地市级开放学院建设研究述评与展望

杨秀朝，李欣雨

（1.怀化广播电视大学，湖南怀化 418000；2.湖南广播电视大学，湖南长沙 410004）

一、地市级开放学院建设研究述评

自2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》颁布以后，有关国家开放大学建设逐渐成为远程教育研究的热点话题。随之，有关地市级开放学院建设问题也引起了学者和基层电大工作者的关注。我们在中国知网检索到2010年8月至2013年8月期间，以地市级开放学院（或地市级开放大学）为主题的期刊论文共计40篇，尚未检索到相关的学位论文。已有的研究主要围绕地市级开放学院的定位、组织构架和管理体制、地市级电大转型为开放学院所面临的机遇与挑战及其应对策略等问题展开。

1.地市级开放大学的定位

关于地市级开放大学的功能定位，已有的研究主要从地市级电大的权能和职能两方面展开。多数学者特别是地市级电大的学者，多主张地市级开放学院应当成为“拥有办学自主权的办学实体”。蓝斌（2011）认为，开放大学一定要是一所大学，拥有办学自主权和学位授予权，具备大学基本的功能。黄湖滨、易蕾（2012）认为，市州级开放学院应当争取更多的办学自主权，至少要能够争取到专科的办学自主权。张命华（2011）认为，基层电大应按照开放大学的标准，建设远程开放教育的基层办学实体。而高层电大机构的学者，则主张地市级开放学院是“国家开放大学的组成部分”，如任为民、施志毅（2010）认为，地方基层电大按照自愿的原则参与国家开放大学的建设。参加国家开放大学建设的基层电大，成为开放大学的组成部分。未来的地市级开放学院是国家开放大学的“组成部分”，还是“拥有办学自主权的办学实体”，实际上反映了电大系统高层与中、基层的不同利益诉求。拥有开放教育本科、专科的办学自主权，是省、地级电大长期以来的诉求。主张地市级开放学院拥有办学自主权，是对当前电大办学体系权利过分向上集中体制的反思，无疑具有其合理性与正当性。但地市级开放学院要取得独立的文凭授予权，涉及国家教育资源的重新配置，是国家开放大学建设中的顶层设计问题，要考量的因素很多，例如，数量众多的地市级电大如都按照“拥有专科文凭授予权的独立办学实体”的标准进行教育资源配置，是否必要和可行？是否会造成重复建设和教育资源的浪费？因此，当下比较现实的方案还是将地市级开放学院定位为“开放大学的组成部分”，依托开放大学系统办学。但相对于过去的电大分校，未来的开放学院应当具有更大的自主权，如课程设置权、命题考试权等等。

关于地市级开放大学的职能，黄湖滨（2011）概括为举办学历继续教育、举办职业技术教育、开展非学历继续教育与职业培训、提供多样化学习支持服务、开展相关科学研究。陈美中、王运强（2011）概括为积极稳步地发展学历继续教育，大力发展非学历继续教育，促进现代科技尤其是现代信息技术与教育的深度融合，搭建全民终身学习“立交桥”。周莉、高潮（2011）则概括为开展学历教育、开展非学历教育和各类职业培训、为区域内市民提供终身学习支持服务、为人民群众多样化的终身学习提供半富多样的教育产品和学习资源。这些研究无疑都具有一定的科学性，但或者概括不完整，或者表述不准确、精炼。例如，“职业技术教育”可以是学历教育，也可以是非学历教育，“职业培训”则属于“非学历继续教育”，将这些概念并列，显然不科学。国内外学界对大学的职能，通常概括为“培养人才”、“服务社会”、“科学研究”三个方面。地市级开放学院，不论是“开放大学的组成部分”，还是“拥有专科文凭授予权的独立办学实体”，其职能也都应当涵盖“培养人才”、“服务社会”、“科学研究”这三个方面，但在上述研究中，除第一种观点外，其他的都没有涉及“科学研究”这一职能。笔者以为，未来地市级开放学院的职能可以具体化为：通过学历和非学历继续教育培养人才；通过建设多样化学习资源和搭建全民终身学习“立交桥”等学习支持服务服务于社会；通过开展开放教育、社区教育和终身教育等领域的研究促进科学的进步与发展。

地市级电大的研究者，基于上述对地市级开放学院的权能与职能的认识，多是将未来的地市级开放学院界定为是一种“新型开放大学”或者“新型高等学校”。这种“新型大学”“新”在何处，论者主要从地市级开放学院与普通高校的区别上加以描述，如周莉、高潮（2011）提出，基层分校建设的目标就是要建设一所面向各类社会成员，以现代信息技术为支撑，开展成人教育、远程教育、职业培训、社区教育层次多样化以及学历与非学历并重，覆盖全区街道、社区的开放型大学。乔维德（2012）认为，地市级电大应该是在地方政府的领导下，利用现代信息技术，依托远程教育网络，以覆盖全市的计算机网络、广播、电视等现代信息技术和多种媒体资源实施开放式教育的大学，它面向所有社会成员既提供学历教育，又提供职业培训和各种形式的非学历教育的新型开放大学。黄湖滨（2011）认为，市州开放学院是基于广电网、电信网、互联网和物联网等现代信息技术和物流技术，整合市州电大、市州社区大学优质教育资源，通过覆盖全市州城乡的办学系统，面向青少年和全体社会成员开展开放教育、继续教育、职业教育、终身教育、社区教育，学历教育与非学历教育、职业培训相结合，提供终身学习支持服务的新型高等学校。概言之，这些描述主要从如下几个方面界定这种“新型大学”：以现代信息技术为支撑；主要面向所在地区，对各类社会成员开放；服务于构建终身学习型社会，广泛开展多种形式学历和非学历继续教育；地方性高等教育机构。这些概况的确在一定程度上体现了地市级开放学院的特征，但也都存在欠完整、不准确之处，如忽视了地市级开放学院是“利用开放大学办学系统的资源和网络”开展学历和非学历继续教育，具有显著的“系统性”这一特征。

2.地市级开放学院的组织构架和管理体制

关于地市级开放学院的组织构架，杨志坚（2011）提出，国家开放大学的结构框架，可由大学总部、区域分部、地方学院和学习中心组成。黄湖滨（2011）认为，市州开放大学的机构设置应包括校务委员会、市州开放学院本部、市州开放学院县级分院、乡镇、街道开放学习中心（站、点）。乔维德（2012）认为，建设中的地市级开放大学办学系统由“大学—学院—学习中心”三级架构而成。第一种观点将开放大学地市级机构定位为“地方学院”，并采用“地方学院—学习中心”二层结构，与现行的基层电大的层级结构相同，更具有科学性和现实可能性。第二、三种设计，一是定位过高，二是层级过多，不利于提高管理效率、降低办学成本。

黄湖滨（2011）提出，市州开放学院在系统管理体制上，实行省市州共建、以市州为主的方式，由市州政府主办，市州教育行政部门主管，招生和教学等业务工作接受上级开放大学的统筹管理和具体指导。在行政管理体制上，市州开放学院应当参照高职高专和市州委党校的管理办法，逐步升格为副厅级单位。在内部管理体制上，实行党委领导下的院长负责制，同时建立学术委员会和教学指导委员会，形成党委领导、院长负责、教授（专家）治学的管理模式。黄湖滨、易蕾（2012）进一步提出，市州级开放学院内部运行机制的构建主要应抓五点，即科学的决策机制、有力的执行机制、有效的沟通机制、规范的考评机制和及时的调控机制。应当充分发挥学院党委的领导核心作用，充分发挥学院行政的组织协调管理作用，充分发挥学术委员会、教学指导委员会、教学评估督导委员会的把关指导监督作用，切实加强对学院各部门、各项工作的监管、督导、调节、控制，建立健全及时有力的调控机制，促进学院又好又快发展。黄湖滨等人提出的“党委领导、院长负责、教授治学”的治理模式，无疑是对现行电大系统高度行政化治理模式的重大突破，也是从传统电大走向现代开放大学必由之路。

3.地市级开放大学面临的机遇和挑战

杨志英（2012）认为，开放大学的建设给地市级电大带来了良好发展机遇，同时面临一系列挑战，主要有自身建设制度局限、师资队伍弱化、办学自主权弱小、办学观念滞后等。丁婉怡（2013）认为，基层电大向开放学院转型面临的挑战包括教学理念的转变、教学模式的变迁、教学管理过程改革、网络教学资源建设等。俞田汉等（2013）认为，新时期基层电大内涵建设的制约因素包括：平衡数量与质量、结构与效益、教学模式改革与学习资源建设、电大文化共性与地方文化个性之间的辩证关系。上述观点从不同角度反映了地市级电大在国家开放大学建设背景下所面临的挑战，但这些研究，还没有触及深层次的根本性的问题，如电大管理体制上的高度集中、治理结构上的高度行政化等。

4.地市级电大向开放学院转型的思路或策略

杨志坚（2011）指出，国家开放大学的实施方式是通过自愿、平等、合作、共赢的方式，实施有机管理，以地方统筹为主，进行区域分布统筹。这就意味着，地市级电大并非会自动的转化为开放学院，而必须积极主动的争取地方政府的支持，努力创造升级、转型为开放学院的条件。张命华（2011）认为，建立国家开放大学后，开放教育应在国家和地方开放大学之间进行合理的分工，在保障国家开放大学利益的同时，给地方及基层开放大学以发展的“活路”。而基层电大要做好“基础建设”，以解决“发展”问题。岳阳电大以黄湖滨、陈美中为主的领导层和研究团队对地市级开放学院建设中的主要问题做了较为系统全面的研究，提出一整套发展思路和应对策略。早在2010年，黄湖滨就撰文提出，地市级电大发展成为开放学院的基本对策是认清目前形势，找准角色位置，完善发展思路，健全管理机制，提升办学水平，打造一流团队。2011年黄湖滨又提出市州开放学院建设的六大重点：整合建设技术先进、性能优越、覆盖全市州城乡的网络平台；参与建设、有效整合、充分运用数量丰富、优质共享的学习资源；建设一流的远程教学、管理和服务团队；逐步建立学分积累与转换、学习成果互认与衔接机制；着力提高内涵建设水平与人才培养质量；切实加强学校文化建设与软实力培育。2012年黄湖滨、易蕾提出：加强湖南市州级开放学院组织管理，要以政策为导向，建立组织体系；要以环境为烘托，优化组织氛围；要以人才为支撑，增强组织内力；要以制度为保障，规范组织行为；要以发展为目标，调控组织管理。当年，黄湖滨还从基本原则、基本目标、基本内容、运行机制和保障措施等方面对市州级开放大学师资队伍建设进行系统研究，提出从培养选拔专业带头人、支持学历提升、鼓励职称晋升、培养“双师型”教师、选聘兼职教师、建设优秀教学团队、建设卓越科研团队等途径，采用规划引领、人才招聘、专业进修、定向培养、项目驱动、典型引路、团队协作等方法，加强师资队伍建设。这些研究以岳阳电大自身的实践为基础，许多观点和建议都是建设性的，具有较高的学术价值和实践意义。但这些研究结论，在内容上多是宏观的思路，还有待于深化与细化；在方法上都是定性分析，还缺乏实证性定量研究的支撑。

其他学者也从不同角度为地市级开放学院建设献计献策。例如，余善云（2013）对开放大学基层组织机构的路径选择进行了研究，认为其组织机构的设置主要有政府主导、市场主导、大学主导、合作共建等不同的方式，对各种方式的优劣及其适用范围进行了分析，提出开放大学基层学院和学习中心的构建需要遵循更新观念、统筹规划、建立制度、坚持标准、加强协调、有序推进等原则。陈松（2012）认为，基层电大未来的发展策略，一是提升教师的素质；二是加强合作，着力建设特色专业与学科；三是积极开拓非学历教育市场；四是进一步提升教学质量；五是提高社会服务能力，积极构建数字化社区学习中心。余明红（2013）提出，在转型期基层电大要主动抢占制高点，一是继续做好学历教育；二是搭建和推进市民终身学习平台；三是探索和推进与行业部门合作的现代远程继续教育；四是建设服务地方职业教育；五是建设社区教育网络；六是广泛开展终身教育研究和指导。这些观点也都具有其一定的科学性和参考价值，但也同样存在研究范式上的局限性。

二、地市级开放学院建设研究展望

随着开放大学体制改革“5＋1”方案告一段落后，有关地市级开放学院建设问题会逐步凸现出来，引起人们更广泛深入的关注。笔者认为，今后一个时期内，地市级开放学院的定位、设置标准、准入与退出机制、治理结构以及地市级电大向开放学院转型的思路与路径选择等问题可能成为研究热点，在研究方法上，可能更需要采用定量的、实证性的研究。

1.地市级开放学院的定位

地市级开放学院的定位，首先要研究其在国家开放大学系统中的地位和作用，其次是研究其应承担的责任，再次是对地市级开放学院的权利配置。其中，认识地市级开放学院的地位是基础，确定地市级开放学院的职责是关键，地市级开放学院的权利配置是核心。只有当权力配置与其所承担的责任相匹配，才是科学、合理的，才能充分调动地市级开放学院的办学积极性，才可能提高开放大学的办学质量。地市级电大的研究者可运用定量分析的方法，科学地论证地市级电大在电大系统办学的地位和作用，以及实际承担的责任，从而为科学、合理地配置地市级开放大学的资源和权力提供依据。

2.地市级开放学院的设置标准和准入、退出机制

目前，开放大学建设的理论和实践都达成了这样的共识，即开放大学不是广播电视大学的简单翻牌。这就有必要给开放大学的各级办学机构设置一定的标准，各级广播电视大学的办学机构须达到法定的标准和条件，才能升级、转型为开放大学的组成部分。这当中，地市级开放学院的设置标准是难点之所在。当前，多数地市级电大的办学条件、师资水平和管理水平，离“大学”或“学院”尚存较大差距，标准过高，可能将多数地市级电大排除在开放大学体系之外，并可能导致重复建设和教育资源的浪费，或者造成地方政府强行将地市级电大与其他高校合并或者资源整合，导致开放大学系统完整性与功能的弱化；标准过低，多数地市级电大无需努力即可“换牌”，又不利于推动地市级电大的升级和发展。所以，标准的制定，有必要以充分调研、摸清“家底”、深入研究为基础。同时，地市级开放学院的设置标准，是否有必要区分东部与西部地区、发达与落后地区等，也需要研究。与此相关的是开放学院的准入与退出机制的建立，也需要以科学研究作为基础，包括准入的申请程序、考评程序、审批程序和退出的申请程序、评估程序和批准注销程序等。

3.地市级开放学院的治理结构

我国现行地市级电大实行的是一种高度行政化的治理结构，缺乏教授治学的传统，学术权力没有地位或者是被严重弱化。这显然是与大学的基本属性和功能不相适应的。在地市级开放学院建设中如何建立学术权力并把这种权力归属于教授团队，如何通过章程配置学校的决策权、行政权和学术权以及这三种权力如何依法高效运行，如何协调党委、校长和教授委员会三者关系，等等，都是值得研究并必须解决的重大问题。

4.地市级电大向开放学院转型的思路与路径选择

正如余善云（2013）所言，开放大学办学体系建设可以依托电大系统，但不能依赖电大系统。地市级电大必须有紧迫感和使命感，积极主动的创造条件，实现地市级电大向开放学院的升级与转型。而要实现这种升级与转型，观念更新和理论准备必须先行。地市级电大必须理清思路，根据本地区和本校的实际，明确本校应当从哪些方面，通过什么途径，实现从电大分校向开放学院的升级与转型。例如，地市级电大如何实现办学条件、师资队伍、校园文化等软硬件条件的升级，地市级开放学院的设置，是采用政府主导或市场主导，还是采用合作共建的方式，等等问题，都是值得深入研究的。

总之，开放大学系统的构建是地市级电大求得自身大发展的大好时机，也是各级电大利益格局的一次调整。地市级电大必须拿出具有科学性的、有分量和说服力的研究成果，以增强地市级电大在开放大学系统的构建中的话语权。这是广大地市级电大领导、教师和科研工作者的责任。

[1]蓝斌.开放大学基层建设需要处理好几个关系[J].广东广播电视大学学报，2011，（3）.

[2]黄湖滨，易蕾.试论湖南市州级开放学院的组织管理[J].湖南广播电视大学学报，2012，（2）.

[3]张命华.关于基层电大建设开放大学的思考[J].铜仁学院学报，2011，（6）.

[4]任为民，施志毅.建设国家开放大学的几点思考[J].现代远程教育研究，2010，（3）.

[5]黄湖滨.湖南市州开放学院构建的战略思考[J].湖南广播电视大学学报，2011，（3）.

[6]陈美中，王运强.境外开放大学建设及其对湖南市州开放学院的启迪[J].湖南广播电视大学学报，2011，（3）.

[7]周莉，高潮.开放大学视域下的基层分校的定位与嬗变[J].江西广播电视大学学报，2011，（2）.

[8]乔维德.关于建设无锡开放大学的可行性探讨[J].广州广播电视大学学报，2012，（3）.

[9]杨志坚.组建国家开放大学的几点思考[J].中国远程教育，2011，（5）.

[10]杨志英.地市级电大视角:开放大学凸现的机遇与挑战[J].天津电大学报，2012，（1）.

[11]丁婉怡.基层电大向国家开放大学地方学院转型面临的困难探析[J].广东广播电视大学学报，2013，（2）.

[12]俞田汉，张小明，詹霞.开放大学视角下基层电大的内涵建设探索[J].内蒙古电大学刊，2013，（1）.

[13]黄湖滨.新形势下推动地市级电大事业科学发展的基本对策[J].焦作大学学报，2010，（4）.

[14]黄湖滨.市州级开放大学师资队伍建设探究[J].厦门广播电视大学学报，2012，（3）.

[15]陈松.国家开放大学背景下的基层电大发展策略探讨[J].湖北广播电视大学学报，2012，（3）.

[16]余善云.开放大学办学体系的基层建构与策略研究[J].开放教育研究，2013，（3）.

[17]余明红.广播电视大学转型期探索[J].湖北广播电视大学学报，2013，（2）.