河北省机关标准化建设现状及对策研究

路文杰，田 超，杨 婷，张新锐

（1.河北科技大学经济管理学院，河北石家庄 050018；2.国家电网公司体改办，北京 100031；3.中国移动通信集团北京公司，北京 100007）

现代政府在社会生活中占据举足轻重的地位。一个值得信任的、成功的政府机构，需要采用一种系统和透明的方式实施管理。［1］为此，我国一些地方政府及部门积极进行服务型政府的实践，实施ISO9000质量管理标准，在认识自身条件的基础上借鉴国外的经验，采取各项改革措施。［2］本文通过分析河北省机关标准化建设现状及其存在的问题，提出解决问题的建设性意见，具有重要的现实意义。

一、河北省机关标准化建设取得的进展与成就

（一）机关标准化建设体系基本建立

2012年3月，河北省政府印发了《关于开展机关标准化管理工作的通知》，确定省政府办公厅和具有较多行政审批事项的省发改委、教育厅、科技厅、工信厅等18个省直部门作为开展机关标准化管理的首批单位，引入ISO9000质量管理体系，开展机关标准化管理工作。首批单位经过动员培训、建立质量管理体系、组织实施、审核认证等四个阶段，已于2012年12月全部通过具有标准化管理第三方机构审核和资质认证，获得质量管理体系认证证书。党的群众路线教育实践活动开展以来，第二批19个实施部门紧密结合工作实际，针对查摆问题，将机关标准化管理工作作为效能提升、改进作风的有力抓手，经过各项规章制度和岗位职责的认真梳理，工作流程的细化优化，管理体系文件的精心编写，第二批实施部门也建立起各具特色的质量管理体系。下一步，河北省政府各部门将围绕建设服务型、高效型、法治型、廉洁型政府，与党的群众路线教育实践活动相结合、与部门业务工作相结合、与提高公务员队伍素质相结合、与信息化建设相结合，继续深入推进机关标准化建设。

（二）机关标准化建设成效基本显现

河北省政府系统实施机关标准化管理工作以来，取得了较好的实际效果。

1.服务意识进一步增强

通过建立ISO9000质量管理体系对机关人员进行培训和教育，机关工作人员的质量和服务意识普遍得以提高，明确了自身角色和职责，基本实现了由管理理念向服务理念的转变，推动了政府由管制型组织向服务型组织转变。河北省有关厅局在标准化建设工作中，采取多种形式，深入基层、深入群众，向省直部门、设区市人民政府、设区市人设局、中央驻冀及省属大企业发出征求意见函142封，厅领导带队走访省直部门32个，征求意见建议162条。此外，各处室单位主动深入基层，登门拜访服务对象，调查研究，发现问题，积极改进工作，回应群众期待。将为人民服务的宗旨和转变机关作风的具体行动体现在服务基层、服务企业、服务群众中。

2.行政行为进一步规范

各机关部门在标准化建设过程中，都编写了质量体系文件，通过对法律法规、规范性文件、规章制度等的梳理、更新、健全与运用，实现了机关行政工作外有依据、内有制度，行政程序和行政行为规范化程度提高。河北省有关厅局在质量体系编写过程中，对12个机关处室和5个具有行政管理职能的厅直单位梳理出工作流程347项、工作依据785个、记录表单228个，行政程序和行政行为规范化程度较以前有明显提高。

3.行政效能进一步提高

各部门在标准化建设过程中，根据质量管理要求，重新明确了各处室的职能和岗位职责，完善了相关管理体系制度，理清了部门间、工作人员间交叉的职能，缩减了冗余的审批手续，提高了行政效率。河北省有关厅局在标准化建设中连续多次精简行政审批许可事项，将原来的87项审批事项减少到21项，案卷平均办理时间从10个工作日缩短为4～5个工作日，涉及的所有行政许可事项法定时限整体压缩50%以上，建立了审批绿色通道，实行即来即办，最长办结时间不超过3个工作日的制度，大大提高了行政效率。

二、河北省机关标准化建设存在的主要问题

标准化管理体系是一个系统工程，涉及方方面面。河北省标准化管理体系的引入并不是一帆风顺的，无论是在理论还是在实践上还存在着一些问题。

（一）服务型政府的观念尚未根本建立

当前，我国政府机关“门难进，脸难看、话难听、事难办”等现象已大为改善，但仍不同程度存在［3］；办事效率低，办文不规范屡见不鲜；腐败行为时有发生。归根到底是“官本位”的理念作祟。因此，只有从思想观念上完成“管制”到“服务”的转变，建设服务型政府，才能真正提高政府的公信力。一些政府机关实施管理标准，并非是自主选择和从思想上认识到实施的意义，而是主管部门的推动，把通过质量体系认证作为一项政绩工程，“为认证而认证”，认为获得认证证书就是标准化工作的完结，疏于管理和持续改进，实际工作中不执行体系标准，仍按照原来的工作习惯，导致了严重的“两张皮”现象。这不仅耗费了大量的认证费用却不具有实际效果，而且影响了管理体系的权威性。另外，一些机关工作人员对于引入质量管理标准的必要性理解不够，而标准的引入又会对其习惯性的工作程序有所约束和改变，增加了大量文本工作量，导致部分工作人员对引入质量管理标准产生懈怠思想，甚至产生敷衍了事、不断抱怨的工作态度。使得质量管理体系在执行层发生断层，成为一幅摆在纸上的“蓝图”，无法贯彻落实，这对于河北省标准化管理工作的深入开展是一种阻力。

（二）质量标准体系的适应性有待完善

ISO9000质量标准体系来源于企业，近些年逐渐引入政府机关标准化管理。由于企业与政府机关是完全不同的组织类型，一些术语、文件和程序无法与行政管理中的术语、文件与方法一一对应，因此不能直接照搬。［4］而要考虑到政府机关作为公共部门的特性，由具有公共领域质量管理经验的专业人士对体系文件进行梳理和评估，以保证机关质量标准体系的适应性。为河北省政府机关实施质量管理提供指导的华夏认证中心、方圆标志认证集团、中国认监会等认证机构是商业领域而非公共领域的专门机构，他们还需要进一步的积累经验，才能为河北省机关标准化建设工作提供切实有效的指导。同时，理论界对质量管理在政府机关的应用重视不足，研究成果较少，既没有对国外政府机关标准化管理工作经验的系统分析、归纳总结，也缺乏对我国已建立并实施质量体系的政府机关的经验总结，这使得河北省机关工作质量标准体系的适应性有待加强。

（三）公众行政参与度有待提高

政府机关标准化管理的最终目标并不是体系文件和认证证书，而是政府工作人员的意识和能力、工作氛围和效率效果等无形成果的形成和提升，最关键的是公众满意度的提高。公众的参与有助于监督政府机关更好地履行职责，持续改善服务，促使其提供公众满意的公共服务。河北省政府机关在进行标准化建设过程中，普遍建立了有关了解民意、公众参与决策、公众评价渠道等规则和程序，但社会公众受教育程度和参与意识之限，参与的积极性不高，参与能力差。同时，由于公开度不够，社会公众对目前已通过认证的机关部门的认证内容、运行情况、是否公示、在哪公示、公众能否提出异议、服务效果等了解不多，因而由于公众参与不足而造成认同感低，更无法提出建设性的意见。

三、对策与建议

开展机关标准化建设，是把ISO9000质量管理体系引入机关管理工作，建立覆盖各项工作、各个环节的制度体系，进而推进行政行为的科学化、规范化、制度化、程序化。这与“十八大”提出的以“为民、务实、清廉”为主要内容的党的群众路线教育实践活动目标是一致的。评判这次群众路线教育实践活动的一个重要指标就是能否“取信于民”。因此，有必要以群众路线教育实践活动为契机，从观念层面、制度层面、执行层面将机关标准化建设工作推向深入。

（一）观念层面：借助ISO9000管理工具，强化建设服务型政府的理念

ISO9000标准化质量管理体系和建设服务型政府的理念是一脉相承的。首先，ISO9000标准化质量管理体系强调以顾客为关注焦点、全员参与、与供方互利的关系的原则。这为我国建立服务型政府的主流理念和价值选择提供了有效的管理工具和技术线路，能够有效地改善党群关系、政群关系、干群关系。其次，ISO9000标准化质量管理体系强调全程控制，按照顾客满意的原则，重新设计工作流程和办事程序，科学规范各个环节，使岗位明确、职责清晰，确保每一项工作都满足“5 W1H”，即做什么、由谁做、何时做、何地做、为什么做、如何做，可以大大提高工作效率。第三，ISO9000标准化质量管理体系强调公开、透明地运作公共权力，建立全程可控的管理和服务标准程序，使得社会公众可以有效而实时地监控公共权力运行的全过程，政府部门参照社会公众的意见对工作进行改进和完善，可以最大程度减少权力寻租和腐败行为的滋生，进一步打造清廉和有效的服务型政府。导入ISO9000标准化质量管理体系已成为强化政府部门服务意识、提高政府部门服务质量的重要抓手。例如，广东省江门市自1997年最早实施ISO9000质量管理体系认证后，机关工作人员责任感和服务意识明显增强，工作作风和服务质量明显提高，社会公众满意度明显提升。在世界银行公布的2006年中国城市竞争力报告中，江门市在政府效率方面名列前茅。

（二）制度层面：组合配套，增强质量标准体系执行力

1.出台专项考核办法，促进和引导标准化建设

为增强政府部门和工作人员责任感，建议将标准化管理工作列为对省直部门年度考核的内容，并建立专项考核办法，科学确定考核指标和权重。要把机关标准化管理工作成效与领导班子考核、单位和个人评先评优结合起来，对成效突出的要表彰奖励，对消极应付、工作不力的，要严肃追究部门主要负责人和相关人员的责任。例如，为解决“做得好不好”的问题，在目标任务和工作流程确定之后，可以在《职位说明书》的基础上，实行绩效考核责任书制度，进一步明确每个职位或每个人员的绩效考核责任，并实行动态的实时监督。这样可以将个人绩效考核和部门绩效考核两大体系结合起来，综合评价部门和个人的工作绩效，做到“人”与“事”同时考核、同时评价。

在具体考核过程中，由于在岗位职责、机关形象要素管理、工作人员仪表等方面缺乏具体规范的考核标准，工作质量与服务质量有时也难以测量，建议在建立评价指标时要定性与定量结合。定量指标可包含投诉率、服务承诺兑现率、审批事项按时办结率、服务对象满意率等；定性指标如领导的重视程度、改进措施是否完备等。同时，除了长远目标外，最好要有更为刚性直观、可操作性更强的阶段性目标，以对各单位开展标准化建设工作起到促进和引导作用

2.开展满意度测评，提高公众参与意识

以服务对象为关注焦点是实施质量管理、打造服务型政府的首要原则。针对机关标准化管理工作，开展公众满意度测评，把满足公众的要求和愿望作为行政活动的最终目的，将服务意识纳入政府公共行政管理的各个流程，不仅可为公众参与行政管理提供实践机会，同时也为政府机关提供了了解社会公众对其工作质量评价的渠道，有助于政府机关实现服务质量的持续改进。［5］建议在各级政府机关进行公众满意度测评，首先要将机关服务的内容、质量标准和公众满意度标准、服务程序和时限、违诺责任等公之于众，接受公众的监督；其次要进行满意度调查，通过对调查结果的统计分析，找到工作改进的方向和目标，最终使服务对象满意。在此过程中，公众满意度调查表的设计是首要和关键环节，建议可从依法行政（如程序合法规范、有关人员的执法水平）、举止文明（语言规范性、待人态度、业务能力）、环境规范（办公场所布置、标识清楚与否）、务实高效（电子政务化程度、办事效率）、程序简明（办公流程设计、业务受理规范程度）等方面调查公众满意度。

（三）执行层面：注重协调统一，强化推广执行

1.深入理论和实践研究，提高质量标准的适应性

与行政部门特性适合的质量标准是推进机关标准化管理工作、建立服务型政府的基础。为此，标准化建设一定要坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，从操作程序和工作评价考核等各个环节，按有益于群众的原则来建立和完善质量标准体系。建议河北省政府召集相关人员组成研究小组，成员包括机关工作人员、省内各高校和研究所的公共行政管理专家、指定的咨询和质量认证部门人员。同时借鉴其他省市实施标准化管理工作的实践经验，对如何在河北省机关推行全面质量管理、提升服务质量展开应用性研究。建议各处室单位主动深入基层，登门拜访服务对象，调查了解外部要求和期望。在此基础上，针对各部门实际，充分考虑业务工作需要，以外部和内部的要求和期望为导向，对各项工作业务流程实施再造，细致梳理有关制度和流程等方方面面的环节，把各环节、各部门、各岗位连接成为有机的整体来编写程序性文件，开发和建立适用于本部门管理环境的质量标准体系。这样才能做到有的放矢，有机融合，使质量标准体系与实际有效结合，切实提高河北省标准化管理的适应性，充分发挥标准化建设实际效能，

2.加强宣传和培训，借助标准实施提高政府工作人员素质

对于政府工作人员而言，标准化管理的“顾客本位”基本理念与目前我国行政体制中根深蒂固的“官本位”理念是有冲突的，甚至不少工作人员认为这些管理规范“束缚手脚”。另外，繁杂的PDCA循环等技术手段也不是短时间就能掌握的，因此进行宣传和培训非常重要。首先，建议各级政府机关利用大众传媒、新媒体、内部简报、工作会议等一系列形式，开展广泛而深入的宣传活动。同时还可通过举办讲座和知识与操作竞赛等，对政府工作人员进行理论培训与实务培训。其次，对部门领导的培训尤为重要。ISO9000毕竟只是一种管理技术，因此只能在一定的范围内发挥作用，在面对“长官意志”之类的东西时是无能为力的。建议对于每个具体任务处室，都要明确一名责任心强、工作认真负责的处级干部作为内审员接受培训，由其负责组织本处室质量标准体系文件的编制与运行。通过全员学习，真正让标准化和质量管理的理念深入人心，使全体人员思想上从“官本位”转变为“顾客本位”，行动上明确质量标准体系的每一项具体目标、每一道工作流程、每一个技术手段，不走过场不作秀，实实在在地提升服务质量。

3.灵活选择审核主体，持续改进质量管理

建立标准化管理体系只是实施质量管理的基础，持续改进才是质量管理理念的灵魂。目前河北省标准化管理体系的外部审核工作基本是交由第三方，即方圆标志认证集团等外部独立的具有发证资质的中介机构来审核。藉由外部审核的优势是比较专业、独立、公正，但这并不利于各级政府机关内部内审员审核水平的提高，容易形成依赖性和被动性，同时也增加行政成本。建议在第三方审核基础上广泛开展第二方审核，即从已取得标准化认证资格的机关集中抽调一批内审员，组建成审核组，专门负责对这些部门下属政府机关，或其他工作内容相似的机关进行外部审核。这种审核方式一方面有利于各级政府机关在标准化管理工作中的经验交流，另一方面也促进了机关内审员审核水平的提高。同时，由于负责审核的政府机关能迅捷而全面地掌握第一手信息，因而便于其结合实际情况进行有针对性的持续改进。

［1］翟 江.对机关标准化管理认证工作的几点认识［J］.中国质量技术监督，2012，（5）：56～57.

［2］孙雪娇.全面质量管理在服务型政府建设中的应用研究［D］.大连：东北财经大学，2011.1.

［3］马 岚.我国政府引人ISO质量管理体系的实践研究［D］.北京：中央民族大学，2012.28.

［4］丁年和.全面质量管理在政府管理中的运用分析——基于服务型政府视角［D］.北京：北京科技大学，2010.32.

［5］腾江梅.服务型政府顾客满意度测评研究［D］.哈尔滨：哈尔滨理工大学，2008.2.