信息公开视角下的服务型政府建设

薛张伟

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥230000)

一、服务型政府的含义

现代政府的实质是以人为本的服务型政府，政府只有通过提供优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。所谓服务型政府，就是遵从人民的要求，在法治的框架下，用公开政府工作内容、工作程序和工作方法的方式给公民、社会组织和社会提供公正、优质、廉价、高效、方便的公共产品和服务，达到为民兴利，促进社会稳定发展之目的的政府。［1］8可见，服务型政府的主体是各级政府及其工作人员，向公众和社会组织提供公共产品和服务是国家宪法和法律规定的，是公职人员的法定义务。服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容、程度和范围须由人民决定，服务结果的优劣由民意评判。政府服务重在公平、优质、廉价和高效，人人都能享受政府在透明公开的形式下提供同样的服务，让公众感觉政府的服务是方便、快捷和高效的。

二、政府信息公开的由来

所谓信息公开，尤其是处于强势地位的国家机关为义务主体的政府信息公开，就是国家行政机关和法律法规以及规章授权或委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将信息向社会公众或依法申请而向特定的个人或组织公开的制度。［2］信息公开是对公民知情权的最好保障，是公民作为民事主体所必须享有的人格权的一部分。1766年，瑞士政府颁布了《新闻自由法案(Freedom of the Press Act)》，向其国民公开信息，标志着政府信息公开制度的产生。美国于1966年制定了《信息公开法》，1976年制定了《阳光下的政府法》，1972年制定了《联邦咨询委员会法》，1996年制定了《电子化信息公开法》，世界许多国家效仿。日本于1999年5月7日制定了《关于行政机关保有的信息公开的法律》，在2001年4月1日起施行，韩国的《信息公开法》在1990年1月1日生效。世界许多国家都在建立和完善自己的信息公开法律和制度。我国也在2007年1月通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，于2008年5月1日起施行。

三、服务型政府呼吁信息公开

我国是人民当家作主的社会主义国家，依据人民主权的思想，公民有知情权，即公民有权依法获悉政府可以公开的信息。人民必须通过一定的渠道去了解政府是否在合法范围内行使行政权，这样才能有效地监督政府。民主政治的建设，法治国家的建立，人权观念的普及，经济和文化水平的提高都促使我国信息公开不断发展。

政府就是为人民、社会组织提供社会服务的服务型政府。中国政治、经济、文化、社会的改革是服务型政府建设发展的内动力，中国加入世界贸易组织后进一步融入世界，积极抓住机遇迎接挑战是建设服务型政府的外驱力，特别是2003年“非典”事件，公众对政府回应力和处理突发事件的能力提出了质疑。政府只有及时公布突发事件或者与公众利益相关的信息，才能有益于事件的解决，杜绝谣言传播，稳定社会、安定民心，有益于树立积极主动地提供公共产品和服务，有能力、优服务的政府形象。

在我国，国家公职人员是人民的公仆。只有公众了解了政府信息资源，才能让人民更好地行政参与、行政监督，同时也是提高政府服务效率和杜绝权力腐败的有效途径。服务型政府是公众与政府互动的过程，只有公众与政府的信息互动才能让服务型政府良性健康运行。随着科技和网络的发展，特别是电子政务的出现，让政府信息公开更有效率、更廉价，加速了服务型政府建设的步伐。

资源是稀缺的，社会资源更是有限的。服务型政府制定各项政策和提供各项服务，通过及时公开信息，让公众了解，公众再根据自身条件及自身利益相关度，做出自己的规划，这是一种社会资源调配的方式，可以让政府的经济信息、行政信息、服务信息等资源进行优化配置，让社会资源的效用最大化。

四、信息公开对服务型政府的价值

首先，信息公开的核心价值所体现的是信息自由的理念。［3］所谓信息自由，就是指人们在寻求、获得、持有、传播和表达信息时，不被他人要求所为或不为的状态。信息自由是被《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》等基础性国际人权文件确认的基本人权，是公民的一项重要政治权利。同时，知情权是公民的一项基本人权和政治权利。只有政府信息公开，公民才能从政府那里获得所需要的信息，参与行政、监督政府权利、维护自身合法权益，才有利于我国民主政治和法治建设。

其次，信息公开是构建民本政府的体现。古语云:“防民之口，甚于防川”。信息公开让公众正确地了解政府、认知政府、评价政府，可以增加民众对政府的信任和支持。“以民为本、为民解困、为民服务”是构建服务型政府必须坚持的原则，民本政府就应该强化对社会的善治和优服，为人民服务，对人民负责，受人民监督。信息公开，把政府置于阳光之下，政府透明地使用权力、服务大众，民众与政府不再是领导者与被领导者的关系，而是一种服务与被服务的关系，真正体现人民当家作主的主人翁地位。信息的公开也能增加公众与政府的沟通，有利政府指导公众参与行政、明确权利和义务;有利于民众监督政府、规范政府行为，防止公职人员权力滥用，杜绝腐败，纯洁公职人员队伍，提升政府廉洁度。

再次，信息公开是现代高效政府构建的必要条件之一。推行政府信息公开，是我国民主政治理念和行政管理理念的深刻变革，必将对社会主义民主政治建设产生积极而深远的影响。通过政府信息公开，及时准确地公布与人民群众生产、生活密切相关的各类信息，可以使行政机关的职责权限、办事程序、办事结果为人民群众广泛知晓，建立起政府与人民群众有效沟通的纽带和桥梁。［4］目前，我国政府管理的事情相对而言还是太多，且行政行为一般要遵循一定的形式和程序，给社会治理带来一定障碍，信息公开能提高公众参政能力，减少公众与政府沟通互动中的摩擦和矛盾。信息及时公布和查询便利，也让有限的社会资源在公平、平等的竞争环境中进行分配，避免寻租和腐败行为发生，让社会资源达到优化配置，防止社会资源的闲置和浪费。

最后，信息公开是构建诚信政府和提升政府形象的工具。诚信政府就是政府及其工作人员说到做到，有法必依，有章必循，有制必守，有诺必行，要以诚信行政服务于民，取信于民。遵循公平公正公开的行政理念，为建立和谐社会而诚信行政。构建诚信政府就需要政府把党和国家的路线、政策、方针及时公布传达。行政要公开、公平、公正，按章办事、信守承诺。政府与公众是委托代理关系，政府有责任对公众负责和服务，所以政府要对社会和公众的公共需求及时有效地回应，它是当前政府行政改革的价值取向，也是高效政府、诚信政府的体现。信息公开，政府能最大限度让公众获知信息，取信于民。同时有助政府积极沟通于民，履行责任，服务公众，从而加强公众与政府之间的信任关系，提升政府形象。

五、信息公开存在的问题

信息公开在构建服务型政府中是一项重要的措施，我国目前只有一部统一的信息公开法，即2008年5月1日实施的《信息公开条例》。《条例》将政府信息公开的主体、范围、方式、程序和救济等，用法律形式予以明确，使政务公开有法可依。但是我国信息公开仍存在很多问题，建设服务型政府目前力度还略显不足。

(一)信息公开主体单一、内容狭窄、约束力有限

我国的信息公开制度与美国等国家相比，《条例》规定的主体只是行政机构，没有对我国立法部门、司法部门的信息进行公开。可见，我国的信息公开制度还处于起步阶段，对国家的各部门、各层级目前还无法做到全方位的信息公开。《条例》明确了行政机关主动公开政府信息的范围:1.涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;2.需要社会公众广泛知晓或者参与的;3.反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;4.其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。可见信息公开的内容是十分有限的，且大多数规定都很笼统模糊，给了行政机关很大的自由裁量权，有些可以公布，有些可以不公布，有些可以主动公布，有些可以不主动公布。《条例》只是一部国务院制定的行政法规，法律效力远远不如全国人大及其常委会所制定的法。比如《档案法》《保密法》《统计法》里面规定的某些不能公开的内容，《条例》只能让步，不能与其相抵触。

(二)缺乏一个有效实施的法律配套体系

在美国，《信息自由法》的实施已经相当成熟，还有配套的法律予以支撑，如《隐私权法》《联邦咨询委员会法》《阳光下的政府法》等对信息公开进行辅助和完善。而我国尚无与《条例》相配套的法律。在遇到信息公开问题时，仅靠一部《条例》无法解决层出不穷的问题，有时出现《条例》与其他法律相违背时，《条例》只能无效。同时，对信息公开的监督、救济还没有专门的部门进行统一管理，让监督的力度和效率丧失了应有的价值，救济方式也只有行政复议或者提起行政诉讼，有时出现信息不真实、不及时等问题，仅靠公众举报后才去查处、补救，这种事后救济的手段使我国信息救济制度不能充分发挥效力。

(三)信息发布质量不高，获取相对困难

政府一般在报纸、网站等媒体上发布仅限于法律、法规及政策的政府信息，但受众群体是有限的，不可能让每个公众都了解到，特别是无法让利益相关者及时获得。有些政府只重视网站的宣传和介绍，加之法律、程序等要求，往往让信息很难及时公开，甚至有些信息不完全真实。有些公布的仅仅是其他媒体报道过的新闻或其单位内部的通知，只重视公布的数量，不重视质量，与当地当时的公众利益相关的急需信息公布不及时或很少。甚至部分政府只是为了“形象工程”建设，应付上级检查，流于形式。公众有时获取某些信息时需要提前申请或付费，都让信息获取的成本加大，让政府真正为公共服务的原有价值理念发生了扭曲。

(四)实施的环境尚未完全成熟

从近期政府实施《条例》的情况来看，很多行政机关把信息公开当作上级的一项任务，习惯流于形式，效力大大打折。再加上我国封建思想影响深远，公民对维护自己的知情权等法律意识淡薄，不能积极主动地参与政府的信息公开互动过程，也缺乏对信息公开的有效监督。同时，一些公职人员的民主法治意识淡薄，“官本位”思想依然严重，不愿意也不乐于积极主动地及时公布政府信息，制约了信息公开的执行。信息公开不仅是一个观念制度问题，更是一个技术问题，以目前我国相对落后的技术，特别是不完善的信息网络，也让信息公开的执行力受到很大限制。

六、完善信息公开的措施

《条例》让政府的信息公开成了一种责任和义务，但信息公开是一个长期的、艰巨的、复杂的过程。建立和完善我国的信息公开制度，在借鉴国外的先进理念与经验技术的基础上，结合我国具体国情，可以采取的主要措施有:

第一，转变文化观念，增强公众法治意识。信息公开需要一个法治意识强的文化环境作为支撑，建立为民服务的政府文化，公众知情的大众意识，让信息公开成为公众生活的一部分。从立法做起，进一步明确信息公开范围和层次，加强宪法对知情权保护的力度，让公民了解自己应该知道的和政府想让知道的信息，让公民真正成为国家的主人。同时，也要完善政府信息公开的配套法律，确保各项法律之间的协调，避免不必要的冲突和重复，让信息公开法的法律效力体现自我的独立地位和价值。

第二，完善各项制度建设，让信息公开成为增强政府责任和完善民主建设的工具。信息公开的规划、申诉处理、公开裁决等都要置于阳光之下。让应该公开的信息及时准确地公开，杜绝行政官员利用政府信息徇私舞弊。完善监督体系和程序，不仅要让上下级和独立的监督部门进行监督，更要让其利益相关人参与监督。在信息公开救济方面，吸收借鉴美国、英国、日本等国家的做法。《条例》将公民的人身权和财产权等合法权排除在外，因此要扩大信息救济主体的范围;完善信息公开的行政复议和行政诉讼制度，特别是避免可以跳开行政复议直接进入行政诉讼，致使行政诉讼成为最终的裁决，这样不仅增加法院的负担，也无法有效实施信息公开的救济。要完善信息公开救济的程序和范围，就要强化行政复议功能，提升行政系统内部的救济机制;建立司法审查理念，重构行政诉讼制度;规范行政补偿体制。

第三，建立现代信息公开技术，拓展信息公开途径，让信息自由快速传递。例如，成立信息管理委员会，最大限度确保信息的收集、传递、公开和保存，建立信息库。让信息成为行政科学决策的重要因素。同时各层次、各部门完善自己的信息公开单位或部门，科学地管理信息、公开信息。信息公开部门也要彻底转变观念、提高服务意识，对涉及国防安全、个人隐私、重大商业机密等信息的，要做出正确的评估，并回应不予公开的合理缘由。完善电子信息公开，并且可以尝试加大政务微博、政务微信等信息公开新平台建设，提升信息公开速度与质量。

第四，要切实加强政府对信息公开工作的领导。各级政府及其部门要按照《条例》要求加强对政府信息公开工作的领导，明确工作机构，落实工作责任，保障工作经费，确保各项工作顺利进行。要认真落实和制定政府信息公开相关配套措施，充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用，建立健全各项举报和投诉机制。［5］信息公开必将成为我国在建设服务型政府中的重要度量标准之一，带动服务执政理念的推行和发展，提升政府形象，促进社会和谐。

［1］吴玉宗.服务型政府建设研究［M］.北京:经济日报出版社，2006.

［2］杜荣进.中外新闻采写借鉴集成［M］.杭州:浙江教育出版社，1990.

［3］杜然.我国服务型政府建设中信息公开的价值［J］.才智，2009(26).

［4］郭承录.搞好政府信息公开建设务实高效政府［N］.武汉日报，2008－04－30.

［5］毕华.“全面推行政府信息公开建设公开透明廉洁高效政府”［DB/OL］.郴州新闻网:http://www.czxww.cn/2008/05/06/081722180459.html.