生态环境保护公益诉讼机制的存在基础及司法实践

颜运秋， 余 彦

（中南大学法学院，湖南长沙 410083）

在当前，传统的纠纷解决机制对于生态环境案件，尤其是环境污染案件的处理往往力不从心。有的案件因为当事人对于成本和自身安全的考虑不敢和实力雄厚的环境污染者对簿公堂；有的案件因为当事人双方力量相差悬殊或其他特殊原因使得弱势一方的合法权益难以得到保障；有的案件因为当时的既有制度框架内无法解决，甚至没有被受理并进入实质审理阶段。以上问题都说明，要有效解决生态环境案件，必须要建立一套切合实际的新制度。终于，2013年1月1日实施的新《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014年1月1日实施的新《环境保护法》第58条规定，“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”这使公益诉讼制度实现了有法可依，生态环境保护公益诉讼制度也成为了今后解决日益严重的环境问题的重要制度之一。然而，无论是理论界还是实务界，对这一新兴制度的前景都有一定的争议和疑问。笔者认为，生态环境保护公益诉讼不仅有存在的必要，更有蓬勃发展的广阔前景。究其原因，主要是这一制度与我国现实的时代背景、实际需要等方面有着非常紧密的契合性。

一、时代背景：生态环境危机与社会经济发展的矛盾

生态环境是影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。从生态环境与人类的关系来看，生态环境对人类的生存和发展起着至关重要的作用。在人类社会早期，由于社会生产力低下，改造自然的能力有限，人类的各项行为即便对生态环境造成了一定的破坏，也能够依靠生态环境自净或自我修复能力解决。工业革命以后，社会发展日新月异，生产力发展呈几何级数增长，人类的各项行为开始对生态环境起到越来越重大的影响。改革开放以来，我国经济长期处于高速发展阶段，伴随经济高速发展而来的生态环境问题也日益凸显。一方面，发展是我党执政兴国的第一要务，以经济建设为中心是党的基本路线。另一方面，对环境污染的治理也已经到了刻不容缓的地步，严重的生态环境问题日益引起人们的广泛关注。

我国生态环境危机事件不胜枚举。2005年11月13日，吉林省境内中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸，百吨苯类污染物流入松花江，严重地影响了人民群众的饮水安全。2010年的紫金矿业污染和大连海域石油泄漏事件，更是严重地影响到了该区域以及周边区域民众的生产、生活安全。2013年1月入冬以来，全国多个城市出现雾霾天气，首都北京甚至出现持续25天的雾霾天气，严重影响了城市居民的出行和呼吸健康。

为了有效地处理生态环境问题，党的“十八大”发出了建设“美丽中国”的号召，强调必须把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，实现中华民族永续发展。生态环境危机与社会经济发展之间的矛盾如何处理，不仅在于上至中央下到地方的三令五申，更在于相关问题解决机制的创新，从而将生态环境问题纳入一个正常轨道和长效机制内加以解决。近年来中央一直倡导的绿色GDP，就是为了很好地解决经济发展与环境污染之间的矛盾，即发展不能以牺牲环境为代价。正是在这样一个大的时代背景下，生态环境保护公益诉讼机制的建立和完善被提上日程。

二、制度需求：生态环境传统保护手段单一

建立和完善生态环境保护公益诉讼机制的呼声如此之高，非常重要的一点在于当前的环境问题解决机制对于遏制和处理生态环境问题的作用不尽人意。有学者认为，按环境监管模式的发展脉络来看，20世纪以来政府对环境管制的模式大致经过了三个阶段，即从政府全面介入强制性手段绝对主导阶段，到引入市场机制注重管制成本和效率阶段，再到倡导广泛参与、共同合作和手段多元化阶段［1］（P73～76）；从环境监管的主体来看，环境监管模式可以分为政府环境监管模式和非政府环境监管模式［2］（P36）。

按照以上两种划分方法，西方发达国家大都处于监管手段较为成熟的第三阶段及非政府环境管理模式。我国对这些国家的许多成熟做法虽有一定的借鉴，但多数地区对于环境污染的问题仍然采取较为单一的政府监管及处罚模式，进入诉讼程序后不是机械搬用现行制度粗略解决，就是采用回避政策不予受理。这种单一僵化的监管模式和纠纷解决机制有以下几点弊端：第一，所有生态环境问题全靠政府单一主体监管，而生态环境的问题具有错综复杂性，加之环境监管职能只是政府诸多公共职能中的一种，使得政府在环境监管时难免力不从心，很难对所有的生态环境问题进行持久而高效的监管。第二，由于监管的不到位可能导致环境污染主体存在侥幸心理，使得其对自身污染行为缺乏改进的内在动力和外在强制力。而行政处罚也多是在问题出现以后才能进行相关处理，但生态环境问题的出现并非一朝一夕的事情，也远非单独处罚行为本身所能解决。第三，政府的监管手段单一，粗放的监督—出现问题—行政处罚范式使得相关的环境污染主体僵化对应，尤其在行政处罚力度较轻，企业罚款数额远远不及治理排污投入花费的情况下，企业往往选择接受行政处罚而不愿意对自身污染行为进行相应处理，环境监管的最终目的没有达到。

基于“理性经济人”的假定，政府对自身行为和政策的考量使得其在很多情况下并不一定能完全代表公益。在公益没有得到有效保障的情况下，建立和完善生态环境保护公益诉讼机制就更加具有重大现实意义。其现实意义主要体现在以下几点：第一，生态环境保护公益诉讼的广泛开展有利于为原本单一的环境问题处理方式开辟新的解决方法和渠道，从而加强普通民众对社会公正的切身感受，更好地彰显社会公正。有了广大环境利害关系人和人民群众的积极参与，可以避免生态环境案件代表的不全面性，从而保证最大层面、最大范围的利害关系人的意见、利益都能得到适当反映，最大限度地保障社会公正。第二，相对于简单粗暴、强制性强的刚性环境监管模式，生态环境保护公益诉讼的开展将有助于柔性管理模式的构建，使得对抗性关系缓和与交流性关系加强。传统环境监管多为刚性管理，在刚性监管机制中所运用的方法大多带有强制色彩，在这种管理机制的作用下，监管主体和监管客体的关系大多是对抗性关系，很多问题仅仅在表面上得到解决，并没有从根本上得到解决。而生态环境保护公益诉讼则更多注重公民和新型组织的参与，这与柔性管理方式的理念相一致，也使得环境问题的最终处理更能符合实际解决问题的需要。第三，能够加强对公权力行使的监督，从而有效地防止腐败。通过生态环境保护公益诉讼，使得权力部门在对待环境问题时既不能敷衍了事，也有了现实的责任约束。

三、权源基础：生态环境人权的保障与实现

从权利哲学角度来看，构建生态环境保护公益诉讼机制，无疑也有着深厚的权源基础。《人类环境宣言》明确提出“人类有权在一种能够过尊严和幸福的生活的环境中，享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利”以来，环境权逐渐在我国学界得到认可。尽管学界对环境权的实质有一定争议［3］（P109～116），但是在主张应当赋予公民环境知情权、环境决策参与权以及公众诉权这一问题上已达成共识［4］（P65）。

只有真正为宪法和各部门法规定的环境权以最具有可操作性和实效性的救济手段，才能使权利得以有效行使和根本保障。通过考察现有法律可以发现，对环境权的保护是现实存在的：第一，在宪法上，环境权被确认为一项基本人权，为公民提起民事公益诉讼提供了宪法依据。［5］（P107）我国宪法第26条第一款也规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定虽然不是对环境权的直接确认，但也可据此推导出国家环境管理的职责和公民参与环境保护的权利。第二，在环境法上，环境权作为环境法部门法要保护的核心权利，自然有着详尽和全面的规定。在国外，1969年的美国《国家环境政策法》第3条规定：“每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”1969年的日本《东京都公害防止条例》序言中明确规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而受到侵害。”在我国，《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”第三，在民事诉讼法上，新民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”为生态环境保护公益诉讼提供了最直接的法律依据。

四、事实依据：生态环境损害救济的特性

构建生态环境公益诉讼机制，更在于对生态环境损害特殊性的现实回应。不同于一般的民事侵权，生态环境损害具有人数众多性、广域性、复杂性和不可恢复性等特点。而生态环境保护公益诉讼能够很好地回应所有这些特点对应的特殊要求：

第一，人数众多性。生态环境公益诉讼案件由于双方发生纠纷的根源是环境问题，因此影响的必定是不特定的人，人数众多性是本类案件的突出特点。人数众多性造成了两个诉讼难点：一是每一具体个人的环境权受侵害程度都不完全一样，如何保证所有人的合法权益都得到切实保障；二是每个人与案件本身的利害关系都不尽相同，如何厘清这些程度不同的利害关系也是难点之一。如果按照传统诉讼方式来看，环境案件确实是令人头疼的重诉累案件。然而，一旦引入生态环境保护公益诉讼机制，既能使程度不一的问题得以打包解决，又能使繁琐的个体流程得以一站式解决，所有因为人数众多带来的问题都将迎刃而解。

第二，广域性。由于生态环境问题往往不局限于某一特定地域，跨县城、跨地区甚至跨省的环境问题时有发生，在这种情况下，传统的诉讼方式不是没有审理权限，就是因为地域跨度大的问题导致审理效率不高，而生态环境保护公益诉讼的引入可以让区域间的审理机关依照一定规则明确自己的职能分工，抑或有规则地联合起来，从而更好地解决影响范围大的环境案件。

第三，复杂性。此处的复杂性指的是生态环境案件的当事人双方力量较为悬殊带来的系列问题以及因果关系难于证明、证据技术要求性高以及由此带来的生态环境案件审理时间长、审判难度大等问题。由于这些问题的存在，传统的诉讼制度不是不能适应环境案件的审理需要，就是由于各种其他现实原因回避环境案件的审理，而作为环境受害人的个人因为力量弱小，很难拿起法律武器维护自己的权利，即使偶有能坚持下来直至胜诉的个别起诉者，其获得的实际利益也微乎其微。在生态环境保护公益诉讼制度的框架下，法律规定的机关可以弥补当事人力量相差悬殊的不足，相关组织和社会团体可以发挥自己的专业知识弥补专业性强的门槛，以及抱团集中力量使相关案件按照诉讼程序进行，最终维护自己的权益。

第四，不可恢复性。许多环境损害的严重之处不仅在于其已经造成的既有损害，更在于已经被破坏的生态环境不能恢复，或者经过很长一段时间才能恢复，这对某一具体时期受这一环境影响的人们来说，与不可恢复无异。由于司法的被动性和僵化的传统环境监管治理模式，大部分环境案件都是在环境危害结果已经造成的情况下进行审理并作出处罚决定的，这不利于环境保护预先预防和维护良好生态环境最高目标的实现。通过引入生态环境保护公益诉讼机制，全社会对环境保护的热情和力量被调动起来，更多环境问题在尚未完全形成之时就能得到权威认定并限制，从而使环境保护更具有预先性。

五、逻辑基石：生态环境公众参与理论

生态环境保护公益诉讼之所以能够在生态环境保护方面发挥重要作用，最根本的原因在于该制度是公众参与制度在诉讼方面的应用和延伸。参与制在现代社会运行中更加重视公民个体和非政府组织以及社会团体的作用。通过赋予以上主体更多的权利，使其在政府不能高效管理的领域发挥自身的独特优势。就生态环境保护这一领域来看，让公民和社会团体更广泛而深刻的参与进来，可以让更多严重的污染事故发现于萌芽状态，从而阻止污染事故的进一步恶化；也可以让大部分生态环境问题以更加专业、更加理性的方式解决，从而避免了单一僵化的行政处罚治标不治本的尴尬境地。在国外，美国最早将公众参与制度引入环境保护领域。1969年的美国《国家环境政策法》确立了环境影响评价制度，该制度要求行政部门不仅要“充分公开”关于对环境有重大影响活动的资料，而且必须确认并保障公众评价行政部门活动对环境影响的权利，即只要工程项目影响到环境质量，都需要进行公众参与。“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。”［6］（P236）

以参与制为逻辑基石的生态环境保护公益诉讼有利于解决当前我国非常严重的“公地悲剧”危机。所谓“公地悲剧”，是指公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个人都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定（界定产权的交易成本太高）而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。“公地悲剧”的理论无疑是对当前我国生态环境问题的真实写照。而扩大参与制的范围，完善生态环境保护公益诉讼的理论和实践，有利于提高全体公民参与生态环境保护的积极性，从而为大到集体甚至国家，小到个人自身创造一个更加良好的生态环境。

从政治学角度来看，生态环境保护的公众参与是实现中国梦、建设美丽中国以及贯彻科学发展观的必然要求。实现中国梦必须团结全体人民，凝聚中国力量；建设美丽中国也必须发动全体人民的力量；科学发展观的核心就是以人为本。生态环境保护的公众参与有利于调动全体人民投身环境事业的积极性，从而为中国梦的实现、美丽中国的建设以及科学发展观的贯彻提供最坚实的群众基础。社会主义民主政治的本质和核心就是人民当家作主。国家一切权力属于人民，一切为了人民、一切依靠人民，是社会主义政治和法律制度的根本特征。扩大公民在各种社会事务方面的参与，最广泛地动员和组织人民依法管理各类事务，尤其是生态环境保护是完善我国有中国特色生态环境保护公益诉讼制度的必然要求。［7］（P67）

从生态环境保护的公民参与来看，其内容当然不限于参与公益诉讼一项。然而，此一项又是公众参与当中最为重要的一项，原因在于生态环境公益诉讼制度为公众参与制度提供了最权威的终局救济手段。无论法律上规定的权利多么美好，离开切实的救济手段都是难以实现的。只有赋予公众对损害其环境权益的行为有进行诉讼的权利并构建相关制度，从而要求责任人停止侵害、恢复原状或赔偿损失甚至追究责任人的相应责任时，生态环境保护的公众参与才能真正落到实处。1998年《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》将法律救济视为公众参与的三大支柱之一，无疑是对救济在公众参与法律实施中重要地位的确认。

六、司法能动：生态环境保护公益诉讼机制中法院职能的发挥

生态环境保护公益诉讼实施的好坏，除了制度本身的构建和完善因素外，法院如何实践也是重要因素之一。20世纪50年代以来在美国出现、目前已经逐渐成熟的司法能动主义应当能为法院在生态环境保护公益诉讼发挥应有作用贡献力量。能动司法是在合理限度内的能动，在妥善化解纠纷的基础上积极参与社会管理创新，了解经济社会发展和人民群众对法院工作的司法需求和关切，探索和提出法院为社会发展应当采取的对策措施；能动司法下的案件审理应当为当事人诉讼提供公正、快捷、高效的服务。

第一，全国已经在加快专门环保法庭的建设。从当前的司法实践来看，自贵阳2007年11月27日创立了中国第一家真正意义的环保法庭以来。截止2012年6月，中国已经有77家各种类型的环保法庭，主要分布在贵州、云南、江苏、福建、海南等省。尽管环保法庭的完善还有很多工作要做，但环保法庭的设置问题从学理走向实践无疑释放出一个信号：政府对保护环境、处罚环境违法的决心越来越坚定，对公众日益强烈的参与环境保护和诉诸司法的需求越来越重视，对建立通畅的环保案件司法通道，提升法院的地位和作用，更多介入经济社会发展的认识也越来越深刻。

同时，审判人员专业知识和综合素质的提高，是生态环境案件的重要保障。生态环境案件的专业性强，案情认定较为困难，需要有更多具备优良专业素质和法学素养的审判人员。在这一点上，贵阳环保法庭成立了环境保护审判专家咨询委员会，尽管创新意义重大，但只是针对环境案件陪审员制度上的一种探索，对于审判人员的素质要求和审理机构的结构要求还需要取得很大程度的进步。澳大利亚的土地和环境法院有6位法官和10名委员审理案件。委员必须符合《土地和环境法院法案》规定的专业资格要求。在案件的具体审理过程中，法官负责法律问题的性质认定，委员则对专业的合理性和行为对行业内规则的契合性进行价值性审查。由于土地和环境法院里大量的案件是对政府的行政决定进行价值性审查，因此，法官与委员一起承担了大量的工作。［8］（P134～144）在美国，环保法庭的法官或调解员则具有环境科学知识背景。我国环保法庭的司法专业化发展，刑事、民事、行政以及执行的集中受理，无论从法律专业知识上，还是从环境专业知识上，都对法官提出了更高的要求，要尤其注重在环境知识上的学习深造，培养具备较高环境案件审判能力的法官队伍。因此，我们可以借鉴国外环保法庭经验，引入专家委员审理环境案件，创造与专家合作的环境，要明确规定专业委员的行业标准、资格标准等，增强环保法庭审判的专业化程度，提供专业性、真实性、公平性的审案意见。

第二，对现有管辖制度进行一定程度的改进和创新。鉴于生态环境公益诉讼案件的特殊性，需要对现有的管辖制度能否很好地对案件进行审理进行重新评价。我国现行民事诉讼法在级别管辖问题上基本采用了三个标准，即案件的性质、繁简的程度和影响的范围。以这三点标准来考量生态环境保护公益诉讼的话，可以得出生态环境保护公益诉讼具有特殊性质，案情一般比较复杂，影响人数众多，范围巨大。所以，将生态环境保护公益诉讼的一审放在中级法院比较合适。相对于基层法院，中级法院的案件数量相对较少，可以有更多的精力和时间来审理较为复杂的生态环境公益诉讼案件；一般情况下中级法院审判人员相较于基层法院审判人员更能从全局和多角度考虑问题，使得错综复杂的案件能够得到更合理的解决。尤其需要特别指出的是，在目前司法制度尚不健全、法院仍在一定程度上受制于地方的今天，一些特殊的生态环境保护公益诉讼案件通过改进级别管辖的一般规定，分离一方当事人与本地法院之间存在的特殊地缘关系，在当前大条件下不失为一种好办法。

第三，减免生态环境保护公益诉讼费用、健全激励约束机制。当事人进行诉讼，尽管以实现正义为其最高目标和根本要求，但是如果诉讼成本太高，而获得的现实利益又极为有限，无疑会对本就处于探索阶段的生态环境保护公益诉讼产生极为不利的影响。生态环境公益性案件本来涉及面就非常宽泛，案情较为复杂，证据获得的技术性要求很高。由此可以预先计算的诉讼费用、取证费用和鉴定费用必然非常高昂，如果按照现行的一般诉讼费用收取方式无疑设置了一个“门槛”，使得诸多有志维护公益，为生态环境保护贡献力量的潜在起诉人望而却步。为了方便生态环境保护公益诉讼的起诉，有必要对此类案件的诉讼费用进行一定程度地减免。当然，如果有证据证明起诉人为恶意诉讼人，法院也应当进行相应的处罚，防止滥诉。同时，要使环境公益诉讼保持长久的生命力和日益繁荣的发展前景，对诉讼人进行一定的奖励当然是必要的。由于集体行为所产生的利益通常会成为一种公共产品，而无论所有人是否为这一利益出过力，这一特定集体中的所有人都能在这一利益为团体获得后自动地分享，因此，“理性经济人”都会在本能思考后选择少出力而多获利。因此，必须给生态环境保护公益诉讼的积极参加者一定的奖励，一方面引导相关主体以更加饱满的热情投身到生态环境公益诉讼事业中来，另一方面也要对“搭便车”和“大锅饭”现象进行负面评价和限制。

第四，必须对生态环境保护公益诉讼的程序加以规范。尽管公益诉讼制度已经写入民事诉讼法，然而各项具体规定仍待完善。在仅有一个法条、法律宣示意义远大于实际意义的现实条件下，进行生态环境保护公益诉讼的环境受害人往往很难依照具体可循的程序得到司法救济。在受理案件时，诉讼主体资格是一个亟待解决的现实问题。新民诉法第55条中“法律规定的机关和有关组织”如何界定是当前学界的一个焦点问题。笔者认为，对于法律规定的国家机关，此类范围应尽量倾向于严格。对于法律规定的有关组织，此类范围应倾向于宽泛，但仍应有最低限度的要求。在个人不能作为公益诉讼原告的情况下，社会团体和环保组织是生态环境保护公益诉讼的主力军，如果对这一类主体也进行严格限制，对生态环境公益诉讼发挥其应有作用一定会产生很大的消极影响。但是，对这类组织的宽泛解释不代表任何社会团体和组织都能够作为生态环境保护公益诉讼的原告，必须对社会团体的服务宗旨、成立时间以及社会评价和社会认可度等进行一定考量。当前个人虽不能作为生态环境保护公益诉讼的适格原告，但是从长远来看，应当把个人主体规定进法律内，维护公益归根结底也是对个人利益的维护，个人主体今后应当在生态环境保护公益诉讼中发挥更大的作用。

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