础教育管理及财政体制改革分析》，《比较教育研究》2007年第11期。

（17）胡德、等：《监管政府》，北京：三联书店，2009年，第153页。

（18）Williamson，Oliver E.“The Economics of Organization：The Transaction Cost Approach.”American Journal of Sociology，3（1981）：548－577.

（19）魏伯乐、等：《私有化的局限：罗马俱乐部报告》.上海：上海三联书店，2006年，第3页。

（20）斯科特：《国家视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第433－437页。