论中国城镇化进程中的制度与法律完善

陈永标

继党的十六大提出了实施城镇化战略，2011年的《政府工作报告》中明确提出：“坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民”以来，党的十八大三中全会在2013年11月12日公报中又明确指出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。由此可见，城镇化之所以被列入党中央重大战略部署之中，是因为实施城镇化战略对于解决制约我国国民经济和社会发展问题，解决一系列经济和社会问题，改善我国人口结构，提高整个国民经济，促进全社会发展具有重要意义。

一、城镇化建设中存在的问题

城镇化的进程必然导致大量农村土地被征用，如何使城镇化进程得以顺利进行，首先要正确认识城镇化建设中的农村土地所有权问题、失地农民的合法权益问题。只有正确认识城镇化进程中存在的关键问题并通过制度完善和法制途径等手段，才能使城镇化进程得以顺利进行。

（一）农村土地性质和用途改变的法律问题

城镇化建过程中，势必会改变农村土地性质和用途。那么城镇化改变农村土地性质和用途的法律依据是什么？城镇化的规模及其征用农村土地范围的依据又是什么？什么样的方式征用农村土地才是的合理开发和持续利用？

《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十六条第一项规定：承包方依法享有对承包地使用、收益和土地承包经营权的流转。这是土地承包经营权具有一定处分权（即有限处分权）的法律依据。这种处分权能的最初设定是对经营权本身的处置权，而不是超出承包经营权而对土地所有权的处置，不会造成对土地集体所有权的冲击。为此，《农村土地承包法》第四条明确规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖；第八条还规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和持续利用。

分析上述法律规定可知，农村土地一是属于农村集体所有或者国家所有由集体使用，农民从农村集体经济组织或者村民委员会依法取得的只是农村土地承包经营权而非农村土地所有权；二是农民取得土地承包经营权后，只能从事农村生产经营，承包的农村土地未经批准不能从事非农业生产经营；三是承包的土地不能用于非农建设、不得买卖。由此，城镇化进程中改变土地性质和用途显而易见，那么，现有的农业法、农村土地承包经营法是否应该为城镇化建设让路而修改，还是为城镇化建设重新制定农村土地的相关法律？至少目前城镇化建设用地缺少应有的法律支持。

（二）农村土地承包经营权是否可以收回的问题

在城镇化建设过程中，个别地区的领导，特别是参与决策的领导，为了政绩而盲目扩大城镇化的规模，甚至要求规划部门调整原有的规划。由于城镇化的规划是决定城镇化进程的重要因素，一旦由于规划不科学等原因导致城镇化进程受阻或不能实现，农民就会因为土地已被征用、被建设或被毁坏等蒙受巨大损失。因为，《农村土地承包法》第二十条规定耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。因此，一旦城镇化建设中入驻的公司或企业破产倒闭，破产企业会陷入没完没了的企业诉讼和破产事务处理之中。那么，原来属于农民承包的土地承包经营权是否应该收回？通过什么途径收回？目前，也缺少这方面的法律和政策规定。

（三）城镇化对农村土地承包主体和下一轮承包的影响

城镇化建设中公司或企业一旦破产，公司或企业的所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）将被拍卖，农村土地使用权也随之转为他人。破产公司或企业的所有产权拍得者有可能是法人也有可能是自然人，自然人拍得者可能是农民也有可能不是农民。法人或者非农民自然人一旦依拍卖取得破产公司或企业所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地），农村土地承包经营权主体就不只是《农村土地承包法》所规定的村集体经济组织或者村民委员会的村民。随之，取得农村土地承包经营权的主体范围将扩大为农村农民、其他自然人（非农民）和法人，与现有农村土地承包经营法规定的主体不符。

此外，由于城镇化入驻公司或企业破产，破产公司或企业所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）被他人拍卖取得，下一轮农村土地承包经营就无法依照原有规划正常进行，农民将完全丧失了农村土地和土地承包经营权，这就意味着农民失地又失业，农民的收入没有了来源，生活就没有保障，就会导致农村社会不稳定。

二、建立和完善城镇化相关制度

（一）建立科学的规划机制

现阶段我国正在提倡创新和加强社会管理，让多主体参与社会的管理，特别是参与到城镇化的规划和建设中来。因此，在新的历史条件下，城镇化建设必然也要让多主体参与其中，各级政府应当邀请相关专业的专家、学者参与到城镇化的规模设计和规划中来，吸取社会各界不同意见，集思广益。切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇化特色，规划既应立足现实更应着眼长远，注重其连续性。体现可持续发展，为城镇化功能分区预留必要的空间，着力提高城镇规划的起点和水平。城镇化规划要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。因此，应从科学的角度和发展的前瞻性出发进行规划设计，建立城镇化科学规划的机制，减少行政干预规划。

（二）建立城镇化规划追责制度

我国城镇化建设的主要途径是把农村发展基本纳入城镇范畴，必须坚持城乡统筹发展的原则，树立城乡一盘棋的思想，把城市和农村经济及社会发展作为整体，其前瞻性的、长远的、科学的规划是关键。但过去的一些城镇化建设往往缺乏合理的布局和科学规划，特别是有些地区的领导者、决策者在城镇建设时追求个人政绩，片面追求“高、大、新、全、美”，规划既不讲科学也不重实际，导致国家建设资金和土地资源的浪费，损害了农民的土地权益。对于这种决策错误，应当建立决策者决策档案，追究其决策错误的责任。此外，由于城镇化具有明显的阶段目标性，因此，建立城镇化规划追责制度可以防止出现一任领导一个样，领导一走就变样的现象发生。

（三）为城镇化建设提供职业培训

城镇化的外部形式就是城市和农村的结合体，城镇化的内在需求就是吸引外来投资，发展自身经济，它是我国未来国民经济的重要载体。由于“十二五”期间我国经济增长方式的转变和经济结构的调整，第二、第三产业已经成为城镇化经济发展的重要基础。目前，我国城镇化建设融资投资渠道缺少法律上的依据和政策上的支持，主要投资渠道还是来自于政府的投资。在当前的财政体制和经济发展水平下，同级政府在城镇化建设上的投入财力有限，受财力约束明显。一方面乡镇企业（包括民营企业）势单力薄，本区域缺乏支撑其经济发展的主导产业以致无法提升经济效力。另一方面，郊区农民劳动技能低下，难以胜任工作岗位，吸引外来企业和人才成本偏高，无法凝聚人才，使城镇化发展受到限制。因此，各级政府应该在城镇化建设的规划阶段免费对农民进行劳动技能的培训，确保失地农民有岗可上、有岗能上。长期以来，我国农村出去打工的大部分农民多是从事体力活或者初级技工，而当农民的土地被征用后，连家门口的企业都没有自己的岗位，正是因为自己不具有相关方面的劳动技能。因此，国家应当投入经费，建立培训基地，加强对失地农民劳动技能的培训。

（四）严格审查企业项目，建设生态文明

我国城镇化的建设和发展由于“重建设，轻保护”、重GDP，轻生态，已经导致了生态环境被破坏、被污染。原因主要是一方面当地政府只重视企业的工业产值忽略了生态环境指标，另一方面是企业自身的环境保护意识不强，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重。此外，我国的环境管理执法严重滞后和执法力度不够，生态环境恶化趋势加重也是原因之一。在我国城镇化发展最快的温州—台州之间的乐清湾，生态环境污染特别严重，滩涂养殖严重受损，近海水源严重污染。因此，各级政府应该在城镇化的规划之初，便把城镇化生态环境的维护和保护作出具体的方案进行评估，对入驻项目进行环保审查，要求企业制订对自身项目有可能发生污染的处置预案和措施。

（五）修改土地管理法，区别或提高征地补偿标准

我国土地征用和补偿的法律依据是第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日修改通过的《中华人民共和国土地管理法》，该法第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；同时还规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

但就目前情况来看，政府现行农村土地的征用标准实行的是一刀切，一个标准、一个价格，许多农民所获的土地补偿金与土地价值不成正比。城镇化建设要大面积征收土地，对农民土地的征收也要综合考虑价格，一方面要看农民土地的地域位置，另一方面也要视土地用途规划、用地对象确定征地价格。如果是开发商征地，征地费用就要高些，要让农民失地以后生活水平不下降，长远生计有保障。对此，我国台湾地区就明确规定，区片征收农民的土地，农民获得的补偿不能低于这个地价增值之后的40%。韩国比这一规定还要略高一点（40～50%）。可以借鉴上述经验及方法，对现行的土地管理法关于土地征用补偿标准进行修改和提高标准，使之真正同地同价。

（六）延长义务教育年限

城镇化建设中，农民由于土地被征用，得到的是一次性的有限的征地费用，这笔征地补偿金不足以让农民的生活得到保障，何况现在的农民的年龄结构趋于年轻化。因此，城镇化进程中，农民的身份虽转变为城镇居民，但实际上是失地的农民。出于自身劳动技能低下的现实，失地农民希望自己的子女能够得到良好的教育。但我国现有的义务教育只有9年，而高中阶段和大学阶段教育所需投入较大。大多数失地农民仅凭的征地补偿金无法负担子女的教育投入。因此，国家应该延长农村义务教育至高中阶段和大学的高职阶段，这样让失地农民子女获得高等教育的同时，也获得职业劳动技能。

三、结 语

城镇化的建设和进程是一个复杂的系统工程，国内外都没有一个统一的发展模式。我们必须从本地实际出发，因地制宜地寻求自己的发展途径，既要充分认识存在的问题，更要研究解决问题的手段，坚持可持续发展的原则，做到合理布局。发展规划应突出重点，使规划成为小城镇发展的“纲领”，科学规划，走可持续发展的城镇化道路，以法制和制度保障城镇化的建设。