论律师在信访工作中的特殊作用

崔淑霞

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆163712)

党的十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序;要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系，这昭示着中国的治理模式正在发生深刻变化。目前，个体信访、群体信访事件频发，耗费政府及司法部门大量人力、物力，严重影响了国家机关正常工作。在依法治国的今天，法律无疑是治理社会问题的有效方式之一，而掌握法律专业知识的律师参与信访，其作用将非同一般。

一、充分认识律师参与信访工作的必要性、可行性

(一)律师参与是信访问题变化的现实需要

社会的进步以及经济转型发展，不可避免地引发诸多的人民内部矛盾，在和谐社会保增长、保民生、保稳定的要求下，使得如何调解矛盾的任务变得繁重复杂、难度异常增大。我们应采取深化改革的思路，把律师引领成为促进经济发展、维护人民利益、建立和谐稳定的社会中坚力量，充分施展律师对缓解矛盾而具有的专业法律知识的优势，参与到实际的信访工作中来，对信访涉及的法律问题进行及时的法律诠释和矛盾化解，有效地防止人民内部矛盾的演变和激化，这对维护地方社会秩序的稳定，促进依法办事、有法可依原则的坚持与实施将起到重要的、实质性的重大意义。［1］

(二)有关法规为律师介入信访工作奠定了合法基础

我国《信访条例》第十三条第二款规定:“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”由此可见，由于律师的特殊角色，律师介入信访不仅是信访工作的需要，同时也是法律法规的要求，合情合理合法。根据国务院《信访条例》和司法部及省、市司法行政管理部门发布的律师参与信访问题的意见，可以看到律师参与信访既有合法性，又有义务，更具建设性，关键在于找准对接点和切入点。律师法界定的律师概念为:“依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”而律师的任务就在于维护当事人合法权益，维护法律正常实施，维护社会公平和正义。律师对于上访问题解决的切入点就是站在法律角度分析、论证和解剖矛盾，为化解和处理社会矛盾提供法律建议。

(三)“大调解”格局下的联动机制，为律师介入提供了良好契机

我们应该清醒看到信访工作制度本身存在一定的缺陷，有些信访工作人员对问题不关心，对上访者轻慢懈怠，对解决信访问题的政策以及法律、法规不甚了解或者是采取错误的解释，造成了信访工作的新矛盾。

积极组织引导律师参与社会矛盾化解，是充分发挥律师参与社会管理创新工作职能的前提。近年来，各地注意发挥律师在化解社会矛盾中的专业优势，坚持调解优先的原则，通过建立“法律咨询调解中心”等多种形式调解化解矛盾。

(四)“非诉与诉讼机制相互衔接”，为律师业务拓宽了发展空间

我国律师业务基本以诉讼业务为主，类如破产清算、法律外包等非诉业务则发展缓慢，律师及律师事务所按照上级有关部门提出的建立非诉和诉讼机制相互衔接的构想，瞄准参与搭建处理非正常上访问题的平台，有利于把律师的诉讼业务与非诉业务更加紧密结合起来。

二、着力发挥律师在信访工作中的作用

(一)智囊团作用

信访问题的实质多数都是法律、政策的适用、执行问题，解决问题的思路也就自然离不开法律思维方式。律师接访具有法律专业优势［2］，律师参与信访事件更多的是依靠法律去解决矛盾，通常是律师事务所被政府指定为其接访工作组下设的法律政策小组，专门从事信访中涉法事项的调查、咨询、分析、论证工作，最终提出法律程序上的处理意见，为政府决策提供法律、事实依据。为解决社会矛盾而从法律角度向政府献言进策，律师起到了法律智囊团的作用。

(二)宣传员作用

律师应当把参与信访接待的过程变成普法宣传的过程。在接访中，通过审查合同书、交款凭据、出资证明书、产权证书等，及时指出其中的瑕疵、漏洞，对其诉求本身的效力性、法律关系的定性、诉讼的风险性、可诉性等问题，给予法律上的解答，做出各种处理方式，使信访对象在信访过程中学到了有关法律常识、专业知识，理顺思路。在涉及通过行政手段解决的事项时，律师通过宣讲有关政策的合理性、合法性，消除对立情绪，为政府决策方案的实施奠定了群众基础。

(三)疏导员作用

信访事件矛盾通常由来已久，有的当事人因自己的要求难以满足，“信访不信法”，经常性上访，对抗情绪强烈，甚至实施过激行为。律师在接访工作中，应当引导当事人理性有序地表达意愿［3］，并帮其分析非理性行为带来的成本和可能不利的后果。律师在接访工作中，应着重注意以下几点:第一，深入调查摸底，掌握争议焦点，运用法律思维，站在当事人的立场上寻找有利因素和不利条件，帮助其预测经济成本;第二，注意语言措辞，运用心理学知识，缓解其心理压力和不满情绪;第三，运用法律知识，答疑解惑，纠正其对有关法律的误解，消除其对有关部门执法行为或司法行为的抵触心态;第四，提出其能进入行政复议、裁决、仲裁等司法程序时的利益要求，引导其依法维权;第五，对其因各种因素造成的矛盾纠纷，告知其权利、义务、解决渠道等，实际考虑现实和历史条件，为其做好一定的心理准备。

(四)协调员作用

信访事件工作组成员单位通常由人大、政协、政府、政法委、土地、工商、规划、公安等部门组成，借助各成员单位的优势力量和条件，对涉及不同领域或部门的问题，实行合理分工，律师分派到各个成员单位或其他小组应建立信息联络员制度;需要有关部门在律师查阅档案、案卷资料、调取证据等方面的配合，工作领导小组予以统一布置、协调，建立联席协调制度;在处理重大、敏感的政策与法律冲突的问题时，由律师所全体成员集体讨论，形成多种解决方案，交由工作组研究论证后，呈报市委、市政府主要领导决定，建立案件集体讨论制度;对可能引发的次生矛盾问题和潜在纠纷，提前做好法律上的预案，并通报各成员单位，建立信息通报、预案机制;对可以依法做出处理的问题，由法律政策小组拿出处理意见报工作组批准后，交由有关执法部门、司法机关处置，建立联动执法机制。

对于律师应注意以下接待信访的方式方法:一是认真听取来访群众意见，对合理、合法的诉求，从法律角度阐释道理，给予支持;二是对待被访单位或个人违规操作甚至侵权、犯罪问题，依法予以揭示，对遗留问题进行梳理，提出客观性、公正性处理方案;三是在掌握矛盾焦点问题基础上，寻求双方利益的平衡点，提出切实可行的和解方案;四是兼顾法律效果与经济效益相统一，在相对公平的基础上，坚持效益优先，促进闲置的资源合理化流动，体现政策立场，表明政府态度;五是对涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密等方面，严守机密;六是对待可诉性案件，实行严格的回避制度;七是通过召开交流会、听证会等方式，掌握动态，适时提出防范、化解预案。

当前信访工作难度较大、任务艰巨。随着经济的发展和群众捍卫切身利益思想意识的提高，信访数量急剧增加，信访矛盾越来越复杂，同时也使得信访协调化解工作面临诸多的挑战，由于律师具有非常专业的法律知识和相关的法律技巧，能够从容面对情况多变的上访事件，使得信访矛盾纠纷能够得到及时有效的处置，对信访工作会产生积极的影响。我国是一个人口大国，没有局部的和谐就没有全社会的和谐。做好新时期的信访工作，疏通群众发表意见的通道，合理合法化解非正常上访现象，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益具有现实意义。

目前我国信访工作已经取得了一定的成效，律师参与信访使政府与信访群众之间的矛盾得以有效化解。但是由于没有建立持续的长效机制，使得律师与信访工作相关职能单位不能形成长期稳定的关联，二者缺乏必要的信息交流的平台，从而使律师参与信访工作规范性的管理丧失，不能发挥律师在信访工作中持续稳定的作用。目前在大多数地区，律师参与信访工作没有专项编制、缺少工作经费、没有规范的制度限制。在律师的来源和管理上，缺乏统一和规范，有的地区则是由本级司法行政机关负责调度指挥，有的地区是由法律援助中心人员承担此项工作，有的地区则是律师事务所的律师轮流参与。这种体制不顺，给组织管理者造成被动和困惑。律师参与信访工作是一项长效的系统工程，必须有相应的体制作保障。［4］尤其是政府部门一定要认识到律师参与信访工作的重要性和迫切性，从持续发展的角度考虑律师参与信访工作的长期性制度建设。

［1］张文静.首都律师参与社会矛盾纠纷化解工作会议综述［J］.中国司法，2007(12).

［2］三级律师团参与接访［EB/OL］.(2007－05－30)［2013－02－15］.http://www.66law.cn/news/11330.aspx.

［3］汤啸天.引导公民理性有序地表达意愿［J］.红旗文稿，2005(19).

［4］吴刚，张有义.律师参与信访的作用及原因透析 依法化解社会难题［N］.法制日报，2007－04－17.