国外城镇化进程中的市镇设置经验及其有益启示

卓成霞 1，2

（1.山东社会科学院，山东济南 250002；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏苏州 215006）

伴随城镇化在世界各国的普遍发展，各国市镇设置虽然都不同程度地受到国家政体的影响，具有不同体制约束特点，但基本是以公共服务效能的提升为设立导向的。研究国外城镇化成功的发展经验，探索不同体制下国家设立市镇的依据，对我国根据国情发展设立新市、规避各类风险，具有重要的指导价值。

一、关于国内外市镇设置的研究进展

市镇最初是自然形成的一种村落，而伴随现代民主国家的建构和扩张，催生了国家新一轮行政区划的调整，并对市镇的权限要素提出了更高的要求。现代市镇的设立是中央政府和地方政府权限划分下的经济社会发展到一定程度的产物。国内外学者依据不同国家政体的权力配置，从不同视角对市镇的设置进行了研究。

（一）国外学者关于市镇设置的研究，大多从研究地方政府的分权入手，进而探讨在中央与地方的权限划分中涉及到市镇设置的问题。一是认为联邦制国家市镇的设置具有较强的自主性。例如美国州与地方政府的总体关系取向是越来越多的分权，市镇拥有一定程度的自治权，符合条件即可 设 立 （Robert Bish ＆ Vincent Ostrom，1973；Danielson，Michael N ＆ Jameson W.Doig，1982；Roger L.Kemp，1999；Michael S.Greve， 1999；Frederickson，H.Gorge，1997；Oakerson ＆ Parks，1988；埃莉诺·奥斯特罗姆，2004等）。德国具有代表性的是沃尔曼著的《德国地方政府》，考察了德国地方政府体制的重要制度和结构，集中关注地方政治和行政领域的制度结构，内容涉及地方政府设置、地方政府区划结构等。二是认为单一制国家地方自治的市镇设置是地方要求增权的结果（Robert L. Bish ＆Eric G. Clemens，1999；WeberEdward，1998；George W · Carey，1989；Cooper，TerryL.，1984；Morone，JamesA.1990；Kemmis，Daniel，1995）。最为典型的是对英国的研究，西德尼和贝特丽丝·韦伯《英国地方政府的发展1689－1835》（1963）（the Development of English Local Government）和杰克·布兰德的《英格兰地方政府改革：1888－1974》（1974），解释了 1689－1835 期间英国地方政府的情况和地方政府改革进展缓慢的原因，以及英国目前苏格兰、威尔士等地高度自治的制度设计的优势。以上研究的学者都是站在国家建构立场上，客观地历史地描述国家政体框架下的市镇设立，以及民主国家建构后期对区域规划的制度影响。各国根据国家社会发展的实际需要，以各种方式设立了不同形式的市镇，但在权限配置上不同政体国家有不同的做法，从而形成了各具特色的市镇设置体系。

（二）国内学者关于市镇设置的研究主要以借鉴发达国家城镇化经验为主。很多学者对美国、英国、德国以及北欧国家对市镇设置的要素进行了多角度的比较，有代表性的包括项继权（1996）、张海廷（2002）、潘小娟（2001）、徐勇（2005）等；期刊发表的有关市镇研究的成果有杜钢建（2000）、焦必方（2001）、高秉雄（2006）、陈国申（2007）、陈玉兴（2012）等。万鹏飞主编的《地方政府与地方治理译丛》（2004）涉及到包括美国、德国、英国等国家的政府管理体制以及各具特色的市镇设置，对推进我国新型城镇化推进中的市镇设置，推进资源有效整合具有较强的现实意义。以上研究主要是以研究国外政府间关系为切入点，以对中央与地方政府的权限划分进行比较研究居多，单独进行市镇设置的服务路径和资源优化研究的不多。

梳理国内外专家关于市镇设立的依据，不难发现，以上研究大多是从历史的角度客观地对各国基层行政单位进行阐释。由于各国历史的形成不同，政治体制千差万别，市镇的设置都有其一定的政治、经济、文化、社会等动因，在基层单位的划分上不能完全对等。尤其需要特殊说明的是，受国家政体不同的影响，市镇设置的逻辑不同。国外的市镇设置不仅仅是行政区划的简单调整，更是地方自治权限的一种强化，更体现了市镇设置是否民符合民意逻辑。市镇与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联系更为密切。地方政府要求自治权限的扩大一直是各国中央政府面临的重大问题，它涵盖了公民对政治参与权的尊重和实现。

二、不同政体国家地方市镇设置的历史考察

市镇作为国家政治发展的基石，考察其历史变迁更能直观地探明该国家区划的历史痕迹和现代治理观念的转变。单一制国家和联邦制国家的市镇设置都涉及到地方自治权限大小的问题，在对代表性国家作历史考察时，我们是基于现代治理体系下的公共服务提升的有效性和市镇多样性这一出发点进行梳理的。市镇设置是所有国家的地方政府为获得政治权限与中央进行的博弈，只是不同国家、不同地区的抗争的动机有差异，这涉及到民众利益、地方政府利益以及中央政府权益的再分割，分割公平与否，其主要依据是市镇设置的出发点是政府主导还是民众诉求。

（一）美国地方政府的市镇设置考察

美国联邦制度是复杂多样的治理体系，是由联邦政府、州政府、地方政府、政党、利益集团等组成的网络动态体系，其多样性和差异性不仅表现在自然、社会和历史传统上，更表现在政治制度上。即使在一个州内部，甚至在一个城市地区，地方政府制度的差异性和多样性也很明显。“市（镇）政府是美国最普遍、作用最大的地方政府。早期的市（镇）是新移民出于自身安全等原因而“自行组织起来的联合体”（托克威尔），其成立时间早于县政府；后期的市镇设置是基于统一的法律与秩序、经济与贸易等因素。市（镇）政府由于大小不同，职能也有很大差异，一般较大的市职能比较齐全；一些规模较小的市（镇），不设警察局、消防队等机构，而是将这些职能委托临近的其他较大的市来代管，或者几个规模较小的市联合起来，成立一个管理机构。”①吕锡伟：《美国地方政府的特点》，http∶//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?newsid=13484。

美国民主学家托克维尔认为，“美国政府间不存在等级关系。乡镇作为最初的地方政府单位，其权威来自于自身，他们并没有从别处取得权力。州政府出现后，乡镇由于将其一部分独立让给州而使其独立性有所降低，但政府间的关系仍然遵循以下原则：在与其自身相关的一切利益上各地方政府是自主的，而在那些为各个地方政府共享的利益上则服从于能涵盖他们共同利益的更大范围的一级政府。乡镇和县、州的关系正是根据这一原则来处理的。”②参见托克维尔：《论美国民主》上卷，商务印书馆1997年版，第 72－82页。著名政治学家奥斯特罗姆夫妇积极回应了托克维尔的看法，“认为无序的地方政府表象背后隐含着有序的制度安排。多个地方政府单位同时并存，并对同一地区和人民同时行使有限的治理权威，是联邦制的应有之义。人们利益的多样性和需求，公共产品和服务的不同类型，逻辑上要求不能用一种单一的地方政府的单位去应对所有公共问题。”③[美]文森特·奥斯特罗姆∶《美国地方政府》，北京大学出版社2004年版，第2页。事实上，美国的县在数量上与其他类型政府单位建制为少，县是地方政府中最具包容性的单位，美国89%的人口是由县级政府提供服务的。在那些县没有包含市的地方，市政府承担着本来由县政府承担的职能。各县所服务的居民数量也有很大的不同。“乡镇在美国的中西部地区，是县内部的次级单位，是在土地测量的基础上形成的，即由包含36个一平方公里的单位组成的6平方公里的区域组成。这种安排被视为是创建最小一般目的地方政府单位的合理基础。自治市（城市、乡村和联合城镇）作为一种地方政府单位，是为了给更集中和更稠密的人口提供公共服务而设立的。自治市通常是为服务于其居民的特殊需求而设计的自主治理机构，通常是由那些有意合并成自治市的部分当地人发起的。”④同上，第4－6页。长期以来，美国的地方政府一直在错综复杂中探寻秩序，其特征是为满足不同利益团体同时提出的要求而产生了大量的地方单位，它们履行着各种不同类型的服务，保留了很好的差异性和多样性。我们可以认为，地方政府体系的价值取决于其不同单位间如何相互关联，以及这些单位如何较好地服务于他们的公民和选民的利益。

（二）英国地方政府的市镇设置考察

英国是一元化的地方自治国家，包括教区、郡、市镇三个地方政府单位，变化和不确定性是英国行政区划的一大特点。早在20世纪90年代中期，英国地方政府的数目就已不断变化。“1994年英国有540个议会，到1998年消失了77个议会。不言而喻，英国市镇和行政区划也发生了变化。在威尔士，45个郡和行政区减到22个单一议会；英格兰46个新的单一议会取代了以前的5个郡，58个区。”⑤[英]戴维·威尔逊：《英国地方政府》，张勇译，北京大学出版社2009年版，第16页。一段时期以来，权力下放，地区自治成为发达国家捍卫民主之路，从而在英国产生了苏格兰议会、威尔士和北爱尔兰议会以及大伦敦议会。这种权力下放赋予地方政府自己决策的权力，依照自己的政策优先排序来治理，从而带动了市镇的发展。从法律和宪法上看，英国地方政府只有在议会授权的情况下才能关注“本地区所有经济、文化和卫生方面的福利”。因此，“考察集权体制下的英国地方政府如何能走向自治的民主之路，必须重新审视地方政府的价值和正当性。另外，随着英国政府立法的不断修补和完善，地方政府出现了双重体系。在整个国家内部出现了选举的二元制地方政府，一种是在除伦敦以外的大城市建立了全功能型的郡级市或自治市；另一种是从责任和供给由国家、地区、议会等分享权力的二级、三级市镇。”①[英]戴维·威尔逊：《英国地方政府》，张勇译，北京大学出版社2009年版，第59页。近年来，英国在建立大都市区的同时，注重保留了地方自治特点。“在英格兰，主要城市之外的地区保留了教区作为第三个层级。在数量超过10 000个的教区中，约有8 000个是选举产生的教区议会；其中，一些本身就是早已熟悉的镇议会。在不足200个选民的小教区，可以召开全体居民参加的教区议会，或者像英格兰教区那样召开社区全体会议。”②同上，第65页。

在现代治理理念的推动下，2001年英国地方政府网站上登录了环境大臣雷斯科特接受较小的行政区划做出的选择，即“统一86个人口在8.5万人以下的区议会保留修改的委员会体制，而不必采用中央政府推荐的三种选择之一的行政长官负责（三权分立式的）的政治管理模式。”③同上，第14页。这种改革也隐含了地方政府已接受地方自治的扩张。实际上，一个运转良好的地方政府都会强调区域差异性，它强调突出表达的正是一个地方政府的独特之处，可以称之为差异性政府、多元性政府。因此，无论国家如何发展，市镇如何设置，都必须遵循其历史性与现实的价值性。“一个地名和它的过去本身就意味着一种与众不同。该地区特有的地理、历史、经济、社会和政治文化，以及在此基础上形成的偏好和考虑问题的先后次序。正是在这种认识的基础上，即使同样类型的、具有相同的法律权限和责任的地方当局，从根本上也是互不相同的，并且在要求上也是完全不一样的。”④同上，第43页。因此，市镇的设置，除了考虑国家层面的区划，更主要的是应考虑其特色性和长期的发展动力及基础条件。

（三）德国地方政府的市镇设置考察

德国是联邦制国家，由联邦与州两级政府组成，地方政府是州政府的一个组成部分，不是联邦体系中的一个独立的层级。德国有16个州，其中4个州在东德，3个是市州，但在联邦体系中具有州的地位与职责。“在政府架构中的立法权力配置中，州具有“独有的”立法权限，这些权限联邦不能有任何的干涉。地方政府事务规制权限悉归州政府所有，各国每个州都有自己的地方政府宪章。”⑤[德]赫尔穆特·沃尔曼：《德国地方政府》，万鹏飞译，北京大学出版社2005年版，第14页。国际观察家一致认为，从比较视野来看，德国地方政府在国际上处于“强”地方政府体制的行列，因为它将特别的政治功能（各种不同形式的地方民主）与强大的行政功能紧密结合在一起。以此点而论，德国地方政府体制常常被看作和斯堪的纳维亚的市（乡镇），同属于一个制度群体。⑥同上，序言。“在德国传统中，地方政府由两个层面构成，一是作为地方政府最底层的乡镇；二是位于底层之上的县级地方政府。德国的城市化程度较高，只有极少数人尚居住在乡村地区。根据各州制定和实施的地方政府法，所有的乡镇，不管是镇还是大的市，不管是小的镇还是乡，在原则上和形式上都受制于相同的法律。乡镇不从属于县。原则上说，乡镇对其边界之内的所有的事物负全责。”⑦同上，第22页。第三种类型是城市县，它以一种“联合政府”的形式，同时承担市镇与县的职责，以单个层级的地方政府形式出现。“第四种类型是乡镇区划改革的产物，作为策略的一种，在一些人口规模小的乡镇保持不变的同时，新创出一些新的地方乡镇间联合自治体，他们有权利和职责执行原本属于乡镇的行政任务。”⑧同上，第26页。

在许多情况下，地方合并的观念和决策遭到当地居民和官员的强烈反对。实际上，“在大多数州，只有不到三分之一的乡镇按照‘自愿’的方式执行改革方案。有的州议会用法律的方式强制执行新的地区界限的划定 ”。⑨同上，第38页。必须说明的是，县的区划改革明显地呈现出更多的相似性。县的数目大为下降，从425个减为237个，在各州几乎减了一半（参见Laux 1999：176）。关于乡镇重新设置的战略，各州在政策上表现出相当大的差异。一种是“激进”的战略，即通过合并、组建新的地方政府，从而重新划定乡镇区域；另一种是“温和”的战略，即在既有的地方政府基础上，包括那些极小的地方乡镇在内，一方面保持其政治上的地方政府单元的地位（有民选议会、有具有政治权利、承担职责的地方行政机构），同时在制度上把一些县和乡镇联合起来，组成一个新的联合行政体。①[德]赫尔穆特·沃尔曼：《德国地方政府》，万鹏飞译，北京大学出版社2005年版，第39－40页。这两种战略在德国的城镇化进程中交替使用，发挥了稳定社会秩序的作用。

（四）国外市镇设置的不同要素分析

从以上考察分析中可以看出，任何政体国家的市镇设置都一直贯穿中央和地方分权与自治的博弈。联邦制国家的市镇设置更多地强调地方的增权和公民权利的实现；单一制国家在中央集权的惯性下，市镇设置更多地考虑行政区划合理性，有效整合资源的问题；单一体制下地方自治的市镇设置更多地考虑到了区域治理的有效性，考虑的是更多地增权。第一，市镇设置受中央与地方权力博弈的影响 。单一制国家的市镇权力都授权于中央政府，中央政府亦可随时废除或成立新的行政区域，最大的特点是较少考虑民意；联邦制国家的市镇设立具有多元性，它既是基于民意的，也可能是地方政府的，也有可能是两个利益主体的结合意愿，其在于在联邦宪法规定的范围内，联邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法律。不同国家在市镇设置方面，都涉及到中央政府与地方政府的权限划分问题，这是民主国家自治权限增长的一种需要，反映了民众的利益诉求。第二，市镇设置受行政区划资源整合的影响。资源约束一直是制约各国地方自治的主要因素。例如，近年来美国新增9个市镇的主要原因是公民为了掌控自己社区的命运、为了地方权益免受损害而做出的保护性措施。无论是单一制国家还是复合制国家，城镇化背景下的市镇设置是多种因素的叠加。从城镇化发展的终极价值分析，市镇设置离不开民意的考量，设置的目的是为了更好地节约资源，提升政府的公共服务效能。第三，市镇设置受民众权益实现的影响。在经济因素强大的牵引下，市镇的设置更多地考虑当地经济增长，优化区域布局，逐步实现民众诉求。联邦制国家的市镇设置，出于政治权力均衡的考虑，出于地方自治权限的增强，同时更多地考虑了民意的诉求。正如奥利弗所言，“小自治市使得参加容易，让公民感觉有更多的授权，对社区更有兴趣，也使邻里更加团结。”②Oliver，J.Eric.Democracy in Suburbia.Princeton，N.J.：Princeton University Press.2001，P.65.例如，美国、德国国家更多地考虑地方差异和多样性的问题，在市镇设置方面，维护市民利益，优先考虑了市民的意见。Teaford认为，“自愿的联合体继续发挥着功能、推动社会改良、关注自治市和征募地方公民去地方政府任职。”③Teaford，Jon C.Post.Sububia：Government and Politics in the Edge Cities1997，P.23.单一制国家由于受中央政府强大权力的牵引，市镇在权力上有较强的依附属性。但随着民主社会的建构和社会发展的需要，地方要求愈来愈多的权限发展，在自治权利、经济权限以及财政权限上都在要求中央政府权限下沉。

三、国外城镇化推进中的市镇设置经验

从历史与现实的双重维度考察国外城镇化的进程，我们发现，各国市镇的设置基本上都是遵循市镇治理的多样性自治原则，是自上而下和自下而上结合的一种制度设计，是经济社会发展到一定程度的结果，是民意期望的结果。

（一）国外城镇化市镇设置强调法定的自治权限

严格遵循各级法律赋予的权力是国外市镇设置的准则。宪政地位高是国外地方自治的最大特点，其自治权的行使严格按照法律执行。美国实行地方自治和地方分权，在州—县、市或镇之间，哪些事由州来办，哪些事由县、市或镇来办，有着明确的分权。“如县、市或镇必须执行本州的法律，自订宪章须由州上授权。县、市或镇不能违背州的发展规划，它们之间的发展规划相矛盾要由州上协调并衔接，即下一级政府之间的事由上一级政府协调。”①孙晓文：《美国小城镇发展与管理体制见闻》，《开发研究》2001年第2期，第53页。美国城镇化有许多优势和成功经验值得借鉴，但在城镇化推进中也经历了地方要求增权、联邦政府收权的困境。政治家和政策设计者们也曾经困扰，地方自治权力太大是否会导致地方独大的局面，但事实证明，市镇的自治权契合了公民精神，民众可以在法律框架下建设自己的家园，因为他们知道自己需要什么样的服务。美国在中央权力和地方权力的博弈中找到了平衡支点，实现了公民自我管理的愿望。尽管美国地方政府单位所拥有权力的范围和自治的程度具有明显的差异，但他们中的绝大多数都享有独立机构所享有的实质性权力。“市和镇享有的自治权通常是最大的，它们也因此被认为是城市法人。联合、不相连地区的联合或两个及两个以上的自治机构的合并或联合，要求制定出一半程序，把通过公民投票来肯定合并的合法性包括进去。”②[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，北京大学出版社2004年版，第50页。国外地方和市镇在长期地方自治中形成了不同的立法模式，这些立法对地区自治的诸多领域做出了规范，市镇自治的法律体系比较完善，法律界定清晰，小城镇自治纳入宪政范围形成居民和政府的共识。

（二）国外城镇化市镇设置呈现按需设置的多样性特征

因地制宜是国外城镇化市镇设置的基本原则。“地方政府本身就是国家为了管理需要划区设置的，而各地经济科技水平、文化传统、风俗习惯、自然环境客观上存在差异，因此应该允许地方政府根据本地区的实际情况自主地组织政府。比如美国各地区的经济发展状况很不均衡，从而在不同区域内出现了各具特色的城镇。”③同①，第52－55页。大都市和乡村地区的中间地带形成了独特的郊区小城镇，“郊区小城镇的支柱产业一般是旅游业或者是某一项制造业，因此成为了附近地区的经济和文化中心。郊区小城镇距大都市有几个小时的路程，交通比较发达，属于大都市的辐射范围之内，为大都市补充了资源。波士顿城市以及周边的小城镇就属于这种类型。”④陈玉兴：《德国、美国、澳大利亚与日本小城镇建设经验与启示》，《世界农业》2012年第8期，第82页。随着城市化发展的需要，美国放宽设市条件，鼓励郊区设市。“郊区设市对县制发展产生了促进作用，因为超越城市边界的上级政区就是县政区，它们必然会同小市合作，为县制发展创造了新的空间”。⑤Ronald J.Oakerson The Governance Effects of Metropolitan Reform：A Theoretical Inquiry，http∶//www.fsu.edu/～localgov/papers/archive/Oakerson.pdf.国外市镇实行差异、灵活的治理，按照运行科学、治理有效的原则，建立管理运行机制和规则，在市镇管理体系运作上，更为高效、便捷。

（三）国外城镇化市镇设置符合有限资源整合原则

有效利用整合有限资源是国外市镇设立的出发点。地方政府职能配置始终强调“两个适应”，适应市场经济的需要和适应本地的实际需要。英国素称地方自治最为成功的国家，为了完成基层政府区划改革，分别设立了英格兰和威尔士两个专门委员会进行调研。“威尔士委员会在20世纪60年代提出了一个报告，后来成了1974年新体制的基础。但英格兰委员会的报告由于过于激进被政府否定，遂又成立了一个皇家委员会，该委员会1969年提出的报告得到了工党政府的肯定，但保守党1970年上台后放弃了这个报告，于1971年发表了《英格兰地方政府》白皮书，1972年通过了《地方政府改革法案》，1974年法案生效。改革后，英格兰和威尔士原有的1250个自治市镇、城市和农村的区议会被合并为333个区议会。”⑥潘小娟：《发达国家地方政府管理制度》，时事出版社2001年版，第68页。实践证明，设立新的市镇应是基于对有限资源的有效利用而调整的行政区划，对社会发展、公民公共服务具有实质价值。

（四）国外城镇化市镇设置强调公民高度参与

公民高度参与公共政策的输入与输出过程是国外市镇设立的重要经验。随着大城市治理的发展，德国关于重新划定地方政府疆界的讨论，以“规划”的形式出现，主张考虑公共服务供给的有效性，按照“功能中心”设置乡镇和县。为了使公共职能从州下放给地方的功能改革提供基础，区域改革成为需要，以使地方政府更有能力承担政治上、行政上扩展和深入了的一些职责。“英国米坚顿市的开发有六个方面的规划目标和指导原则，分别是选择的机会和自由、平衡和变化、创造一个有吸引力的城市、公众意识和参与、有效和富有创造力的资源利用。其中大部分与广泛满足人的需求、鼓励人的积极参与有关”。①国家发改委“欧洲城市化与小城镇管理”考察团：《欧洲三国城市化与小城镇管理》，《经济研究参考》2003年第74期，第35页。美国市、镇的设立非常自由，成立一个新的市、镇只要具备三个条件，一是社区2/3的居民同意，二是财政能够自理，三是该社区人口不少于500人。满足这三个条件，就可以向州政府提出成立市或镇的要求，经批准后即可成立。在国外城镇化推进中，公民的高度参与提升了市镇建设的效能。重视城镇规划的连续性和严肃性，做大了公共空间，节约了政治资源、经济资源和社会资源。

四、国外市镇设置经验对我国新型城镇化市镇设立逻辑转型的有益启示

发达国家城镇化的市镇设置积累了许多有益的经验，事实证明市镇设置不仅是简单行政区划的调整，而更要考虑当地经济发展条件、民众的意愿；也不仅是简单地土地扩张，更要考虑民众权益的实现；更不是借用公权力强制规划，更应让民众高度参与。因此，新型城镇化背景下，我国市镇设置应在吸取国外经验的基础上进行逻辑转型，回归市镇设立的服务本性。

（一）应遵循从科层化管理到扩大市镇权限的逻辑转型

国外市镇设置赋予地方极大的管理权限，激活了体制活力。近年来，我国建设服务型政府对强化基层政府的权限发挥了重要作用，但由于我国严格的科层管理四级体制，市镇的权限并没有达到国外发达国家市镇的力度，这就制约了市镇发展的活力，全国的每个市镇都是一样的科层管理思路，而造成了发展模式的统一化。目前，我国城镇化不仅是经济扩张，更是权力扩张，把郊区县改成区，把县级市升格为地级市，城市在做行政升级。新型城镇化应该注重市镇的多样性，发挥地方资源的优势，增强市镇发展的权限，积极回应民众的利益诉求。2013年中央提出了撤县立市的决定，“在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。”②《“造城运动”蕴藏风险 地方政府为何热衷造城》，《南京日报》，2013－8－20http：//km.focus.cn/news/2013－08－20/3840667.html。中央目的是为了让区域资源优化配置，但科层的管理体制并没有赋予市镇真正的发展权，只是赋予了其高的行政级别。应按照责权利统一和合法、便民原则，凡省、市相关文件规定下放给强镇扩权试点、经济发达镇行政管理体制改革试点的部分县级管理权限和执法权限，原则上都下放到试点镇，这样市镇发展才有针对性。

（二）应遵循从物的城镇化到人的城镇化的转型逻辑

国外市镇设置体现了市镇的公共服务能力和居民权益的实现。我国传统城镇化更多地关注土地城镇化，过度偏重物质空间，对于人的城镇化问题关注不足从而引发群体性事件。现在，遗留的历史问题逐渐在新一轮的城镇化驱动中逐渐显现，新型城镇化应更多强调实现人的城镇化，提升市镇的公共治理能力。推进城镇化进程，根据当地经济社会发展适当适时设市具有一定的社会价值，但这种设立必须摒弃行政区划的利益争夺意识，特别是土地征用问题，应当引起我们高层的注意。现在很多的地级市利用区划行政的指令，把原本属于农民的耕地划为市区，但是对失地农民的问题不积极解决，耕地划过来就用，不计后果。结果，农民不再是拥有农田的农民，也没成为国家政策中的市民，而成为了靠打工为生的无地游民，长此以往，社会问题会愈来愈多。设立市镇不是简单地行政区划，而涉及每一民众生老病死的方方面面问题，政府应提前考虑在内，社会的基础条件没有达到理论意义上的设市条件，就不能设，设了就必须考虑农民的进退问题，否则就是巧取豪夺。一张征地的纸令，图纸上的圈划，必须考虑子孙后代的发展。因此，在地方政府考核上，不仅要考核名义城镇化率，还要看这个地方的非农人口比重，例如这个地方农业转移人口占全国人口的比重、公共服务覆盖的人口比重、社会保障覆盖的人口比重以及城镇建成区土地的利用效率和农民工收入占整个职工收入的比重等。

（三）市镇设置应遵循从土地征用到资源共同收益的转型逻辑

国外市镇设置基于资源利用的最优化原则。目前资源枯竭导致城市的逐步衰败给我们敲响了警钟，土地资源是有限的，新的市镇发展不能过度依赖于土地资源。新型城镇化更应考虑资源使用的收益最大化，应该符合资源约束原则。新型城镇化必须避免走卖地盖楼的老路，很多专家、官员以及开发商都意识到城镇化绝不是圈地造城，但事实上中国目前的确在走这种所有人都不赞同的路子！现在，有些地方设市的呼声很高，设市是经济发展到一定阶段自然催生的结果，但地方政府借发展经济之名，行攫取土地利益之实。与其对应的是资源稀缺的矛盾，“城市里幼儿园、小学、中学、各类医疗服务设施的布局与城市人口的聚集度很不匹配，布局不合理，投入不足，上学难成为一大顽疾；城市更多关注于GDP和税收，但对就业关注不足，大量的年轻人大学毕业后寄居于大城市郊区，学而无用论再次抬头；而在农村城镇化过程中，农民的再就业、社会福利保障、乡村社区结构的重构一直都在考验着地方政府的能力与公信力。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，是我国城镇化过程中遇到的最大难题”。①罗钊明：《做中国新型城镇化的积极践行者》，《人民日报》2013-08-16。新型城镇化应注重土地增值收益的公平分配，让农民享受到市民待遇才是根本。

（四）遵循从主观上盲目设市到服从市镇成长规律的逻辑转型

国外市镇设置遵循当地社会经济发展的客观规律。随着经济社会的快速发展，原有城市的承载力达到极限。拓展城市发展空间有其合理性，但我国一些新城建设违背发展规律，超越经济发展水平进行“人为”造城运动，已带来耕地大量占用和严重的资源环境破坏，地方债务风险也愈来愈突出。很多地方在新城建设中，大量占用耕地，已严重冲击着我们18亿亩耕地红线。目前，我们必须审慎思考发展城镇化的终极目的是什么？设立新市镇的目的又是什么？假如推进城镇化、设立新市是为了让人民富裕安康，那我们该如何实现这个诱人的目标，能不依赖土地财政呢？我国的城镇化已经到了要精细化改革的时候，不同区域、不同类型的城市，应当有不同的城镇化发展模式。我国应把撤县设区、撤县设市、撤镇设市建立在经济发展基础上，城镇化要有产业做支撑，实现产城结合。如果设市带有“行政功利”，就会将市从城市属性中游离出去，丧失应有的基本意义。市镇应实行差异、灵活的治理，按照运行科学、治理有效的原则，建立管理运行机制和规则。

（五）遵循从为民众决策到让民众参与决策的逻辑转型

国外市镇设置注重民众参与公共决策过程。公众参与在公共政策过程中拥有平等的发言权，有利于行政管理者和政策制定者寻找问题的解决途径。国外城镇规划中的“公众参与”的历史经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段，规划工作逐渐由宏观转向微观，由政府行为转向市民角度，由理论性、专业性和集中的权力转到感性的、具体的、自下而上的参与。如“德国政府规定，凡村镇改建的规划和建设项目必须经过公众民主讨论后才能向政府主管部门申报立项。从项目的立项、申报到政府批准后的规划设计、施工招标以及建设管理等，公众始终是站在主导地位的”。①钟真：《国外小城镇管理的经验》，《小城镇建设》2007年第9期。不仅仅是公众，其他利害关系方都应当被立法考虑，并将各自的利益展现在“桌面”上进行讨论。如“德国《建设法典》不仅规定了详细的公众参与程序，还规定其他公共机构、相邻城区及其公共机构以及其他利害关系方都有权参加听证程序，在立法前，各方利益被充分讨论，达成彼此间的相互协调。”②李勇：《国外城镇化立法特点》，《银行家》2013年第2期。我国当前的城镇规划中已经有了一定程度的公众参与，正如奥卡森和帕克斯认为，“基于其主动性，地方公民能够创造、修正或废除地方政府；通过在地方公民投票中执行否决权，牢牢地控制了地方财政；赞成或反对地方单位的界域拓展；并且通过他们所选举的官员，规划着与其临近管辖区和层叠区公民之间富有成效的互动关系。”③Oakerson and Parks，1988. Citizen Voice and Public Enterpreneurship：The Organizational Dynamic of a Complex Metropolitan Country.Publius18，PP.111－112.只有真正在城镇管理中实现群众参与，才能提高人们对居住地的认同感和主人翁精神，使城镇的吸引力和凝聚力大大加强，城镇的建设和发展才能同居民的生产生活真正融合。

五、结语

通过梳理国外市镇设置的历史经验发现，发达国家市镇设置都经历了漫长的摸索过程，此过程是民意与政府意愿的较量与博弈，最终的结果是政府与民众的相互妥协与让步，才成就了今天宝贵的市镇设置经验。其创新的共性在于市镇自治特征鲜明、法律体系支持、公众高度参与市镇管理；成功的关键在于中央与地方的分权，合理界定中央与地方政府权限，增强地方自治权限。新型城镇化推进中的市镇设置应是为满足公众分散的多样需要而产生的，而不是为了行政级别建立的。只有建立次级的、小规模的地方政府机构，使政府官员能够更充分地了解不同公民群体的不同偏好，才能更加迅速全面地回应公民的要求，达到成立市镇的目的。需要强调的是，虽然国外城镇化进程中，在政府权限划分方面、市镇设置经验方面都有很好的做法，但我们不能忽视国体与政体的差异，由于历史国情的不同，同一种做法未必适合我国。因此，考察他国市镇设置经验的出发点是出于提升公共服务水平，为公众服务，而非获取公共权力和利益。只有抛弃了权力与利益的私利，设市才能成为公众的期望。基于国家政体的不同，我国的市镇设置更应考虑市镇的多样性与差异性，市镇的设置是社会发展的客观结果，而非人力可控。

（责任编辑：肖舟）

Abstract:According to the realistic need，many developed countries havemerged or cancelled original town and set up new towns，which could make it more relevant to the residents of public service requirement.Foreign town sponsored either by government or citizens have formed such patterns as distinctive market dominant，laissez－faire，economic constraints and accumulated many successful experiences，which reflect different characteristics in the law of development of the town，development dynamics，and trajectory.We should learn and use these experience of developed country，which will help us find more suitable path for our country urbanization to promote the process of our urbanization.

Key words:developed country，urbanization，setting town，enlightenment.