城镇化进程中农村房屋拆迁补偿机制研究——以新乡涧头村为例

高照明，张跃跃

(郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001)

一、研究背景

2010 年，我国人均国民总收入为4 260 美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体。2011年，我国城镇化率达到51. 27%，城镇常住人口首次超过农村人口。这两个“首次”意义重大，标志着我国开始由乡村中国向城市中国转变，我国经济社会和城镇化进入新发展阶段。党的“十八大”和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出提高城镇化质量的要求[1]。城镇化是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量不断增加,城镇人口规模与地域规模不断扩大的一种自然社会历史过程[2]。城镇化是中国在迅速推进现代化这个特定历史进程中必然要经历的阶段,可以说,没有城镇化,就没有一个国家和地区的现代化。因此,在城镇化的背景下探讨农村的房屋拆迁具有现实意义,对于解决实践中存在的问题具有很大的指导意义。

国外关于征地补偿的研究主要集中在两方面：补偿机制和拆迁对社会和环境的影响上。如Bettina Reimann(1977)认为要根据财产的属性不同制定赔偿的原则和结果[3]。Seong-Kyu Ha(2001)从伦理学的角度进行了分析，认为韩国政府没有使被拆迁户的居住水平提高，反而以低于移民补偿的标准来驱逐他们搬出自己的住所,这是有违人权的[4]。Andre Tim WilliamS(2004)分析了城市重建过程中的拆迁障碍问题[5]。Zhiyong Wang(2004)等认为强制性拆迁将使居民权利变得模糊[6]。

目前国内的相关研究主要集中在房屋拆迁补偿安置具体建议上。胡博(2011)认为，我国应该借鉴日本和德国经验，对被拆迁户实行全额补偿，增加因搬迁所造成的相关费用补偿如物业费、租金损失、交通成本等[7]。何虹(2011)也认为，新《条例》不仅应明确规定土地使用权补偿，还应包括间接损失赔偿、市场价格差价、城市基础设施、公共设施实施、被动消费的损失[8]。王静(2010)认为补偿范围应包括土地使用权、被拆除的房屋及其附属物、其他的利益损失和费用(包括临时安置补助费、搬迁补助费、房屋的装修费用、预期利益的损失)[9]。生青杰(2011)指出，新《条例》有意回避土地使用权补偿问题的做法，亵渎了《物权法》，并损害了被征收人土地使用权这项财产权利，而正确的做法是给予其全面而充分的补偿[10]。杨会、何莉苹(2011)主张采用完全补偿原则[11]。余蔚(2011)认为，时间问题对于房屋价值的评估很重要，签订合同之日应为评估时点[12]。杨瑞荣、孙光卫等(2004)认为，拆迁补偿完全等于市场交易价格仍然不妥，现实的拆迁补偿中，被拆迁人因拆迁所带来的额外负担如工作与生活、就学、就医等没有被考虑在内，而且目前拆迁补偿金额普遍偏低，被拆迁方在相同地段不能购买到相同的房屋，并且从权益保护的角度来讲，被拆迁方应在拆迁半年之前得到补偿[13]。

国内外关于房屋拆迁补偿制度研究的成果虽然比较多，但大多数集中在城市房屋拆迁补偿制度的研究上，对农村房屋拆迁补偿制度的研究相对缺乏，同时，相关研究大多集中在拆迁人的视角上。因此本文将根据实际调研资料，站在被拆迁人的角度对农村房屋拆迁补偿机制进行研究。

二、研究方法

研究过程中笔者进行了两次实地调查，第一次调查时间为2013年1月，共计10天，主要了解了新乡涧头村的基本情况及拆迁补偿相关实施办法。第二次调查时间为2013年10月，共计7天，主要调查了被拆迁房屋集体建设的进度和被拆迁村户所获得的实际补偿情况。两次实地调查共历时17天，期间主要运用了访谈法和观察法搜集资料和信息。

其中，访谈法主要采用半结构化的方式，预先设定好标准问题和开放性问题，再根据访谈对象的反馈追踪提问。两次实地调查被访谈者总计160位，其中乡镇管理人员1位，本村管理人员3位，被拆迁户156位(为被拆迁的每一户的代表)。通过对乡镇管理人员的访谈了解拆迁补偿相关办法，主要的访谈内容包括拆迁时间、规模、进程、补偿标准等；通过对本村管理人员的访谈了解本村基本情况，主要的访谈内容包括本村的人口、劳动力转移情况、未来建成小区的蓝图；通过对被拆迁户的访谈了解房屋拆迁补偿实际落实情况，主要的访谈内容包括具体补偿标准、丈量方式、入住新小区补交的房款、最后获得的总补偿款数额等。

三、涧头村案例

1.基本情况

涧头村位于河南省辉县市孟庄镇涧头村新辉路和东二环交汇处，全村225户、876人。全村村民代表11名，党员34名。绝大多数农户居住在二十世纪六七年代建成的砖木瓦房、土木平房内，生产生活条件较差。2006年，在搞好经济发展的同时，涧头村为了改善村民生活条件，建设新农村，利用党委政府集中力量整治新辉路沿线环境时机，提出以“拆旧盖新、边拆边建、以奖代补”的方式逐步推进旧村改造。

该区规划占地150亩，全部建设多层建筑，建筑面积12.6万平方米，规划建设750户。小区建设不占用耕地，在旧村拆迁的原址上建设。原村庄占地面积348亩，小区建成后可节约土地198亩，节地率达56%。社区内有幼儿园、超市、老年活动中心、图书室、医疗室、篮球场、文化活动中心。计划建设18栋楼房，分两期进行。

一期工程：2007年拆迁75户，拆迁面积10 000平方米，规划建筑面积25 000平方米，2008年底，投资1 700万元建成居民楼5栋，安排80户村民入住。

二期工程：2009年7月拆迁150户，拆迁面积23 500平方米，规划建筑面积104 000平方米。2010年年底，投资2 500万元建成居民楼6栋，安排110户村民入住。

目前，实际已建成居民楼16栋，12栋楼村民已经入住，共计156户，780人。

2.拆迁实施办法

对于新房采取高标准设计房间布局，砖混结构，设地下室。对于老住宅拆迁补偿费一律折兑新房款。如个人要求，可在拆除房屋后，直接兑现。在新楼动工时，要缴纳一定数额的款项作为启动资金。在主体工程完工后，要自觉逐步补交房款。缴纳的时间、数额作为分配新楼的参考依据。竣工后交钥匙时，本人所要房屋的所有款项要全部结清(具体补偿标准见表1)。

3.被拆迁户获补情况

工作人员对面积进行统一丈量后，涧头村总获补面积为35 677.78m2，其中砖混二层的面积为8 773.15m2，砖混一层的面积为11 162.9m2，砖木的面积为5 571.55m2，土木的面积为1 422.87m2，简易的面积为2 772.9m2，围墙面积为5 974.41m2。156户被拆迁户获得的补偿面积从25.8m2到846.83m2不等。200m2以内的有78位，占总人数的50%；200m2到300m2之间的(不含300m2)有45位，占总人数的29.81%；300m2到400m2之间(不含400m2)有22位，占总人数的21.20%；400m2及以上的有11位，占总人数的7.05%。其中丈量的项目包括房屋、院墙、地下室、保暖层等。因为有两层楼的情况，所以面积差额比较大。

表1 涧头村房屋拆迁补偿安置情况

因为房屋结构不同，获取的补偿款差异也比较大。被拆迁户获得的总补偿款为4 832 474.3元，其中最低的为1 548元，最高的为185 317.8元。2万元以内有71位，占总人数的45.51%；2万元到4万元之间(不含4万元)有57位，占总人数的36.54%；4万元到8万元之间(不含8万元)有5位，占总人数的3.21%；8万元及以上的有23位，占总人数的14.74%。

四、我国现行补偿机制存在的问题及涧头村新房户形最佳分配方案

补偿机制是对利益受害者进行补偿的实施办法。研究以被拆迁人为视角，从补偿制度、补偿款的结构两方面进行分析，并在此基础上提出了确定被拆迁户新房分配的最佳方案。

1.补偿制度有待完善

从新中国成立到现在,随着经济体制、土地使用制度、住房制度的改革，我国农村房屋拆迁制度虽然还未成型，但房屋拆迁工作也在不断补充和完善中。我国现行的集体土地房屋拆迁制度主要依据《中华人民共和国土地管理法》,是指在城市规划区内的集体土地上,建设单位根据公共利益的需要,按照建设规划要求和政府批准的用地文件,在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,对房屋的所有者或使用者进行迁移安置,并对拆迁房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为[14]。

1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议正式通过《中华人民共和国土地管理法》，截至目前该法共经过一次修订、两次修正。2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正中将第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”也修改为“征收”，但对其产权界定不清晰。并且第十三条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，该法律条文授予国家征收权,自然人和法人必须服从,带有强制性。现代国家宪法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力,但政府形成这项权力必须满足一定的条件:第一,征收或征用的目的是基于公共利益的需要；第二,征收或征用的主体是“国家”,行政主体的征用权来源于法律的授权,代表国家履行行政职能；第三,征收或征用要给予被征人公平补偿。

2.补偿款的结构比例不协调

我国自2001年起开始对被拆迁的农民房屋实行货币化补偿,其购房补偿款包括原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款。新乡涧头村依照原房补偿款、区位补偿款和购房补偿款进行计算,根据建筑面积、结构以及原有农户的产权证,实现了货币化拆迁,并在特殊情况下建造经济适用房进行安置,通过给予一定的房价、政府补贴来进行产权调换,使被拆迁人购得起房[15]。

从整体上看，新乡涧头村补偿款结构合理，但区位补偿款比例偏低，仅占总补偿的41%。根据被拆迁户获得补偿款情况可知，老住宅拆迁总补助款为4 832 475.3元，每户平均获得补偿为30 979.14元，每人获得补偿为6 195.48元；老住宅拆迁总面积为35 677.78平方米，每户平均面积为228.70平方米，每人平均面积为45.74平方米；50%的被拆迁户的老住宅面积在200平方米以内，又因185平方米以下可免费分得10平方米的地下室，所以大多数人会选择购买185平方米户型的房子。根据表1可知，每户将免费获得75平方米新住宅，那么每户需再补的购房款为110平方米的费用。按照投标价每平方米530的单价即为58 300元，扣除每户平均获得补偿款30 979.14元，再扣除清理费、搬家费补偿费3 500元，也就是说被拆迁户入住185平方米的新住宅平均需缴纳23 820.83元的购房款，对于没有固定收入的农民来说，不加装修仍需缴纳人均缴纳23 820.83元，相当于他们四年的收入，再加上装修，要花去他们十年的积蓄，难以承受。所以，应增加区位补偿款的比例，减轻被拆迁户的负担。

3.最佳分配方案

从新乡涧头村个体被拆迁户来看，因为所获得的补偿款不同，所以在购置185平方米新住宅时需缴纳的款额也不同，最高平均需缴纳41 847.66元，这些拆迁户原来获得补偿款在2万元以内，占45.51%；而14.74%的被拆迁户无需缴纳任何费用，购置新房后还可以剩余417 884.64元，这些被拆迁户原来获得补偿款在8万元以上。根据被拆迁人的获补情况，可大致分为4种新房购置方案，见表2。

表2 被拆迁户购买185平方米住房收益情况

而从被拆迁户新住宅的最佳分配方案来看，116平方米的面积最合适。如果被拆迁户获得18 000元老住宅拆迁款，这些补偿款加上3 500元清理费可以直接抵40.57平方米新住宅面积，加上政府补偿的75平方米新住宅，就是115.57平方米。而获得18 000元老住宅拆迁款的被拆迁户占到63.46%。所以，如果以116平方米左右的户型大众分配方案的话，63.46%被拆迁人无需再补交任何购房款，这将大大加快城镇化的速度，也将是拆迁人建房的最佳户型和面积选择。

五、结 论

城镇化最重要的一个方面是城镇空间的扩张,农村地区通过土地集约利用为城市发展提供更多的空间,同时城镇的扩张为农村人口转化为城镇人口以及为其提供就业、住房、教育、医疗等提供便利和保障[16]。在这一过程中,面对城镇有限的土地资源,不少“城中村”、城市郊区的农村以及重大工程项目建设涉及的农村地区等,都会面临着房屋拆迁问题,通过以上分析，我们可以得出以下结论：

(1)农村房屋拆迁从权属性质上说是集体所有土地上的房屋拆迁,有别于国有土地的形式,因此,在拆迁之前,必须履行法定程序,经被拆迁人同意,依法办理集体土地的征收手续,并对被拆迁征收的房屋和土地进行合理补偿,才能将集体所有的土地变为国有土地,然后再办理土地出让手续取得土地的使用权。因此,要拆迁征收农村房屋,必须经过法定的程序,防止拆迁损害农民利益,侵犯公民合法私有财产权的事件发生。

(2)从新中国成立到现在,随着经济体制、土地使用制度、住房制度的改革，我国农村房屋拆迁制度虽然还未成型，也在不断补充和完善中。我国现行的集体土地房屋拆迁制度主要依据《中华人民共和国土地管理法》。《土地管理法》虽经过一次修订、两次修正，“征用”修改为“征收”，但对其产权界定仍不清晰，也未给出具体执行标准。

(3)为了减轻大多数被拆迁户的经济压力，轻松入住新房，应增加区位补偿款的比例，或拆迁人也可根据政府给予的补偿标准和被拆迁人实际获得的补偿款来确定新建小区住户的户型和面积。使用这种方法来确定小区户型和面积建设将有助于实现被拆迁人“零付费”入住，大大减少农村房屋拆迁中“钉子户”的数量，提高政府部门工作效率，加快城镇化进程。

作者文献：

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报,2013，(1):48.

[2]李 新.苏南人口密集地区城镇化过程中的环境特征分析[J].长江流域资源与环境,2005，(5):595-599.

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