论公共管理“公共性”的生成——近代国家形态转型发展过程中的三种视角

俞 楠

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

与传统社会相比较而言，现代国家的行政机构设置日益精密，职能也大为完善。20世纪后半期，发达国家在其政治市场中出现了一种明显的“滞胀”现象——各国政府在致力于提高国家政治能力、公共部门公共管理能力之余，换回的却是与之不相称的源自公众的不信任。现代国家未能因为政治与行政能力远胜过从前而获得更为广泛的信任和合法性，说明在提高公共管理能力与获取普遍信任之间，无法建立起必然的因果关系。这种不信任直接反映出公共管理的“公共”属性正面临着的尴尬局面。公共管理“公共性”（publicity）的研究价值获得了普遍的承认，其核心地位也不断得以确立。梳理公共部门公共性的生成路径是考察现代公共部门合法性的重要内容之一。本文主要是从现代国家转型的角度，循着“公共理性”的塑造、官僚身份的转型乃至行政国家的规范性等线索，对这一问题进行新的总结和归纳。

一、公共管理“公共性”的释义

美国政治学家迈克尔·罗斯金认为，现代国家有大约500年的历史。从15至19世纪，随着“国家”形态的成熟和职能的日趋完备，公共部门的公共性在理论和实践层面也日益成熟起来。尤其是随着“公”与“私”的分立以及现代公共事业的发展，公共管理的“公共性”成为公共领域的基本属性。公共部门以及公共管理者一直致力于实现的“公共性”是以某种“公共价值”（公平与正义）、“公共责任”、“公共利益”乃至宽容等为其表现形式。确保“公共利益”、“公共价值”的增值是公共管理活动应有的诉求和指向，是现代公共管理活动的指南。在美国学者特里·库珀（Terry L.Cooper）看来，价值是公共行政的灵魂。公共责任是实现和维护这种价值的责任，公共利益则是这种价值得以实现和维护的直接成果。

首先，作为一种公共价值的“公共性”与“私人性”密不可分，且注定是对后者的超越。《礼记·礼运》曰：“大道之行也，天下为公。”东汉郑玄将这里的“公”释为“共也”，即是指一种“人不独亲其亲，不独子其子”的社会状态。美国公共行政学者乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）认为，“公共意味着所有的人们，为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来”。①［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第46页。他认为“公共”一词的古典含义有两个来源：一是希腊语中的“成熟”（pubes），即“一个人业已进入成年，能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系”（所谓“公共人格”的建构恰基于这种理解之上）；二是希腊语中的“关心”及英语中的“共同”。将“共同的”、“关心”与“成熟”联系在一起，使得“public”的内涵超越了个体自我审视的视角，从而“意味着一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想”。②同上，第18-19页。这也即是说，只有当所有“他者”的利益得到普遍尊重时，一个政治的“共同体”（commonwealth）才具备了可被广泛接受的基础。如罗马法强调的那样，统治者必须对公共利益（public welfare）承担起责任，这才是众人忠于这种统治秩序、承认国家这一事实的必要的认识基础（commonsense）。公共利益之所以可能存在，恰在于人类对自身社会的改造。“正是通过政治，人们才把分散的个体的特殊利益整合在一起，形成一种共同的或者普遍的意志”。③同上，第50页。这也正是美国历史学家约瑟夫·R.斯特雷耶认为罗马人的“共和”（respublica）或“政治共同体”（commonwealth）与“国家”是非常接近的概念的理由。④［美］约瑟夫·R.斯特雷耶：《现代国家的起源》，宗福常等译，格致出版社2011年版，第14页。

其次，随着近代意义上的“国家”出现之后，特别是在18世纪资产阶级革命兴起的推动下，“公共性”的意涵变得愈加丰富和真实起来。国家之所以具有公共性，“是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”。约瑟夫·R.斯特雷耶在其《现代国家的起源》一书中指出，（欧洲国家）从11世纪开始，“经过几代人的努力，拥有基本核心的民族和土地的政治实体也获得了合法性。永久性的财政和司法事务制度也建立了，职业管理者团体出现了。”⑤同上，第19页。英格兰、法国、西班牙、德国等国家依次建立起较完备的法律体系，以君主为首的中央政府开始从宗教组织手中赢得权威及人民的忠诚。正如马克思·韦伯所说的，理性的法律权力取代了传统的或所谓神授的权力，成为近代世界权力的主要形式，“官僚则是这种权力的结构表现”。国家是一种“共同的事业”，这项事业的目的便是要建立一个“合法的、权威的和公正的秩序”。于是，“公共”的萌芽才开始在现代国家这一“共同的事业”中扎下根。法国较早开始意识到公共性问题的存在。17世纪末，法语中的Publicite被借用到英语里，变为Publicity。德语中直到18世纪才开始出现这个词汇。到18世纪法国与美国革命均建立起了公共机构的代表制，“这种机构的主要目标之一就是确保公民个人权利”。“作为当代现象的国家可以定义为人民意志规范化的代表制，这种制度使它能在正常和非常情况下为确保全体人民的安全与幸福及部分人的权利，以其本身的主动性有效地行动”。⑥邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第794页。由此，国家形态的完备给明确“公共性”的指向提供了条件。公共部门的合法性也从此与公共性的实现紧密地联系在了一起。但也只有当国家权力不再被少数人（例如君主）所垄断，“天赋人权”以及“主权在民”的理念受到广泛的承认并得以履行，尤其是当公共行政成为包括政府在内一切公共部门的职能得到普遍认同之后，“公共性”方获得了真正明确的表达。公共性是针对“公共的”行政而言的。国家不是公共性产生的必要条件，而只是一个充分条件。人类社会进入20世纪之后，共和制才真正较为彻底地在全球范围内取代君主制而占据主导地位。自20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义。①张康之：《论“公共性”及其在公共行政中的实现》，《东南学术》2005年第1期，第50页。

第三，20世纪下半叶，随着社会公共管理形态的日趋复杂，公共性的确认不再仅仅遵循某种深刻的道德原则。除了哲学之外，经济学乃至公共行政科学的新成果进一步丰富了公共性概念的诠释。如政治哲学中的公共领域理论和公共理性理论，经济学中的公共物品理论，公共行政学中的公共权力、公共服务理论等均对公共管理的公共性做出了新的阐释。公共事务的管理愈加依赖训练有素的职业官僚去获取“有效性”。换言之，需要职业官僚直接参与管理的公共事务在形式、内容及程序上变得极其复杂，这正是现代社会管理与传统社会管理最大的区别。“古雅典的公共管理者的确没有必要有效率地工作。因为没有需要监督的公共土地，没有需要管制的庞大的农业，也没有需要管理的社会福利系统。”②［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第186页。威尔逊、古德诺等人倡导的政治与行政的二分带来了国家职能统治与管理的二分，一个新的时代就此开始。公共管理的水平在20世纪无疑得到了极大的提升，管理职能得到了极大的强化。然而新的问题也出现了，例如对“效率主义”的过度崇拜。大量类似于空中交通控制这样的高可靠性系统的操作成为现代公共管理活动中的主要内容，它们形象地被比喻为“飞驰的大象”（Galloping Elephants）。众多大型的公共工程、奥运会之类的国际体育赛事、环境保护以及反恐等等的活动所必须开展的各种国际合作愈益依赖中央政府强大的行政管理能力，人们也确信这种依赖是合理的。在这种情况下，工具理性在价值讨论的过程中开始占据上风并长期保持支配地位。在各种公共管理改革的浪潮中，各种变革的趋势都很自然地指向“效率”。“工具理性”在被奉为圭臬之后，公共部门的“有效性”从此成为其“合法性”的基础和前提。对公共性的各种狭隘的理解也由此不断地产生，例如“公共产品的非排他性、可共享性就是公共性”等。

大体而言，对公共管理“公共性”的理解要依循一条从经济、社会、文化乃至政治发展等的不同维度中精心梳理而出的线索。随着人类社会民主意识的开化以及国家形态的成长，我们尝试着将公共管理的“公共性”简单理解为对实现公共利益这一目标的普遍承认，以及公共部门及其人员承担并完成这种使命所必须遵循的原则、方式和规范。这些原则、方式和规范的生成不仅与宗教改革向民主革命的意识形态转变这一结果相关，同时它也是政府官僚职业化以及与之相伴而生的“行政国家”的形成所直接带来的产物。

二、近代国家形态的成长及其对“公共性”的促进

传统公共行政学的逻辑起点是民族国家。这种判断的依据是，只有国家形态及其职能获得了充分的完备性，才能为公共管理实现其自身价值、体现其“公共性”提供条件和可能性。但这种判断依据自身也需要证明。简单来说，现代国家职能是对传统国家职能的继承和发展。下文从四个不同的层面具体展开分析，以说明公共管理“公共性”的生成是凭借哪些社会转型发展而得以逐渐实现的。

（一）传统社会条件下国家行政管理活动已具备了“公共性”的雏形

国家的本质在于阶级统治与社会公共管理。即使在封建专制主义统治时期，公共管理也是国家的一项基本职能。只是这项职能在这一阶段受到特定前提条件的约束，原因是国家的本质属性必然对其公共管理职能做出限定。

在远至城邦的时代，亚里士多德（Aristotélēs）就曾说“每一城邦各是某一类的社会团体，……，其目的总是为了完成某些善业。”“城邦以正义为原则，……正义恰正是树立社会秩序的基础”，城邦（政治社团）存在的目的是为了实现人类“优良的生活”。出于这样的目的，城邦内部形成的是那种被称之为“超脱于个人之上的机构、制度”。例如“公民大会”一类的机构以及“陶片放逐法”等的制度便是如此。社会的不断发育进步，直至这种“超脱于个人之上的”组织和制度出现，可以被认为是后来国家形态不断成熟的准备工作。

具体说来，传统社会条件下的国家也要维护所谓“公共的利益”。即便是专制统治时期，“国家”履行的职能内容也相应包括了和平、秩序、安宁、贸易、货币、司法、立法和国防等。这就是说，传统农业社会统治者所要承担的责任与该历史条件下的具体要求相符合。正如艾森斯塔特（S.N.Eisenstadt）认为的那样，“统治者对社会中诸多具有全局意义的调节因素加以控制的倾向，以及出于基本期望（和合法性类型）而为民众提供供应品的倾向，也表现在他们对维持用品、特别是粮食的生产和分配之责任的承担上。”①［美］S.N.艾森斯塔特：《帝国的政治体系》，阎步克译，贵州人民出版社1992年版，第130页。对这种责任的承担“是许多不同类型社会的统治者的特征”。同样的，古埃及帝国、古代中国、拜占庭王朝都曾建立的“仓储制度”，“在旱灾之时为全部民众提供谷物和食品，并以‘合理的’价格向部分城市民众供应食品”。此时，统治者成为社会的“供养者”，“它们也企图有效地调节社会和经济生活，维持供求水平的平衡，创造维持消费水平的适当动力。”②［美］S.N.艾森斯塔特：《帝国的政治体系》，阎步克译，贵州人民出版社1992年版，第130页。

围绕着农业生产所展开的特定大型工程的建设和维护，同样也是国家职能履行的重要内容。比如16世纪以后，在欧洲水资源管理领域内国家一直扮演着积极角色。对这一问题的一个规范性解释是，国家对公共利益具有责任，满足和保障公共利益同时也是国家统治合法性的核心来源。③［德］佩特拉·多布娜：《水的政治：关于全球治理的政治理论、实践与批判》，强朝晖译，社会科学文献出版社2011年版，第2页。通过对公共工程成功的管理以确立国家权威，在东方有着更为悠久的历史。比如马克思·韦伯（Max Weber）根据《史记》中的资料推断战国相争促使各国发展出理性的行政机构，“认为中央集权的官僚制度主要与水利灌溉有关（即‘周礼’中的沟洫制度）”④余英时：《中国思想传统的现代诠释》，江苏人民出版社2004年版，第89页。。这种公共责任的承担很早就被吸纳进了官僚行政制度，不但使得国家权威始终得到承认，而且也确保了这种制度长期的稳定性。反之，如果这种公共责任并不由官僚行政体制承担，其公共性的成分就会愈加不明显。例如，欧洲封建社会长期实行的是“教会行政”，没有真正的官僚组织能发挥支配性作用。同时财产的主人是地主，地主个人控制着决策。权力是依据习惯而非成文法来决定的。因此，地主具有很大的自由裁量权限。⑤谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社2008年版，第116页。这就是韦伯所说的，（欧洲）古代社会有官僚行政人员却没有官僚社会的具体反映。

“共和”实现之前的国家，其职能只能说是具有了“公共性”的雏形，主要的原因在于国家此时还不是“现代政治效忠的中心”。以现代政体建立为标志，人类历史上的“现代国家”在18世纪向19世纪过渡时出现了。“公共管理”从此成为国家职能的主要内容，“公共性”的成分也随之进一步上升。

（二）“以理性代替上帝”为现代国家职能及公共管理活动奠定了“公共性”的意识形态基础

相比起中世纪神权思想统治下的国家而言，民族国家无疑是一种新的国家形态。宗教改革以及神权与王权之间的斗争给这种新兴国家形态的出世做了必要的铺垫。理性和科学作为新生事物于18世纪启蒙思潮（Enlightenment）席卷欧洲社会并被当作是备受推崇的对象，与此也有着紧密的联系。正是凭借着宗教改革与科技进步，人们最终能够摆脱宗教思想的束缚和历史观念的羁绊，开创出一个真正属于自己的新时代。

如果说“宗教和神学在现代性观念的形成过程中扮演着核心角色”这一观点并未让人惊讶，那显然是与马丁·路德、约翰·加尔文、托马斯·阿奎那等人所推动的宗教改革运动有关。

马丁·路德（Martin Luther）对上帝、对灵魂拯救等一系列基督教教义进行了重新的理解，认为人是凭着对上帝的忠诚信仰获得解救的，而不是任何刻意所为。①［英］约翰·史蒂文森：《彩色欧洲史1001-1848》，董晓黎译，中国友谊出版公司2007年版，第268页。这种“因信称义”的教义与当时贩卖“赎罪券”的教廷之间所产生的冲突，今人难以想象。路德承认世俗权力，认为世俗权力是必需的，连基督也“不禁止他们顺服或服侍于那些配着剑和拥有法律之人”②［德］马丁·路德、［法］约翰·加尔文：《论政府》，吴玲玲编译，贵州人民出版社2004年版，第12页。。问题只在于如何确立政府的权限，“免得它越权侵犯神的国度”。政府之所以会侵犯神的国度，源于它“把治理灵魂揽为己任”。神与政府都有自己的法律，政府的法律仅“涉及人的身体、物品和地上外表的事。至于灵魂，上帝不能也不允许任何人去治理，除了他自己以外”。③同上，第22页。这便是对路德“因信称义”最佳的解释。作为一名宗教人士，路德费了不少笔墨去讨论“一个（基督徒）首领应该怎样执行他的权力”这一问题。他给出的忠告包括：（1）君主必须为国民着想，对他们存正确的态度，这就是说，他要一心一意为国民服务；（2）君主务须谨防权贵和自己的顾问，既不要藐视他们，也不要过分信靠他们，至少不能将所有的事都托付给他们，因为二者都为上帝所不能容许；（3）他必须留心，公平地处置恶人；（4）一个君主必须如基督徒在上帝面前般做事。路德还认为“首领必须像对待政权一样紧紧地控制法律”。对法律的重视乃至对君主治国术的深入研究，似乎都超越了一个宗教家所应关注的范畴。约翰·加尔文（John Calvin）也认为“属灵之国和属世的政府乃是两件完全不同的事”，进而不视政府为“败坏的事”。他的理由可简单地归结为他“不容许真宗教受公然的亵渎而不加惩罚”，因之提出“整个社会管理系统”应包括三部分，“首先是维护法律的官吏；其次是官吏藉以施行治理的法律；最后是被法律管制、顺服官吏的国民”。④同上，第86页。总之在路德和加尔文那里，上帝并未被抛弃。只是属世的权力要依着法律去进行管理，以提供适合宗教生活所必需的社会秩序而已。

16世纪，科学往往被打上神的烙印。“一切进步都是在虚无的神学原则基础上蹒跚而行。对过去的冷静反思推动着受尽骚乱折磨的人们去调和社会体制的基本矛盾，以取得和谐的发展。”这为17世纪开辟一个新的时代奠定了基础。同时，16世纪也“是一个碰撞激烈、冲突重重的时代，一方面是先人的智慧得到了尊敬和崇拜，文艺复兴的人文主义者们大力尊古敬古；而另一方面却是对先人提出质疑，提出挑战”⑤同①，第287页。。这一时期第一次有人批判了亚里士多德和托勒密的“地心说”。尼古拉·哥白尼（Nicolaus Copernicus）用“太阳中心说”推翻了托勒密学说，认为太阳是宇宙的中心。弗朗西斯·培根（Francis Bacon）则针对那种简单的厚古而薄今的观点发起了挑战。人们往往习惯于将古代人视为无法超越的完美典范。但在他看来，与他那个时代的人相比，希腊人只不过是一些孩子，因为相隔千百年的人类经验，他们还不够成熟。⑥Franci s Bacon，The New Organon，ed.F.Anderson（New York:M acm i l l an，1960），7-8.转引自 ［美］米歇尔·艾伦·吉莱斯皮：《现代性的神学起源》，张卜天译，湖南科学技术出版社2012年版，第11页。他认为，通过认识自然所产生的力量可以把人类带到迄今无法想象的高度。但人类必须首先降低自己，服从自然，因为“只有服从自然才能驾驭自然”。勒内·笛卡尔（René Descartes）提出了他著名的口号——“我思故我在”。这条原理则“把所有现代科学都建立在一个自治主体的基础上，这个主体不仅超越了自然，而且能够抵抗并最终挑战神本身”。①［美］米歇尔·艾伦·吉莱斯皮：《现代性的神学起源》，张卜天译，湖南科学技术出版社2012年版，第54页。笛卡尔主义者们则认为科学进步的现实表明，现代艺术和文学有可能优于古代艺术和文学。科学的进步带来了人类思想的进步，人类变得更加自信、更有勇气。“以理性代替上帝”所反映的就是这种勇气和新的理念，它为西方世界从封建专制向共和转型的过程中带来了新的社会发展内容，国家管理活动的指向也随之发生改变。

（三）职业官僚从“私臣”向“公仆”的身份转型是国家公共管理活动具备“公共”属性的标志

如同“国家”一样，“官僚”也是人类社会较早的历史产物。对于国家政治的稳定和有效性而言，职业官僚的作用是显而易见的。“由私臣转化为公职是历史上官僚制度发展的形态之一。中国自战国以来即由此转化，至秦汉大一统而更为显著。”②余英时：《中国思想传统的现代诠释》，江苏人民出版社2004年版，第86页。这显然是一种制度化的表述方式，即国家政治将原本作为附庸者和支持者的群体吸纳进权力体系中来，以服务和满足自身的需求。而“私臣”转变为“公仆”则可以被视为是国家机器更为专业化的表现，即国家（政府）变得更“专业”了。随着“公法”的不断发展，将官僚由“私臣”改造为“公仆”成为历史的趋势。它意味着政府的公共管理活动更加规范、高效和程序化，也更便于监督。

就这一点而言，韦伯的研究较有代表性。他认为传统的官僚制度是使中国获得长期稳定的重要因素。“有些古代帝国便因为缺乏这种组织而很快地退出了历史的舞台。”③同上，第87页。“自从由知识分子所构成的官僚阶层在战国时代出现以后，这批人便不断地思考行政技术和官僚组织等问题，以期有效地达到治理国家的目的。”④同上，第89页。这样一个以满足公共需求等的经济活动为基础的官僚制“从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将士人阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的层级官僚制的轨道”⑤［德］马克思·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，商务印书馆1995年版，第87页。。传统社会条件下，官僚制的有效性一定程度上得到了证明。韦伯的归纳也相当富有启示性。然而君王的私臣并非国家的公仆，这种转变的先例可以从英国历史中发现。“在英国官制史上，财政大臣（exchequer）首先从王室中独立出来，成为政府机构之一支，其实在12世纪，英王的财臣也有称为chamberlain的，这种名号即显示其职初为国王私室中的执事。到了13世纪，英国的首相（chancellor）又逐渐由国王的私臣转化为政府的公职。Chancellor最初是为英王起草文书和保管王印的人，很像中国的‘尚书’、‘中书’之类。……既成首相，职务日渐繁剧，便不能没有自己的办公室。于是相府终于从宫廷中分化了出来，而chancellor也不复能经常追随在国王的左右了。……英王决不能再视首相为私臣。”⑥余英时：《中国思想传统的现代诠释》，江苏人民出版社2004年版，第86页。

18世纪以后，“社会行政逐渐成为官僚体系的专职工作。随着现代工业技术的发展，以整个社会指挥政府的观念变得纯属空想。”⑦［美］弗里德里希·沃特金斯：《西方政治传统》，黄辉等译，吉林人民出版社2001年版，第64页。到了19世纪，政府的规模变得更为庞大，这与战争等人类活动所带来的直接需求有关。“继拿破仑几次重大战争之后，克里米亚战争、美西战争、布尔战争和第一次世界大战之后，出现了大规模的军队，产生了极大的保健服务等服务需求。始于1806年的工业革命不断将人口城市化，因而需要更多的政府公共服务。”⑧谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社2008年版，第37页。美国政治学与行政学家詹姆斯·威尔逊（James Q．Wilson）也认为，战争“使得政府对于经济的管制范围大大扩张。虽然一般地讲战争结束后大量授权的行为也随之停止，但是官僚体系的变革趋势却难以止步”⑨Jam es Q．W i l son：Am eri can Governm ent，Lexi ngt on，M ass D．C．。至19世纪末、20世纪初，“民主宪政体制已经成为民众所接受的西方政治规范，……这个时期中公共服务

H eat h and Com pany，1990：253.业的扩展，使国家官僚的数目与重要性不断增加。”①［美］弗里德里希·沃特金斯：《西方政治传统》，黄辉等译，吉林人民出版社2001年版，第169页。然而因为“政党分肥制”所造成的尴尬局面，英美乃至欧陆国家政府的雇佣方式被迫进行改革。马克思·韦伯倡导了公共服务部门内部的管理方式的变革。他呼吁“用职业的公务员队伍来取代传统的政党分肥制，公务员是根据绩效选取的，以官僚制的方式来组织的，并且用公共服务的精神来激励。”②［美］戴维·E·麦克纳博：《公用事业管理：面对21世纪的挑战》，常健等译，中国人民大学出版社2010年版，第9页。此即将官僚担任公职的工作视作为一种“职业”。这一时期正值西方资本主义国家向城市化和工业化国家迈进的急速过程中，各种社会问题和政治问题相继凸显，国家行政职能的迅速扩张成为现实的必然，原有的政治制度和行政方式已经无法解决现有的问题，也滞后于需要效率的时代要求。因此，迫切需要一种新的管理方法和组织模式来回应时代的要求。韦伯的官僚制模式正好在理论上迎合了这种对于技术理性的诉求。③谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社2008年版，第125页。至此，现代官僚制度的雏形才开始出现了。较传统官僚制度而言，现代官僚制（即成熟的文官制度）更为有效，更有能力接受来自内部和外部的冲击。这或许也与其更具有现代社会的理性内核有关。只有作为公仆的公共管理者才更有可能在“反映正义和公平的社会价值方面发挥不可推卸的领导作用”。

（四）“行政国家”的规范性原则为公共管理“公共性”的生成作出了规定

资产阶级革命胜利之后，“行政”得以从国家职能中分化出来并与法律密切相结合。“行政国家”的塑造由此获得了基本的条件和基础。公共管理活动中的“公共性”的成长开始凭借“依法的行政”获得认可为标志，公共性也开始与“合法性、正当性”等概念相融合。“行政国家”对经济和社会各个领域的行政干预得以实现，且这种干预所依据的行政原则和行政程序也随之确立并成为再难以改变的共识。公共行政的公共属性与这些原则、程序的确立有着密切的关系，因为国家的目的原本就“在于设立通行的标准和惯例，并且支持、宣传和实施这些标准”④［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第19页。。

从约翰·密尔（John Stuart Mill）、马克思·韦伯、托马斯·W·威尔逊（T.W.Wilson）及德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）等人的研究成果中可以找出一条相对清晰的检讨“行政国家”这一主题的线索。作为自由主义的代表性人物，约翰·密尔认为应限制政府的干预活动。而在其1861年发表的《代议制政府》一书中，他针对政府应具备专业性这一问题做出了较为中肯的评价。他认为议会与政府的职能应当分开的同时，“每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统的规则”⑤［英］约翰·S·密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆1982年版，第72页。。“政府的全部工作都是要专门技术的职务；完成这种职务需要具备特殊的专业性的条件，只有多少具备这些条件或者具有这方面的经验的人才能对这种条件作出适当的评价。”⑥同上，第195页。因此，“发现最适于担任公共职务的人是一项很繁重的工作”。这种政府应当具备“专业性”的观点的背景是，19世纪的英国在完成工业革命并创造了巨大财富的同时，“悬殊巨大的财富差异使人们担忧不知何时将爆发冲突，社会随时都可能一头栽在这条阴深不见底的鸿沟里”⑦［英］约翰·史蒂文森：《彩色欧洲史1849-2002》，董晓黎译，中国友谊出版公司2007年版，第414页。。在19世纪中叶，作为中产阶级的小企业主开始要求政府采取反垄断措施或其他立法救济，以消除大规模组织所带来的威胁。中产阶级显然是因担心自由市场的自发性受到威胁而加更关心政治，“他们依然认为，自由竞争乃是社会的基础，然而却已经了解，要维持真正的竞争条件，政府就必须以积极的行动介入其中。因此，国家乃逐渐取代市场，变成中产阶级利益的保障者。”⑧同①，第153页。除了社会矛盾亟待解决之外，因为垄断资本主义代替了自由竞争，社会生产力的迅速发展、经济结构的巨大改变，导致社会管理经济的任务也愈加繁重。政府的行政职能日益扩大，社会干预程度日益加深，管理手段也日益复杂。“以在法制基础上行政机关规模的扩大、公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志的‘行政国家’便出现了。”①唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社2000年版，第3页。

从19世纪以后，英美等发达国家“行政国家”的成型便具有机构不断膨胀、权力不断集中和扩张、政治作用不断增强等的特点，理性主义的官僚体系从此构成为行政国家的核心结构。用马克斯·韦伯的话来总结就是，“国家生活的整个生存，它的政治、技术和经济的状况绝对地、完全地依赖于一个经过特殊训练的组织系统。社会日常生活的那些最重要功能已经逐渐掌握在那些在技术上、在商业上、以及更重要的在法律上受过训练的政府行政人员手中。”②［德］马克思·韦伯：《经济与社会（上卷）》，林荣远译，商务印书馆1997年版，第7页。类似的情况也反映在威尔逊的著述当中。他认为“早期时代”社会生活和政府职能相对简单，行政研究之所以要提上议事日程，也是社会逐渐增加的复杂性、国家正在发展的功能和民主路线上政府职能发展的必然结果。德怀特·沃尔多的那本《行政国家》于1948年出版后，使“行政国家”这一概念为更多的人所了解。他认为“公共”是构成公共管理最本质的概念，公共管理的范畴体系建立于这个概念基础之上。公共性的成长意味着政府要承担越来越多的功能，“‘核心’国家——服务于军事、法律和经济功能——已大大扩张”③［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福译，中国人民大学出版社2003年版，第98页。。同时他也认为传统公共行政过分强调组织理论的共性或所谓的原则。“实际上，传统公共行政是通过利用多种理论模型如古典组织理论、政治-行政二分法（politics—administration dichotomy）、韦伯的官僚制理论、公法（public law）概念与公共政策模型等，以此来概括公共组织的独特原则，并对这些原则如何指导行政改革进行了先后次序的区分。”④谭功荣：《西方公共行政学范式演进的新视角——从“行政国”到“管理国”》，《云南行政学院学报》2005年第1期，第70页。所以在德怀特·沃尔多那里，“行政国家”（公共组织）的规范性无疑应当得到充分的承认和肯定。与此同时，公共管理“公共性”的规范性涵义也获得了事实上的明确规定。