进城农民工社会排斥问题研究

杨 风

改革开放以来，我国人口流动空前活跃。据2010年全国第六次人口普查统计，我国总人口中，居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口多达2.61亿人，与2000年第五次人口普查时相比增加了1.17亿，增长了81.03%。进城农民工是流动人口的主体，他们为我国经济社会发展做出了不容忽视的贡献，然而在城市中他们却处于“经济性吸纳、社会性排斥”的尴尬境地。

一、社会排斥的内涵与方式

（一）社会排斥的内涵

1974年，法国学者维莱·勒内（Rene Lenoir）首次提出了“社会排斥”一词。勒内运用这一概念意指法国当时有1/10的人口被国家经济和社会发展所排斥在外。这些人口不仅包括穷人，还包括残疾人、老人、受虐待的儿童、物质滥用者等。英国社会排斥办公室（Social Exclusion Unit，简称SEU）对社会排斥下的定义是：“社会排斥作为一个简洁的术语，指的是某些人们或地区遇到诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发环境、丧失健康以及家庭破裂等交织在一起的综合性问题时所发生的现象。”①Social exclusion as“a shorthand label for what can happen when individuals or areas suffer from a combination of linked problems such as unemployment，poor skills，low incomes，poor housing，high crime environments，bad health and family breakdown.”社会排斥常常是游戏规则的缺陷所造成的。所有的游戏规则都是一柄双刃剑，在使一部分人成为“赢者”的同时，就会使另一部分人成为“输者”。为了鼓励“效率”，常常将“效率”与“赢者”的利益捆绑在一起，所以游戏规则表达的常常是社会中“赢者”的声音（即所谓的“赢者通吃”）。而输者则往往沦为贫弱群体，他们的利益往往会被忽视或忽略，他们的声音也会被淹没。社会政策研究在某种意义上就是要代表贫弱群体的利益来参与修订游戏规则，使之趋于更合理、更公平。［1］虽然在不同的范式或话语下，社会排斥具有不同的含义，但这些不同的定义常常具有一些共同的特征：第一，强调社会排斥是一个多维度的概念。根据“排斥来自何处”和“谁被排斥”两条线索，社会排斥可分为经济排斥（包括劳动力市场排斥、贫穷和消费市场排斥）、政治排斥、社会关系排斥、文化排斥和福利制度排斥5个维度（排斥出自何处），以及个人排斥、团体排斥和空间排斥3个维度（谁被排斥）；第二，强调社会排斥是由不同的社会推动者和施动者导致的；第三，强调社会排斥是一个动态的过程。一言以蔽之，社会排斥可以定义为个人、团体和地方由于国家、企业（市场）和利益团体等施动者的作用而全部或部分排斥出经济活动、政治活动、家庭和社会关系系统、文化权利以及国家福利制度的过程。［2］

（二）社会排斥的形式

社会排斥现象早已存在。马克思曾经指出：“城市资产阶级为了反对农村而实行的特别措施，就是消费税和入城税”，［3］消费税和入城税就是城市资产阶级排斥农民进城的措施和手段。美国社会学家帕金（Parkin）指出，任何社会都通过建立一套程序或规范体系，使得资源和机会为社会上某些人享有而排斥其他人，并把这种身份制看作是“社会屏蔽”（Social Closure）。他认为，多种社会集团通过一些程序将获得某种资源和社会可能性限定在具备某种资格的小群体内部，为此就会选定某种社会的或自然的属性作为排斥他人的正当理由，这些属性包括：民族、语言、社会出身、地域、宗教等。［4］社会排斥形式大致可以分为两类：一类是集体排他式。譬如以种族、民族、宗教、户籍为区分标准，将部分社会群体排斥在资源的享有者之外；另一类是个体排他式。例如通过考试来选拔人才，无论被选取者还是被淘汰者都是以个体的形式出现。社会排斥的发展趋势是从集体排他式转向个体排他式。

“体制性排农”与“体制性吸农”是国内对农民工社会排斥的主要形式。所谓“体制性吸农”，指的是由于市民在旧体制内“贵族化”而人为造成大量蓝领工作无人干，尤其在北京、上海一类城市，市民就业结构呈现出与经济文化发展水平不相称的畸形“白领化”，许多体力活专赖外地民工，同时市民中显性或隐性失业率却不断上升。由于就业信息扭曲，大量反常的就业机会给农民进城造成了远大于正常程度的吸引力。而“体制性排农”则指市民对进城农民工的身份性排斥与阻止农民工融入都市社会的体制性壁垒。［5］

二、进城农民工社会排斥的表现

社会排斥是一个综合性概念，进城农民工所遭遇的社会排斥主要体现在经济、权利、政治、文化、社会关系五个层面。

（一）经济方面

经济方面的排斥主要表现在就业机会、就业领域以及工资待遇等方面。首先，随着农民工的大规模进城，城市劳动力市场便由单一型向二重型转化。其中，正式劳动力市场的服务对象是市民，城市中的核心性职业多由此市场来配置；而以进城农民工为主体的非正式劳动力市场，提供的工种大多是脏、苦、累、险、毒和其他市民所不愿从事的工作。时至今日，各大中城市的许多招聘广告中仍可见“有本地户口者优先”的附加条件。其次，就业领域方面的排斥依然存在。由于进城农民工在就业领域遭到不同程度的排斥，他们所从事的职业多以体力型、服务型为主。据调查，2012年农民工中从事制造业的比重最高，为35.7%，其余依次是建筑业（占18.4%）、服务业（占12.2%）、批发零售业（占9.8%）、交通运输仓储和邮政业（占6.6%）、住宿餐饮业（占5.2%）。［6］

（二）保障方面

首先，有些用工单位不遵守劳动安全规定，生产环境极其恶劣，农民工从事高危行业却没有必要的劳动安全保障，致使职业病、工伤事故频频发生。据2010年卫生部组织进行的新生代农民工职业健康状况调查表明，我国近1亿新生代农民工中，约60%就业于职业健康风险高的行业。近年来，农民工职业病发病人数占总发病人数的80%以上，且群体发病事件不断出现。［7］其次，社会保险参保率较低。据调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例依次为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%。［6］即使是比例最高的工伤保险，缴纳比例也不足1/4。再次，进城农民工被排斥在城镇居民最低生活保障范围之外。《城镇居民最低生活保障条例》规定：“对有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”最后，为降低物价上涨对城市困难家庭的不利影响，我国不少城镇采取发放消费券或消费补贴的办法。2011年3月，苏州市实施《关于对困难群众实行价格上涨动态补贴的办法》，补贴发放对象主要有：城乡五保、低保、处于低保边缘、孤儿及总工会核定的特困职工；在领失业金人员；城镇登记失业并经认定的大龄就业困难人员；重点优抚对象。从中可以发现，进城农民工不在困难补贴发放对象之列。

（三）文化方面

首先，表现在进城农民工的子女教育上。我国现行中考、高考制度规定考生必须到户籍所在地参加中考、高考，由于各省（市、区）教材、考试科目不同，返乡考试必然给农民工子女带来较多困难。据报道，上海市对异地高考问题进行改革，2012年有10类非上海户籍考生可以在上海市参加全国高考。这10类非沪籍考生主要包括了持引进类人才居住证人才的子女，市外在沪工作人员的子女，在沪高校、科研机构博士后流动站在站人员的子女，支内支边知青的子女等。［8］尽管规定比以前有了较大松动，2010年只有8类人可以参加，2006年前仅有6类，但是对照规定我不难发现，进城农民工子女依然被排斥之外。其次，农民工被主流文化所排斥。《中国公共文化服务发展报告（2007）》指出，当前农民工群体打工之余的文化生活比较贫乏，业余时间用来睡觉、看电视、聊天的分别占35%、34.7%、25%，15.1%的闲暇时间用来打牌或打麻将。农民工文化生活贫乏、文化消费需求不足与主流文化的排斥不无关系。以农民工刊物来讲，直至2011年3月11日，才创刊了全国首份农民工刊物——《芳草·潮》。

（四）政治方面

进城农民工既无法参与城市政治生活又不愿参与农村政治生活，结果成为现实中的政治“边缘人”。首先，农民工在现行政治体制下缺少代言人。全国人大代表中，尽管农民工代表数量从十一届的3位增加到十二届的31位，然而相对于庞大的农民工数量，代表人数显然不足。其次，我国现行的《选举法》规定，流动人口原则上在户籍地参加选举。可是由于交通成本、时间成本较高，并且认为选举结果与自己关系不大，大多数进城农民工参与选举的热情不高，常常是弃权。即便以委托投票的形式参与选举，委托的只是投票权，而不是选举权。最后，在二元社会结构下，进城农民工的政治权利处于“悬空”状态。据对湖南、广东两地农民工的专项调查表明，21.5%的农民工所在单位成立了党团组织；农民工所在单位或社区成立工会的比例只有16.2%，专门代表农民工权益的组织几乎没有；75.6%的农民工没有参加任何打工地组织，参加过所在单位民主管理活动的有12.9%。［9］

（五）社会关系方面

美国社会学家彼特·布劳（Peter Blau）指出，“有着相近社会位置的人们之间的社会交往要比其位置相差大的人们之间的交往普遍些”，“内群体交往比外群体交往多”。［10］进城农民工社会交往的孤岛效应验证了这一说法。进城农民工虽然工作、生活在城市中，但与市民的交往较少。农民工社会交往圈狭小，交往常常以地缘、血缘、业缘为主。以济南市为例，据调查，50.3%的被调查者来济南后“几乎没有”认识新朋友或者认识“不多”的新朋友。所认识的新朋友也多是“同一单位来自不同乡镇县市的同事”（60.91%）和“不在同一单位的老乡”（27.58%）。［11］

三、进城农民工社会排斥的缘由

（一）认识方面

首先，城市政府基于优先解决本市失业人员再就业的考虑，往往会制定政策激励企事业单位聘用员工时尽量遵循“先城镇后农村，先市内后市外”的次序。其次，部分市民对进城农民工存有刻板印象，认为城市中存在的较高失业率、犯罪率、工伤事故率以及城市环境的脏、乱、差等都与进城农民工有关。

（二）户籍制度方面

户籍制度人为地把城乡人口划分为两大类，使两者成为极不平等且很难逾越的两大社会阶层，强化了二元社会结构，阻碍了农村人口由农村向城市的自由流动。把农村人口禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外，即使是已进城多年并改变了职业的农民工，仍然被排斥在市民权利之外，难以与市民平等享有城市经济、社会和文化权利。传统的户籍管理制度还把户籍与社会保障、医疗保障、子女教育、社会福利、住房保障以及就业安置等挂钩，使户籍成为社会身份的象征和享受权利的前提。

（三）管理政策方面

由于我国实行的是统一决策、分级管理的体制，地方和中央在就业、社会保障等方面承担着不同的责任。地方政府在制订或出台某项政策时，往往会在政治成本和政治收益之间权衡，最终出台政治收益最大化的政策。在对待农民工进城问题上，流出地政府“敲锣打鼓”（欢送），流入地政府“严阵以待”（排斥）就是最好的说明。大城市、特大城市对进城农民工常常是重堵轻疏，重管理轻服务，重义务轻权利。

（四）农民工自身素质方面

整体素质高的进城农民工不仅容易找到工作，获得相对稳定的职业和收入，而且也容易融入城市社会。当前进城农民工之所以遭遇多重排斥，与他们的素质状况不无关系。孙立平教授指出，农民工融入城市社会的障碍不是仅在户籍制度上。在激烈的市场竞争中，农民工由于个人的素质而处于劣势，即使是将农民进入城市的制度性障碍完全破除，他们要想真正进入城市也是相当困难的。而且城市越进步，农村与其的反差就越大，农民工融入城市社会的可能性就越小。［12］随着城市产业结构的优化升级，对进城务工人员的素质要求会越来越高。

（五）社会资本方面

农民工进入城市后，他们所面对的是一个全新的世界。他们在乡土社会中所建立的社会关系和社会联系大都停留在家乡；他们在乡土社会中所遵循的那些规范和观念，所养成的思维方式、生活方式、行为方式在这个充满“异质人”的城市社会变得愈来愈不适应。为了在城市中生存、适应和发展，他们必须学会和城市里的陌生人打交道，在交往的过程中，加深相互的理解，进而建立新的社会联系和社会关系网络，培育城市生活所需要的新的思维方式、生活方式与行为方式。研究表明，进城农民工在城市中所建立的这种新的社会联系愈多，他们整合于和融入他们所在的那个城市社会的程度似乎就愈高。［13］否则，就可能被排斥在城市社会之外。

四、缓解农民工社会排斥的对策建议

社会排斥之间相互联系、相互影响。在某一方面所遭到的排斥可能会引起连环反应，从而带来马太效应。由于进城农民工遭遇多维的、相互作用的社会排斥，致使其市民化进程举步维艰。党的十八大报告指出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。为缓解市民化进程中农民工社会排斥问题，需要做到：

（一）提高认识

随着经济社会的发展和公民意识的发育，进城农民工，特别是新生代农民工已经不甘心继续充当“拾遗补缺”的打工仔或打工妹，也不愿像候鸟一样长期奔波于城乡之间，更不愿年轻时在城市贡献青春，年老时被迫退回农村养老，而是要求与市民享有同等的经济、社会和文化权利。进城农民工不满于社会地位的相对边缘、经济权利的相对剥夺，不仅对既定的社会秩序提出变革诉求而且不时采取对抗性和报复性行动。城市各部门以及市民阶层应从社会稳定、构建和谐社会的战略高度认识解决进城农民工社会排斥问题的重要性。

（二）积极推动户籍制度改革

党的十八届三中全会明确指出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”根据公安部户籍改革时间表，至2020年，我国将形成一套新型的户籍制度，其中包括建立城乡统一的户口登记制度，以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式。目前，大中城市中存在一批进城多年的“老农民工”，在新的人口统计中已经把他们算作城市人口，但现行的户籍管理制度依然把他们排斥在市民权利之外。推动户籍制度改革应把这部分人口的市民化作为突破口。

（三）提升进城农民工的人力资本

为提升进城农民工人力资本可从农村与城市两个区域着手。在农村地区继续抓好普及九年制义务教育的同时，有条件的地方应该普及高中教育。搞好普通教育的同时还应抓紧抓好职业技术教育。结合农村中小学布局调整时机，有计划、有重点地建设一批农村骨干职业学校和成人文化技术培训基地。鼓励支持各类社会教育培训机构承担农村职业培训任务，开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。在城市，积极构筑多层次的教育培训体系，通过职业技能培训、创业培训、安全培训等提升进城农民工的职业技能；通过开办市民学校等形式，教育引导新市民逐步适应城市生活，尽快融入城市社会。

（四）创造和谐的城市融入环境

布劳指出，异质群体之间的交往，即使不亲密的交往也能够促进人们相互之间的理解，促进宽恕精神的发扬。在一个现代化的社会里，个人和群体的社会整合更主要的是取决于群际间的交往以及由于这种交往构成的广泛网络所给予的各方面的支持。［14］无论是散居还是聚居，进城农民工都要生活在城市社区。如果社区为进城农民工提供归属感和安全感，农民工就会以社区为家，增强家园意识，积极投身城市建设。相反，如果在社区中遇到的是轻视、蔑视，受到的是歧视、敌视，进城农民工不仅没有归属感甚至会仇视市民、逃离城市、报复社会。为此，政府应制订相关政策，激励社区开展丰富多彩的服务活动，为促进市民与农民工的交往搭建平台，为进城农民工创造和谐的融入环境。如2012年1月，民政部出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》，首次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图”。