中共中央在西柏坡时期社会政策述论

段彦峰

（西柏坡纪念馆，河北 石家庄 050411）

对于社会政策的讨论，是近些年才在国内学术界兴起的学术现象，比如王思斌教授就认为中国正走向社会政策时代。①王思斌：《社会政策时代与政府能力建设》，《中国社会科学》，2006年第4期。但是，社会政策问题长期得不到关注，并不等于社会政策不存在，只不过是以比较隐蔽的形态存在着。要追述当代中国社会政策的源头，必然绕不过中共中央在西柏坡的这个时期，因为这个时期是中国共产党取得全国领导权的最关键阶段，也是中国共产党社会政策的萌芽时期。迄今为止，尚未有人专门就这一问题进行过探讨，本文试图做一抛砖引玉的工作，以丰富学术界对中国社会政策问题的认识。

一、中共中央在西柏坡时期社会政策的概念界定

探讨中共中央在西柏坡时期的社会政策，首先需要界定的是两个基本概念，其一是中共中央在西柏坡时期的时间界定，其二是中共中央在西柏坡时期社会政策这一概念的界定。

第一，中共中央在西柏坡时期。一般是指从1948年5月26日中共中央、中国人民解放军总部移驻西柏坡起，到1949年3月23日中共中央、中央军委和中国人民解放军总部从西柏坡迁入北平为止，不到一年的时间。但是，对于本文的考察范围而言，这一时间界定是不适宜的，因为在中共中央、中国人民解放军总部移驻西柏坡之前，中共中央工作委员会（简称中央工委）已在西柏坡开展工作。所以，需要将中共中央在西柏坡时期的起点前移至1947年7月12日中央工委在西柏坡正式成立，因为中央工委在此领导制定了土地改革的基本政策，并得到中共中央的批准。

第二，中共中央在西柏坡时期社会政策。关于社会政策，国内外学术界给出了许多定义，结合本文要讨论的内容，我们取“社会问题”型的定义。陈振明定义社会政策为“政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规范，它以社会问题为对象，目的是解决社会问题、提高人民生活、增进社会利益、谋求社会的平衡发展”。②陈振明：《公共政策分析》，北京：中国人民大学出版社，2003年版，第48页。这一定义与社会政策起源时期的定义是一致的，也更适合于中共中央在西柏坡时期社会政策的实际状况。根据“社会问题”型的社会政策定义，我们可以将中共中央在西柏坡时期社会政策的概念界定为：中共中央在西柏坡时期，党和政府为解决狭义的社会问题所采取的行动或行为规范，它以社会问题为对象，目的是解决社会问题、提高人民生活，从而为实现中国共产党执政的政治合法性服务。这里所指的政府，主要是指华北人民政府，华北人民政府是后来中央人民政府的雏型。

中共中央在西柏坡时期社会政策的表现形式是多样的，包括法律法规，行政规定或命令，领导人书面的指示，政府大型规划，具体行动计划、条例、措施、准则、方针和办法以及相关策略，等等。相对来说，法律法规在其中所占的比重最小，这体现了社会政策的变动性和初创性特点。总体上看，中共中央在西柏坡时期社会政策是包含在经济政策之中作为其附属部分存在的。王思斌精辟地指出：“长期以来，我国没有多少专门的社会政策。”①王思斌：《我国社会政策的弱势性及其转变》，《学海》，2006年第6期。中共中央在西柏坡时期指导开展了新解放区的土地改革运动，这是一项以改变土地所有权关系为主的经济政策，同时也包含着社会政策的因素。正是在这个意义上，我们才将中共中央在西柏坡时期的起点前移至中央工委在西柏坡正式成立之时。

二、中共中央在西柏坡时期社会政策的主要内容

中共中央在西柏坡时期是中国革命走向胜利的关键时期，作为政策制定主体，中共中央制定了一系列对未来有决定性和开创性意义的社会政策，以服务于新政权的建设。这些社会政策是应急式的和区域性的，带有一定的试验性，其内容主要集中于城乡分别管理、土地改革和阶级划分、调和性劳资关系和城乡工资差异、社会保障和社会救济制度等方面。

1.城乡分别管理的肇始

随着人民解放军夺取的大城市越来越多和新的政权建设的加速推进，城市建设管理和农村“洪流”进入城市等重大问题直接出现在当时政府面前，迁入西柏坡的中共中央制定了一系列“区域性”的城乡分别管理的政策，目的是加强城市管制、限制农村人口流向城市，避免造成经济、就业、生活、治安等问题，具体包括：限制农村居民自由流动进入城市；认为农村是生产资料、劳动力和市场的提供者；把城市中不稳定分子“排泄”到农村，把极少数的行业精英吸入到城市等。

中央首先提出“作到城乡互助并实现城市领导农村”，《华北人民政府组织大纲》规定：华北人民政府行使有关和户籍管理的职权②《华北人民政府组织大纲》，《人民日报》1948年10月19日。。1948年4月，东北行政委员会颁布命令，实行居民证制度③《哈尔滨市志·公安司法行政》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1996年版，第203页。，1948年6月，东北公安总处根据哈尔滨、佳木斯、北安、双城等地的经验，制定并颁布了《户口暂行管理办法》④《黑龙江省志·公安志》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001年版，第345页。，这是中共在这一时期制定的比较全面的地方户口管理法规。1948年8月中共中央社会部发出关于城市治安工作经验的通报，提出建立城乡区分户籍管理制度⑤王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第538页。。

为解决城市的煤粮供给，1948年4月，中共中央发布关于解决新解放城市粮荒问题的指示：附近各县区乡运输粮食入城；疏散城市中有乡村亲友关系的人民下乡；吸收好的青年学生转往乡村或老区训练⑥王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第435页。。在改造流氓、地痞、赌鬼、烟鬼的过程中，采用了把这些人遣送到乡村的办法来解决。1949年5月，华北人民政府颁布的《华北区城市处理乞丐暂行办法》规定：切实管教游民，禁止入城行乞劝其回乡生产；家在城市以外者，动员其还乡生产，遣送回籍⑦《华北区城市处理乞丐暂行办法》，《人民日报》1949年5月23日。。

2.以平均为目标的土地改革和阶级的重新划分

土地问题是中国革命的中心问题。中共中央在西柏坡时期，为了实现消灭剥削制度建立理想社会的目标，以平均为目标，采取没收地主土地的方法，对土地平均分配，进而重新分配其他社会资源；并以此作为阶级划分的标准，试图达到重新建立新秩序的目的。

（1）没收地主土地和财产，进行平均分配。通过土地改革，实行生产资料的“制度性”重新分配，对社会弱势群体（贫雇农）采取某种形式的补偿，以保证全体公民生产生活，促进社会公平。1947年9月，颁布《全国土地法大纲》，规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”。同时规定“地主及其家庭，分给与农民同样的土地及财产”，“家居乡村的国民党军队官兵、国民党政府官员、国民党党员及敌方其他人员，其家庭分给与农民同样的土地及财产”。为保障土地权益，《中国土地法大纲》还明确规定：“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。土地制度改革以前的土地契约及债约，一律缴销。”①《中国土地法大纲》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第231页。1948年8月，合并后的晋察冀和晋冀鲁豫边区政府统一颁发了土地证②《华北土地证已统一颁发》，《人民日报》1948年9月14日。。

（2）以土地和财产为标准，重新划分阶级。中共中央在西柏坡时期进行土地改革的同时，有大量的文件、政策，有相当大的篇幅是关于对阶级成分的划分的。当时其他解放区也制定多条划分阶级的标准，如政治态度和思想表现列入提升成分的标准等现象。1947年12月中央工委专门下发了《关于划分阶级问题的指示》，指出：划分阶级应只有一个标准，即占有生产手段（在农村中主要是土地）与否，占有多少，及与占有关系相连带的生产关系（剥削关系）。③《中央工委关于划分阶级问题的指示》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第276页。针对地主、富农、中农、贫农等成分的划分，制定了非常明确且可以量化和操作的标准。④任弼时：《土地改革中的几个问题》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第307页。

（3）保障所有劳动者的人权、财产权。劳动者人权问题，是社会改革中的一个显著问题。为解决土改过程中乱打乱杀问题，1948年5月，刘少奇为中共中央起草致东北局电：“要保障一切人民（包括地主、富农在内）在土地改革中所分得的土地、财产及以后劳动经营所得的财产不受侵犯，并保障官僚资本以外的工商业及外侨的合法营业传教自由。”⑤王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第771页。中共中央十二月会议提出：“必须坚持不多杀，不乱杀”，“我们的任务是消灭封建制度，消灭地主之为阶级，而不是消灭地主个人”。⑥《中共中央十二月会议的决议（一九四七年十二月）》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998版，第278页。1949年1月华北人民政府发布了解散一切会门组织的布告，规定：所有会门道门组织，应即一律解散，不得再有任何活动。⑦《华北人民政府布告全区解散一切会门组织》，《人民日报》1949年1月22日。

（4）以公平和权利为核心对不同社会主体实施不同的社会政策。中共中央在西柏坡时期制定了一系列政策，促进农民、供应企业、私营工商业等不同主体在一种比较公平的环境下共同发展，提出了保护私营工商业的主张。1947年12月，中共中央在陕北召开的会议，提出：必须避免对中小工商业采取任何冒险政策。地主富农的工商业一般应保护。对一切有益于国民经济的工商业征收营业税，必须以不妨碍工商业的发展为限度⑧王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第292页。。迁入西柏坡后的中共中央始终坚持这一政策，土地改革中，提出要注意保护中农，保护民族工商业、保护知识分子政策。⑨王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第434页 。《中国土地法大纲》规定：“保护工商业者的财产及其合法的营业，不受侵犯。”⑩《中国土地法大纲》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第231页。1948年8月，薄一波在华北临时人民代表大会上报告华北施政方针时指出：“为了帮助工商业的发展，银行应当有计划地给公营企业以投资，给合作社以贷款，扶助私人手工业生产，鼓励一切有益于国民生计的私人资本主义的工商业。工商业税收，应当不妨碍一切有益于国民生计的工商业的发展⑪《华北临时人民代表大会华北中共代表薄一波同志报告华北施政方针》，《人民日报》1948年10月18日。。对于在华外国人企业，1948年2月中央发布《关于对待在华外国人的政策的指示》，指出：凡遇有外人投资设立并主持之私营工厂、矿山或其他企业，我军到后，暂不加以没收，亦不许加以破坏⑫王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第357页。。

3.调和性劳资制度与城乡工资差异的开始

新中国政权建立前后，对于土地、资源等生产资料以及非公企业、资产等，我们党采取的政策是比较“直接”的“收归国有”或“平均分配”，但这种方式显然太“简单”，虽然可以满足广大劳动者和革命者的理想热情，但无法保障生产的持续性和劳动者的积极性。因此在劳资关系问题上，中共制定政策在照顾工人利益的同时保障私营工业者的权益，达到劳资关系平衡的调和性劳资关系。

1948年，毛泽东批示：刚入城先别说让资本家加工资⑬朱文轶：《1948年毛泽东批示：刚入城先别说让资本家加工资》，《三联生活周刊》2012年03月06日。。1948年4月8日，毛泽东在《再克洛阳后给洛阳前线指挥部的电报》中极具先见之明地规定：“入城之初，不要轻易提出增加工资、减少工时的口号。”⑭王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第431页。“工人有责任完成资方所订之正当的生产计划，使生产能够发展与扩大，这是符合工人阶级的目前利益与长远利益的。①《栗再温同志在华北第一届职工代表会议上的报告》，《人民日报》1949年6月23日。1948年4月30日，中共发布了纪念“五一”劳动节口号，提出“坚定不移地贯彻发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利的工运政策和工业政策！”②王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第444页。通过保证所有人的基本的社会和经济安全，满足人们生存的基本需要，为新生政权营造稳定的社会环境，推进社会公正和聚合，促进经济长期稳定增长。

除此之外，在工资方面制定了城乡不同的工资标准。1948年6月，中央关于工资政策问题发出指示：“因生活水平和文化水平不一致，城市工资与农村工资也不能完全一致。”③王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第479页 。这样的政策促进了政权建设之初的国家财富的快速积累，但同时加剧了以城乡二元体制为核心的社会结构性问题的滋生。

4.社会保障和社会救济制度

社会政策是为了实现社会的公平正义，改善人民的生活状况，提高人民的社会福利水平，当涉及“底线公平”时，社会政策的对象往往表现为普遍性对象。一方面，社会政策需要满足一般国民的基本生存生活需求；另一方面，社会政策还有必要满足一些特定国民的需要，因为他们无法通过正常的渠道来获得维持生存和改善生活并参与社会活动的机会。

（1）保障最基本生产和生活。1947年11月12日，石家庄解放后，为了稳定民心，市政府委托晋察冀边区贸易局从冀西、冀东调粮60万公斤、食油5万公斤、食盐15万公斤用于解决城内百姓的吃饭问题。1948年11月6日，中共中央关于收容安置郑州现有工厂和技术机关全部员工致电指出：凡我收容的员工，即在训练班内，亦应一律发给失业救济费，技术高的技师、工程师及技术工人，既是目前无法复业，也应给予维持一家生活的救济费④王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第652页 。。1949年1月20日刘少奇为中共中央起草关于工资问题复北平市委电：迅速发给，以保障工人生活，安定工人情绪⑤王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第781页 。。1949年2月5日，中共中央就私营工厂复工等问题给天津市委发出指示：各厂主不得降低工人的实际工资及其他待遇，过年费、年终花红等按旧习惯发给；如有必要改变工资标准或其他待遇时，应经劳资双方协议，并经政府批准⑥王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第809页 。。为使工资问题步入法制化正规化，1949年8月，华北人民政府本府同意了华北第一届职工代表会议关于建立省、市劳动局之建议⑦《华北人民政府公布对华北首届职工代表会议七个建议的决定》，《人民日报》1949年8月18日。。

（2）职工的社会保险制度。国家规定社会保险应由职工自身设法集体互助，国家保险费按工资总额不超过百分之二点五补助之⑧《华北解放区兵工会议关于几个问题的指示》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第351页。，“将一部分劳动保护事业，在公营企业中统一办理⑨《（1948年8月23日）中共中央致电东北局》，《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第557页。”。1948年4月30日，中共发布的“五一”劳动节口号中提出“保障职工适当的生活水平，举办职工福利事业，克服职工的生活困难”。⑩王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第444页。中共中央于1949年1月10日，发出了关于新解放城市职工工资薪水问题的指示：凡留任原职的职工和公教人员，一律照旧支薪，即按解放前最近三个月内每月所得实际工资的平均数领薪……对于某些实行多年的劳动保险制度与奖励制度，例如年关花红、例假、抚恤金等，则不应取消，并应按往年实际情况发给。⑪王荣丽等主编：《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第760页 。栗再温在华北第一届职工代表会议上的报告中指出：凡国营公营企业中每月必须一律按工资总额支出百分之三来作为劳动保险金（二十人以下之工厂不受此限），目前执行中凡低于百分之三的，应提到百分之三，高于百分之三的

一般可按原制度执行。⑫栗再温：《华北职工运动的当前任务》，《人民日报》1949年6月23日。

（3）改造乞丐和妓女。1949年5月，华北人民政府颁布了《华北区城市处理乞丐暂行办法》，规定：成立乞丐收容所，作为一常设社会福利机关；无家可归之老幼残废或妇女，由救济院或其特设部门（如安老所、育幼所、妇女教育院）安置教育；乞丐在收容期间由院（或所）方供给之，供给标准每人每日以二斤小米（市秤）计；乞丐收容所及救济院之经费，由财政开支，由市政社会事业费内报销。①《华北区城市处理乞丐暂行办法》，《人民日报》1949年5月23日。1947年11月，石家庄市政府布告封闭妓院，并规定处理的办法。登记的妓女，全部集中到教养院，由政府专门派人负责进行教育改造工作。一边进行教育，一边教导她们生产的技能并对她们的性病加以治疗，后来这些人有的回乡参加劳动，享受正常的人生，并且大部分成家立业；除此还采取了把一些妓女遣送回农村的办法②《石家庄市是怎样改造妓女的》，《人民日报》1949年11月24日。。

（4）保障妇女的权益。在社会资源再分配和社会改造的过程中，中共也注意到了性别不平等问题。我们党承认广大妇女的重要作用，呼应妇女的要求，注意男女平等的实现和妇女经济、政治、财产、婚姻、社会地位的权利和权益的保障。为保障妇女权益，中共提出“男女平等”“婚姻自由”“婚姻自主”“废除买卖婚姻”“反对包办强迫婚姻”“禁止缠足”“禁止溺女”“家庭民主和睦”“妇女有参加社会政治活动的自由”等口号③《中央对目前妇女工作的指示（1948年5月15日）》，《西柏坡纪事》，北京：中央文献出版社，2011年版，第460页。。在分配土地的过程中，“以男女平等的原则妇女与男性农民同样分得一份土地，并保障土地所有权”。有的地方还采取了一些保障妇女土地权利的具体措施，如冀南，有些农民在立契的时候提议把婆姨写上，有些地方妇女觉悟程度提高了，她们要单独立契，农民也同意时，政府也批准。④邓颖超：《在全国土地会议上关于妇女问题的发言》，中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第135页。

三、中共中央在西柏坡时期社会政策的历史影响

中共中央在西柏坡时期社会政策产生了深远的历史影响，首先表现在城乡分别管理的政策及在把城市的危机因素转移到农村的做法，带有鲜明的应急性、阶级性和革命性，对于政权建设、经济建设、社会主义改造和社会稳定发挥了十分重要的作用，与当时中国的政治文明和社会文明发展程度是相适应的。但这种政策本身是不平等的，不具有可持续性，甚至催生出城乡二元体制。

其次，以土地为核心的生产资料的“制度性”重新分配，使得全体劳动者基本获得了公平的生产生活权利。同时在这场改革中，中共有意识地保护了地主、工商业者等作为“劳动者”的基本权利，以此为基础的阶级划分，基本坚持了公平的理念，为构建新的社会秩序和后来的社会主义改造顺利进行奠定了基础。

总体而言，中国共产党仿照苏联模式，由地方向全国扩展，建立起了一个“简单”的社会政策体系，其特点是“平均主义”的低水平社会福利，而且主要面向城市正规就业群体的社会福利体系，农村居民并未享受到同等的福利待遇。从一开始的城乡分别管理体制，城市领导农村，以致发展到今天的城乡二元体制造成的社会结构性问题。在这个社会福利体系中，农民、农村处于一种不利的社会地位。今天看来全面建成小康社会进程面临的深层次结构性问题既是现实的，也是历史遗留的。深刻认识历史的不足，建立一个城乡统一、可持续发展、与当前经济社会发展水平相适应的新型的社会政策体系，对我国社会政策的发展具有决定性意义。