欧盟东扩进入深水区

□ 邢 骅

欧盟内部升级改革与成员扩充是欧洲一体化发展的两大主题。从冷战后东欧剧变伊始，欧盟持久不懈地进行了二十余年的跨世纪东扩工程，但当东扩东进至乌克兰时，触发了欧洲多年来罕见的大动乱，进而牵动了俄罗斯与西方地缘政治争夺。目前，欧盟东扩面临更为复杂困难的形势，需要筹划新对策。

一、浩大的东扩工程

在当代国际关系中值得关注的“欧盟东扩”特指后冷战时代，继奥地利、瑞典、芬兰3个中立国家首批入盟后，欧盟走出西部传统辖区，在东部原苏联的势力范围内大规模发展成员的行动。到2013年7月，欧盟从其前身——欧洲经济共同体初建时的法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等6个成员扩大为28国。

冷战结束以来的欧盟东扩创有史以来扩员规模与难度的“双高”纪录。一方面，接纳新成员国数量超过前四次扩员总和，被称为“大爆炸式扩张”；另一方面，申请国整体发展水平和观念与欧盟相距甚远，整合新成员国的难度大大超过以往扩员。为确保扩员的顺利进行，欧盟采取了如下步骤:

首先，欧盟对刚刚完成政治转向的东欧国家实行“法尔计划”等经援项目，①法尔计划原为“协助波兰及匈牙利经济复兴”计划的简称(Poland and Hungary Assistance for the Reconstruction the Economy，PHARE)，最初是由西方24国提供支持中东欧国家经济改革的援助行动，委托欧共体/欧盟执委会负责协调与实施。“法尔计划”的援助范围不仅涵盖整个中东欧地区，还包括波罗的海三国。尽管如此，克罗地亚仍是极少数在20世纪90年代未能从这一资助中受益的国家之一。帮助其走出经济困境，为启动改革提供资助。

其次，欧盟陆续与有入盟愿望和可能的国家签订联系国协议，以入盟为终极目标全面加强制度性联系，帮助有关国家达到入盟条件。

再次，欧盟各国在1993年哥本哈根首脑会议上正式确定了中东欧国家加入欧盟的标准:政治上，拥有捍卫民主稳定的机构、法治、人权、尊重和保护少数民族；经济上，拥有行之有效的市场经济，以及应对欧盟内部竞争压力和市场力量的能力；具备履行成员国职责的能力，包括恪守政治、经济和货币联盟的宗旨。此后，上述标准又得到进一步细化补充。自此，欧盟掌握了衡量申请国达标情况的尺度，申请国也有了更明确的努力方向。欧盟通过建立跟踪体系，定期检查申请国达标进展，并给出相关报告，从而对申请国进行更系统、严格的监督与帮助，步步落实培育、发展新成员工作。

最后，欧盟在联系伙伴中确定候选国，并择机与其中条件成熟者进行入盟谈判，敲定候选国接纳欧盟各项法规与政策的步骤与时间。谈判成功后，候选国先签署入盟协议，随后正式签署入盟协定。值得关注的是，除欧盟机构外，各成员国皆参加入盟谈判，入盟协定必须得到全体成员国批准。

在13个候选国中，欧盟最初选定了条件较好的6国作为谈判对象。但在世纪之交国际形势剧烈变化的背景下，为增强欧洲在全球事务中的作用，欧盟从大局与长远考虑出发，增添了扩员对象，微调了入盟谈判难度，加快了扩员进度。2002年，欧盟在哥本哈根首脑会议上与捷克、塞浦路斯、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚10国先期达成入盟协议，(其中，塞浦路斯和马耳他两国与另8国入盟的政治含义有别)，并决定罗马尼亚和保加利亚推迟至2007年入盟。2003年，10国与欧盟签订入盟协定，并于隔年正式加入欧盟。2007年，罗马尼亚，保加利亚按期入盟。2013年，克罗地亚入盟。1999年获得候选国资格，2005年启动入盟谈判的土耳其，在入盟的35项条件中，迄今仅有13项达标。2013年10月，欧盟委员会发布有关土耳其加入欧盟的最新年度评估报告，建议重启土耳其入盟谈判。此外，欧盟还加强与西巴尔干国家的联系，为它们的入盟准备提供帮助。

为迎接大批新成员，欧盟进行了有针对性的内部机制改革，在尼斯首脑会议上经艰难磋商，初步达成重新分配欧盟决策投票权的机制。

从20世纪90年代初转向西方，直到今日成功入盟，东欧新成员为达到欧盟标准进行了不懈努力，对本国制度、法规和政策进行了较深层次的改造和调整，“候选国经常需要做出沉重的、不受欢迎的牺牲与改革”。①“Qui a nécessité， de la part des pays candidats， de lourd sacrifices et des réformes souvent impopulaires，” Le Monde， 12 décembre 2002.

二、东扩的深切动因

欧盟克服各种分歧与困难，坚定不移推进东扩，主要有以下考虑。

(一)避免世界大战在欧洲重演。冷战落幕，华约集团与苏联相继解体。苏联的继任者——俄罗斯的实力与国际地位历史性地下跌，对欧洲东部的控制力大大削弱，而欧洲一体化全面发展带来的吸引力则同期上升。原本归属苏联势力范围的绝大多数东欧国家180度地转变政治方向，以“回归欧洲”、靠拢乃至参加欧盟和北约为国家发展最高追求。欧盟得到以价值观、政治、经济制度一统全欧的百年良机，期望就此实现欧洲的长治久安，彻底告别经受两次世界大战蹂躏的梦魇。

(二)巩固和扩大冷战成果，遏制俄罗斯东山再起。冷战后俄罗斯的地位安排成为欧洲事务的核心问题之一，也是美欧的重大关切。欧盟趁俄罗斯衰弱之际，把原属苏联势力范围的欧洲东部纳入麾下，削弱俄罗斯在欧洲的影响，防止“俄帝国复活”。欧盟官方文件称，“欧盟扩员有助于应对专制制度垮台、共产主义崩溃等重大变化，在整个大陆巩固了民主、人权和稳定”。①Communication from the commission to the European parliament and the council，COM(2006)649， “EU enlargement has helped respond to major changes such as the fall of dictatorship and the collapse of communism.It has consolidated democracy， human rights and stability across the continent.”

(三)消弭东南欧不稳定因素，实现欧洲长治久安。冷战结束后，两极格局掩盖下的巴尔干半岛民族、政治矛盾随着南斯拉夫解体爆发，严重威胁全欧安全。欧盟加紧干预东南欧事务，一方面策动签署地区国家间的《东南欧稳定条约》；另一方面，从更长远角度出发，以拉拢有关国家团结在欧洲一体化周围、分期接纳其加入欧盟作为根治动荡的根本途径。该地区国家与欧盟建立关系的先决条件是要与周边国家和平共处，制止动乱，参加区域合作。欧盟与其签订的发展关系第一阶段文件——联系国协议，前面也被加上“稳定”二字。

(四)呼应北约东扩，扩大欧盟在欧洲安全事务中的作用。欧盟与北约两个集团在欧洲东部发展成员并行不悖，大目标一致，但北约东进也给欧盟以激励。实际上，欧盟立志打造“欧洲人的欧洲”，不但在东扩进程上不愿落后于北约，还积极扩展其较弱的安全与防务功能。

(五)拓展市场，增强欧盟经济实力。全球化迅猛发展，欧洲经济一体化需要开辟更宽阔的活动空间，进一步增强竞争力。东扩背后包含着长远、巨大的经济效益驱动。

基于上述考虑，欧盟对扩员赋予空前重大意义，认定这是历史性机遇，是联盟新世纪最重要的任务。

三、东扩的成效与面临的困难

2006年12月，欧盟首脑会议通过的“扩员战略”对东扩表示肯定，认为其是“欧盟和全欧洲的成功”，①“Enlargement has been a success story for the European Union and Europe as a whole，” Presidency conclusions， Council of the European Union 16879＼06， December 15， 2006.东扩取得了四项成果:促进了欧洲分裂的消除和全大陆的和平与稳定；(在全大陆)推进了改革，巩固了自由、民主以及尊重人权、法治和市场经济等普世原则；扩大了内部市场与经济合作，增进了繁荣与竞争力，使联盟得以更好地应对全球化挑战；增强了欧盟在世界上的地位与影响。

上述四项成果中政治与外交的份量最重。欧盟从偏居欧洲大陆西部的组织成长为从大西洋到黑海的泛欧大集团，成员国人口增至5亿，经济总量高居全球榜首。而且欧盟是以“和平的方式”获得主掌欧洲事务地位。对此，欧洲舆论认为，这是欧洲模式的成功，从意义上讲高过了冷战的胜利。同时，由于欧盟边界获得前所未有的扩大，其对周边各国的影响更为直接有力，国际地位水涨船高。新成员国接受了欧盟政治经济制度，并承诺与邻国和睦共处，有利于本国发展和地区稳定。

欧盟东扩也给新老成员国带来经济上的收获。据统计，欧盟中15个老成员国与2004年至2007年入盟的12个成员国贸易额在1999年为175亿欧元，2007年则飙升到500亿欧元。1999年至2003期间，新成员国国民生产总值平均年增长率为3.5%，到2008年则达到了5.5%。2004年入盟时，新成员国人均国民生产总值为欧盟15个老成员国的40%，到2008年则升至52%。此外，加入欧盟后，新成员国国民享受到了更为良好的社会管理，得到更广泛的学习与就业机会。

另一方面，欧盟东扩是一项空前艰巨、完全陌生的任务，大扩员在带来丰硕成果的同时，也带来了一系列挑战。

1.机制改革滞后于成员的大量增加。以6国起家的欧盟机构适应15国已感吃力，面对膨胀至28国的庞大群体，虽有前期改革的铺垫，仍难摆脱“超载运行”的困境，欧盟决策的质量和速度均受到拖累。

2.大扩员对欧盟内部关系产生冲击。大批新成员的涌入使欧盟内部的利益和主张更加多元化，新成员与老成员的融合尚需时日。新成员入盟后，不甘成为“二等公民”，难以认可核心大国的权威，拒绝以多速度模式把成员国分成不同等级。在入盟谈判与修改《里斯本条约》谈判中，新成员中的大国——波兰分别与欧盟和德国产生严重分歧，甚至闹到关系破裂的临界。老成员要求严格审查新成员入盟承诺的执行情况，保加利亚、罗马尼亚和匈牙利三国一直因各自国内问题被其它成员国指责。法、德等大国还以保、罗两国疏于管理为由，阻止它们加入申根协定。

欧盟内部较固定的或临时性的小团体组合有所增加，这些小团体为了各自利益站在一起，有碍欧洲一体化的团结一致。例如，英国单独邀请北欧集团和波罗的海国家开会，呈现与欧盟唱对台戏的色彩。

3.经济利益纠葛时有发生。东扩虽使欧盟总体上受惠，但也需付出相应的代价。据不完全统计，20世纪90年代，欧盟为申请国花费了100多亿欧元；2000年至2006年，欧盟为申请国入盟前拨款220亿欧元，入盟后再拨570亿欧元。在这种扶持性优惠拨款终止后，新老成员围绕互助基金、预算使用、农业补贴等问题的利益分歧一一显露。近日，德、法、英等8个老成员国联合声明，反对欧委会动用2014年预算附加额支持东部成员的公路、桥梁等基础设施项目。

四、东扩进程的波动

欧盟内部对东扩问题并非众志成城，对扩员规模、速度和后果仍存在批评与质疑声音。有政治家和学者指出，消化大批新成员付出的代价太高，联盟疲乏不堪，内部稳定受到冲击，“越扩越大的结果是成份越来越复杂，管事越来越多的结果是担子越来越重”，“应选择保持一定规模但心齐的联盟，而不是庞大却松散的联盟”。甚至有评论将东扩比作“跳入无底深渊”的冒险。

波兰、瑞典等欧盟东部成员国出于自身地缘政治考虑，在欧盟周边外交政策之外另组了东部伙伴关系，将欧洲区域以外、俄罗斯侧后方的南高加索地区3国作为欧盟拉拢对象，引起俄方高度警觉。德、法等国出于稳妥考虑，并不赞同这一可能制造与欧俄新矛盾点的做法。

对欧盟扩员的异议使各方围绕欧盟建设着力点争论不休。一种意见以扩员中存在的问题为据，力主先进行内部改革，不急于扩员。另一种意见则认为，扩员对一体化意义重大，应不失时机地加以推进。疑欧派带头者——英国力求将欧盟建设停留在一个大市场水平，反对一体化深化，但积极主张一体化扩员，这一立场被怀疑存在以扩员对冲一体化的意图。

欧盟东扩进程并非一帆风顺，而是时有踌躇、停顿与反思。面对东扩中显现的问题和联盟内的意见，欧盟在2006年首脑会议上整顿扩员方针，提出扩员需遵循3C原则(consolidation，conditionality，communication)，即巩固成果、严控条件、加强沟通的原则。①“Enlargement has been a success story for the European Union and Europe as a whole，” Presidency conclusions， Council of the European Union 16879＼06， December 15， 2006.这样一来，肯定了扩员大门依旧打开，但对未来东扩的范围有所控制，不做过多承诺；同时，针对联盟融合新成员能力落后于扩员规模的问题，要求欧盟将足够的消化能力与申请国完全履行成员义务的能力并列作为吸收盟员必不可少的条件；此外，掌控扩员的速度与质量，对候选国入盟时间不作预设，而是视其自身改革及与欧盟谈判的实际结果而定，谈判的各个环节都要严格执行，入盟逐国而论，不搞集体入盟；最后，就扩员问题进行更好的沟通，以取得公众广泛、稳定的支持。

欧盟扩员的过快、过急有时牺牲了质量。2004年的大扩员就多少放松了对入盟条件的掌控，致使某些新成员资格含有水分，导致相关国家入盟后与联盟的融合步履维艰。在塞浦路斯入盟时，对该国国内土耳其族自治实体，做出一些与吸收新成员原则有别的变通安排，实际上是绕过了该国国家分裂的问题。

五、东扩前行阻力倍增

2013年8月，欧盟发表官方文件介绍了东扩的布局:①Stefan Füle， “The European Union explained:Enlargement，” European Commission， August 2013.欧盟在与黑山、土耳其进行入盟谈判，2014年1月与塞尔维亚开始谈判；欧委会还建议与马其顿开始入盟谈判；此前条件较好的冰岛自主中断入盟程序，不在计划之列；阿尔巴尼亚、波黑、科索沃是后备候选国，欧委会建议在一定条件下，可先使阿尔巴尼亚进入候选国。

2014年3月，欧盟与乌克兰签署了联系国协议的政治部分。近期的进展是，6月27日，欧盟与乌克兰签署协议中经贸条款，完成了正式协议的签署。同一时间摩尔多瓦、格鲁吉亚领导人也到欧盟总部，正式签署联系国协议。

吸纳黑山、马其顿、阿尔巴尼亚等国入盟没有根本性困难，仅仅是时间早晚问题。乌克兰、塞尔维亚和土耳其三国在当前东扩对象中份量最重，但面临俄罗斯出面抗拒，候选国或国家分裂、或离入盟条件差距较大等严重障碍。

面对北约、欧盟双东进的压迫，俄罗斯重点抗拒北约，对欧盟东扩则出于多种考量，容忍度略高。然而，乌克兰对俄罗斯的战略利益重之又重，情况迥异。俄决心捍卫在该国的传统阵地，绝对不能拱手让给北约，也不会让给欧盟。当乌克兰外交暂时排除了参加北约这一选项之后，欧盟和俄罗斯成为东西方争夺乌克兰的主角。自2009年启动欧盟“东部伙伴关系”计划以来，无休止侵入俄罗斯后院，欲把乌克兰等6国编织成捆绑俄罗斯的紧身绳索。俄更不能束手就缚。

对此，俄罗斯采取了相应对策，2013年底提出给乌大幅度优惠待遇，意图阻止亚努科维奇总统与欧盟签署联系国协议的亲欧步伐。亚努科维奇发生动摇，决定推迟协议签署，引起国内亲欧派街头抗议。由于外界力量持续影响，乌克兰既融入欧洲又保持与俄国良好关系的局面难以为继，亲欧或是亲俄变为相互排斥的绝对对立选择，两派分歧随之升级为暴力火拼。亲欧派势力通过街头运动推翻亚努科维奇政权，而亲俄群众又掀起独立运动，甚至对新政权进行武力抗争。两派的支持者美欧与俄罗斯则站到前台，展开激烈博弈:俄罗斯收回克里米亚主权，美欧则对俄进行两轮制裁，并威胁动用更严厉制裁。北约也大显身手，高调加强集体防御军事部署，扬言考虑在新发展的原苏联加盟共和国驻军，不惜违背之前对俄的承诺。

乌克兰新选总统宣示亲欧决心，但因乌危机的解决牵涉多方利益，结果难以预期。即便欧盟与乌签署了联系国协议，下一程序如何进行也未可知，谁愿意接纳这一烫手的山芋入盟呢?

塞尔维亚是西巴尔干地区大国，入盟意义重大，欧盟对此非常重视。塞当局归入欧洲一体化意志坚定，但同时宣称虽致力于和国内科索沃地区“和平共处”，但永远不会承认科索沃独立。然而，欧盟已将科索沃列为入盟后备候选国，要求塞尔维亚加入欧盟则必须与科关系“正常化”，即承认科索沃独立。目前，包括美国和许多欧盟成员在内的106个国家已承认科索沃独立。塞尔维亚计划于2018年完成入盟谈判，2020年入盟。在此期间，欧盟与塞尔维亚立场的差别不会消除，如果仍未找出变通方案，塞尔维亚入盟出路何在实属未知。摩尔多瓦和格鲁吉亚两国也处于分裂状态，其入盟面临与塞尔维亚类似的问题。作为非欧洲国家，格与欧盟签约还创造了一个会有争议的先例。

土耳其地处欧亚分界，地理位置重要。欧盟重看其战略位置，将其视为向中东、西亚发挥影响的桥梁。土耳其则欲在两大洲并行下注，利用其亚欧属性，抬高本国地位。

早在1963年，土耳其已成为欧盟前身欧共体的准成员国。但其后数十年来，土欧关系因土内政问题及与欧盟成员塞浦路斯、希腊间的纠葛，一直磕磕碰碰，时断时续。伊斯兰化根深蒂固的土耳其，入盟后将成为欧盟内第二人口大国，欧盟内部对此的担忧挥之不去，法国、德国、奥地利等国一直反对接纳土耳其。近几年来，由于外来移民惹起的社会风波遍布欧洲各国，欧盟内对土入盟的反对、保留态度有增无减。同时，土耳其社会风波不断，总理埃尔多安深陷群众抗议浪潮的漩涡，而他非但对欧盟的劝诫与批评不予理睬，还扬言如果欧盟歧视土耳其宗教信仰，土欧就别为发展关系“浪费双方时间了”。由此，土欧双方相互接近的政治愿望极度下降。欧盟与土耳其之间历时长久的谈判本已煮成夹生饭，在双方关系日趋不和的背景下，谈判被欧洲舆论形容为“只有开始，没有尽头”。

迄今为止，欧盟东扩虽不无艰辛，但基本上掌握了主动地位，对申请国柔中有刚，坚守住引领者、指示者、改造者的角色。欧盟明确指出，在入盟谈判中，“欧盟现存的法则是不可谈判的。谈判基本上是就候选国如何、何时有效执行欧盟法则和程序达成协议”。①“The rules as such are not negotiable.Negotiations are essentially a matter of agreeing how and when the candidate will adopt and effectively implement EU rules and procedures.” Stefan Füle， “The European Union explained:Enlargement，” European Commission， August 2013.然而对于乌克兰、塞尔维亚和土耳其这三颗“敲不开的坚果”，欧盟难以稳掌主动权，被动与无奈一面有所显露，当促使欧盟内部进行新的思考与判断。

首先，面临为继续东进付出的代价是否合算的问题。刚刚举行的欧洲议会选举，见证了疑欧、反欧政党的兴起，反映了欧洲公众对自身利益的关切以及对联盟集权过多而又实无作为的意见，其中就包含对管理外来移民进入的不满，对扩员太快、太多的质疑。欧盟对乌克兰等三国的扩员仍存在较多变数，必将耗费大量外交、政治和经济资源，而对于黑山、马其顿、阿尔巴尼亚等不存在根本性困难的国家，也要付出甚多。高昂代价换来的新成员给联盟带来的好处是否胜于弊端，欧盟内并无统一看法。未来欧盟有无足够的意愿和能力迎难而上、继续按已有程序进行东扩存在问号。

其次，东扩与欧洲大局关系尚需统一认识。欧洲政治家早就提出应对“欧盟是什么，欧盟边界在哪里”等问题进行界定。“将欧洲价值观和标准推广至他国”，使“欧洲更安全、稳定”，“在世界舞台上扮演全球性角色”无疑是欧盟东扩的宗旨、各成员的共识，①“Extending European values and standards to more countries，” “make Europe a safer and more stable place，” “enable us to assume our role as global player on the world stage”， Stefan Füle， “The European Union explained:Enlargement，” European Commission， August 2013.但欧洲与俄罗斯关系的稳定也是东扩中不能回避的考虑。未来推进东扩过程中，是保持与俄罗斯高烈度的地缘政治争夺，还是作出更平衡、更全面的冷静考量，将是欧盟面临的重大选择。在此问题上，德、法等大国与地理上临近俄罗斯的波兰、瑞典等国关切不尽相同。2008年北约布加勒斯特首脑会议就因德、法的建议暂停了乌克兰、格鲁吉亚两国入约进程。在近期应对乌克兰危机中，德、法两国在对俄罗斯维持强硬态度同时，也更注意与俄接触、对话，尽量争取与俄合作，寻求解决危机途径，再度显现对欧洲全局的顾及和掌控欧洲事务中主导地位的意图。

欧盟对东扩的重视远未逝去，东扩进程仍要续延，但它的范围、进度、方式是否会在新形势下有所变动值得关注。