全面深化社会体制改革的战略与路径——访国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇

于洋

全面深化社会体制改革的战略与路径
——访国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇

于洋

杨宜勇，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长、研究员、博导，国家有突出贡献中青年专家、百千万人才工程国家级人选、国务院政府特殊津贴专家。主要从事宏观经济、社会发展、社会政策、人口与就业、人力资源管理与开发、社会保障等方面的政策研究，有关政策建议多次获得中央领导批示，有关研究成果多次获奖。近些年来，著有《当代中国的社会保障》 《收入分配体制改革攻坚》《劳动就业体制改革攻坚》 《中国转轨时期的就业问题》 《中国老龄社会背景下的退休安排》等十余部专著，先后在 《求是》 《人民日报》 《光明日报》等报刊上发表文章200余篇，主持各类课题数十项。9月4日，杨所长做客 “一校两院”大讲堂，本刊采访了他。

本刊：2012年11月29日，习近平总书记在参观 《复兴之路》展览时提出了 “中国梦”的概念。党的十八届三中全会全对全面深化改革作出了战略部署，提出了全面深化改革的路线图和时间表。那么，当前我们应如何理解中国梦与全面深化改革的关系？

杨宜勇：党的十八届三中全会胜利召开，为什么出台的是 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，而不是一个关于做好中国梦的文件？我认为，党的报告是非常严肃的事情，特别是三中全会，它的主题词应该是在十八大报告里边出现过的。而 “中国梦”的提出是习近平总书记的一个重要历史觉醒，他认为他这一代是实现中华民族伟大复兴的重要一代，因为他看到这十年非常的关键，所以他提出来要做好中国梦。但为什么没把它作为《决定》的题目，原因就在于他认为这十年中国梦还实现不了。

从历史的归结来讲，我们说毛泽东同志解决了“要什么样的革命，怎么进行革命”的问题；邓小平同志解决了 “什么是社会主义，怎样建设社会主义”的问题；然后江泽民同志又解决了 “建设什么样的党，怎样建设党”的问题；胡锦涛同志解决了“实现什么样的发展，怎样发展”的问题。那么，习近平同志即将展开的波澜壮阔的十年，在历史定位上要解决什么问题呢？是要解决 “做一个什么样的中国梦，怎么做好中国梦”的问题，但由于时间不够，所以他应该解决的是中国要 “进行什么样的改革，怎样改革”的问题。我觉得，中国梦和全面深化改革并不矛盾，中国梦是一个宏大的目标，就是我们仰望星空；而全面深化改革就是脚踏实地，是实现中国梦这个伟大目标的重要工具和驱动器，所以说两者之间是相辅相成的关系。

本刊：十八届三中全会强调，全面深化改革，不仅要处理好政府和市场的关系，而且还要处理好政府和社会的关系。请您谈谈您对这句话的理解？

杨宜勇：我觉得，就改革来讲，关键要处理好两个关系：一个是政府和市场的关系，我们叫它经济体制改革；另一个是政府和社会的关系，我们叫它社会体制改革。

全世界现代文明史一个非常重要的工作，就是力图划清政府和市场的边界。这个边界大体上是能划清的，但不能完全划清。全世界划清的方向是要把市场份额划得越来越多，政府份额划得越来越少。党的十八届三中全会提出，要让市场发挥决定性作用。而党的十八届三中全会之前市场发挥的是基础性作用，现在要由基础性作用转变为决定性作用，这里边就牵扯到政府职能转变的问题。现在政府和市场要换一下位置，不换位置就会累死政府。

关于政府和社会，这里的 “社会”不是大的社会，而是小社会，是相对于经济、政治、文化、生态文明和它下面的小社会而言的，大社会是把其他部分都包括的社会。政府忙，累死政府的同时，就是闲死社会。当前，中国是 “大政府、小社会”，可能未来的目标应该是 “大社会、小政府”。用哲学的话说，小的是美好的，既然有这个命题，我们就得往小了做，但我们不能嘴上说一套而心理想另一套，要管住要害。我们经常讲，政府要宏观调控，假设的前提就是市场不是万能的，市场会失灵，所以政府要宏观调控。但是，有的时候有些地方政府那只手就是闲不住，这也是个问题。当然，政府也不是万能的，政府也有可能失灵。那么，市场失灵了，然后政府也失灵了，怎么办呢？全世界的经验就是，社会组织最后出来收拾局面。社会组织其实很重要，但我们忽视了。然而社会组织也会失灵，社会组织也不是万能的。1978年以前，我们只依赖政府，一个鼎只靠政府这一只脚很难立得住；后来我们搞了市场经济，政府加市场两只脚，这个鼎依然很难站稳；只有政府、市场、社会组织三足鼎立，这个鼎才能立得稳，这也是其他国家的经验。现在我们都很关心如何处理政府和市场的关系，其实划清政府和社会的边界，处理好政府和社会的关系，也是同等重要的。

本刊：党的十八届三中全会上， “创新社会治理”理念的提出，昭示着我国治理模式将会发生深刻的变化，将会由 “社会管理”转变为 “社会治理”。请您谈一下您对 “社会管理 （控制）”和 “社会治理”的理解？

杨宜勇： “社会管理”中的 “管”很形象，下边是一个 “官”，这个 “官”很容易让人联想到今天的城管，可以理解为一种社会控制。然而，为什么要从 “管理”发展到 “治理”？ “社会管理”，你得听 “官”的，因为我们讲的 “社会管理”和 “社会控制”是联系在一起的。而社会治理不是当官的说了算，不是统治者说了算，而是 “治理”的 “三点水”作为一个平台， “三点水”就是表示要从善如流，谁对就听谁的，政府、市场、企业家、社会组织、不同社会人群在一起对话，建立一个对话的平台，通过协商民主解决问题，不搞一言堂，让大家基本满意，这是一种最好、最理想的状态。这就是我所理解的从 “社会统治”转向 “社会管理”，又从 “社会管理”发展到 “社会治理”的必要性。“社会治理”，就是你要对你的人民更加的温柔，更加的尊重，这也是全球发展的一个必然趋势。所以， “社会治理”不仅要讲究艺术，更要讲究你的心态，你的价值观。只有这样，你才能把社会治理这个工作做到非常完美的境界。如果你只追求形式，你的思想观念、工作方式没有变，那么社会治理是创新不出来的。

本刊：社会体制改革是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，是一项影响深远的社会变革。请您谈谈您对当前社会体制改革的认识？

杨宜勇：第一，零敲碎打的社会体制改革应该结束了。不能说过去我们没有进行过社会体制方面的改革，但是过去都是一些零敲碎打的、碎片化的改革，都是就事论事，遇到什么问题就解决什么问题。比如，推进以改善民生为重点的社会体制改革，就是先让老百姓得到一些改革的好处，但是没有做系统性的、机制性的、根本性的调整。回过头来，遵循循序渐进的原则，就是说我多给你一点钱，你就应该满足了吧，就应该听话吧。这种思维恐怕是有问题的，不仅用来治理内地的老百姓有问题，而且用来治理边疆少数民族地区的老百姓也有问题。现在又强调推进以社会治理创新为重点的改革，这样又前进了一步。但现在我觉得到了要着手对社会体制改革进行系统设计的时候了，就是在对社会体制改革进行系统设计的同时，也要考虑到与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革以及生态文明体制改革进行配套推进的问题。所以说，这也是这一代领导集体全面深化各项改革攻坚的一个非常重要的任务。

第二，社会体制改革是公众认为中等难度和中等紧迫的改革。在党的十八大开完之后，我们宏观院受发改委领导的委托，对我国社会各界的改革愿景做了调查，形成了 《我国社会各界改革愿景调研报告》。调查结果显示：37.4%的受访者认为政治体制是最紧迫的改革领域，而选择经济体制、社会体制、生态文明制度建设和文化体制改革的分别占比为33.8%、13.8%、7.2%和3.8%。同时，超过一半的受访者 （54.4%）认为政治体制改革是改革难度最大的领域，其次是经济体制、社会体制、生态文明制度建设和文化体制改革，分别占比为20.9%、10.8%、6.2%和3.2%。通过调研结果我们可知，社会体制改革是公众认为中等难度和中等紧迫的改革，比较容易率先突破。尽管政治体制改革是很难的，但也必须改。其实，总书记的讲话精神就两条，必须坚持共产党的绝对领导，坚持走社会主义道路。要坚持这两条原则，这两条不能动，其他都可以商量，这是政治体制改革的底线，同时也是社会体制改革的底线。

第三，社会体制改革和其他领域的体制改革一样重要，既要独立设计，又要协同推进。社会体制改革是党的十八报告提出的全面改革的重要内容之一。社会体制改革是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，我们只有设计好，才能够实施好。未来社会体制改革与经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革一样重要，既需要独立设计，又需要协同推进。社会体制改革需要以增进社会公平和社会福利为目标，以培育社会对话主体为基础，从而不断完善社会领域的法律法规建设，实现社会领域多元主体 （政府、社会组织、人民等）良性博弈，最大限度地维护好、保障好、实现好广大人民的社会权利，最终建设好社会主义人民社会。

本刊：党的十八届三中全会强调，深化社会体制改革，必须紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义。下面请您谈谈我们下一步应如何推进社会体制改革？

杨宜勇：第一，切实从内部而不仅仅是传统的外部加强社会建设。改善民生，多给点钱，那叫外部，没有从机制的角度来解决问题。而现在的社会治理则是要从机制上、从根上来解决问题。1978年以来，中国经济之所以全球一枝独秀，GDP跃居世界第二，就是因为我们大力发展了经济组织，发展了企业、公司，特别是把过去的国营企业改造成了国有企业。我们经济体制改革领域非常成功的一个经验，就是初步完善了市场规则，尽管美国、欧盟现在还不给我们市场经济地位。我们的民营企业如雨后春笋般的发展，已经占企业总数的三分之二或四分之三，所以经济有时候，特别是过热的时候，政府想摁都摁不住，这就是经济组织自身的活力。

社会治理方面也是如此，我们要充分发挥社会组织的力量。记得汪洋同志在担任广东省委书记的时候，请我们去帮他们设计 “十二五”规划，他们就主动提出来，在 “十二五”期间，要让社会组织的数目翻一番。大家要知道，不是经济组织，而是社会组织的数目要翻番，我觉得这就是从社会发展、社会管理、社会治理、社会结构等方面思考问题，他们在思想上上了一个新的台阶。社会治理在很多方面是要靠社会组织来实现的，所以要大力发展社会组织。大力发展社会组织的同时，也要加强监管，因为社会组织也会出现腐败。

第二，不能简单地照抄西方国家的社会体制模式。虽然一个国家的社会体制是和这个国家的政体、国体密切相关的，但我们还是要强调，在社会治理创新中，我们要学习借鉴西方一些好的经验，但不能简单地照抄西方的社会体制模式，这是构建中国特色社会管理体系的基本出发点。

第三，认清挑战和机遇，把压力转化为动力。认清我国社会体制改革面临的重大挑战和机遇，把压力转化为动力，不失时机地推进社会体制改革，从而给科学发展实践提供另一个层面的有力保障。

现阶段，我国社会体制改革将面临九个方面的重大挑战。一是经济社会发展的不协调。这种不协调是一种传统的惯性思维所致。很多地方都认为，发展经济容易出成果，搞社会发展往往花钱很多，花钱很大，而且不容易见成果，所以社会发展往往不受重视。社会发展不重视也在于，我们的公共财政还没有很好地建立起来，虽然我们现在公共财政的份额在加大，但还是偏向于建设，有了钱还是偏向于搞一些基础设施的建设，偏向于搞一些项目，这也是我们的财政不够花的一个潜在原因。二是空间发展不均衡。从宏观上讲，中国中东西部存在着巨大的差异，不管谁领导这个国家，这种差异都是很难解决的。三是巨大流动人口的无根状态。这就是新型城镇化所要解决的问题。其他国家没有这种情况，因为其他国家老百姓在一国的国境范围内在哪居住，就算哪里的人，不管你是租的房子，还是住在过街天桥下边用纸盒搭的一个简易房里，这都叫住。我们的新型城镇化，现在是大城市管紧，特大城市不让进，中小城市全面放开。但是我们的老百姓并不买帐，县城他们不想进，至少要进省会城市，大学生都想留在北上广，所以这也是挺难解决的一件事情。四是国际非政府组织发展趋势。当前，国际非政府组织发展势头迅猛。五是人民个人权利意识的觉醒。现在的上访者很多都是我们可爱的人民，我觉得他们还是拥护共产党，认同人民政府的。但他们来上访，就说明他们根本不信任你。不信任你，他们就会走向反面，有两种方式：一种是自杀，一种是杀他，这两种情况当前我们看得都很清楚。六是网络社会的传播。网络社会，也叫虚拟社会，和现实社会加在一起就是一个真实的、立体的社会。网络社会的特点就是无密可保，传播快。这就要求我们政府要做得更加完美，政府对突发事件的应对，特别是我们的官员，现场处置的一些表现都要做到无可挑剔。当然，这也是很难的。七是社会阶层的分化。当前，社会阶层的分化是非常明显的。八是社会失范引发风险。社会失范问题，现在我们正在下大力气纠正。大家都知道，机关事业单位人员过去能做的事情，现在都不允许做了。过去收银收卡都认为无所谓，现在谁还敢收？过去吃请都去，现在谁还敢吃？所以，社会失范现象现在有遏制的势头。九是老百姓对懈怠改革很担忧。老百姓经常说的一句话就是， “只听楼梯响，不见人下来”，这是老百姓对改革懈怠的担忧。

与此同时，社会体制改革还存在八个方面的重大机遇：一是科学发展观的全面贯彻落实；二是转变经济发展方式的重大要求；三是老百姓改善民生的新要求；四是国际上新公共管理理论的发展；五是切实转变政府职能；六是各地创新社会治理的新探索；七是加快推进新型城镇化战略；八是社会各界对改革充满着期待。这八个方面的机遇，也是推进社会体制改革八个方面的有利条件。

第四，有的放矢，绝不搞花拳绣腿。和过去的社会体制相比，尽管近年来的体制改革取得了较大的进展，但是我国的社会体制框架仍存在一些问题。一是传统的社会管理体制存在惯性依赖，旧有的体制因素仍然保持着制度惯性，继续影响着社会管理体制的运行，不同管理主体之间的 “错位”“缺位” “越位”现象也频有发生。二是社会风险调控机制不健全，社会管理工作呈现出 “后置管理”状态。三是社会力量的参与深度和广度不足，有两个方面的原因：一个是我们各级政府部门怕社会力量，有意识地不让他们参与；另一个是社会力量自身的能力建设不足。四是基本公共服务供给水平不高，分配机制不合理。五是社会保障制度结构“碎片化”问题严重，财务可持续风险凸显。这些社会体制方面的障碍和问题，都是我国进一步深化社会体制改革的原因和内生动力。

因此，下一步社会体制的改革，必须做到有的放矢，抓住核心，从内部突破，不再搞一些花拳绣腿的事情。我觉得，我国未来的社会体制构架应该是 “两基四纲多维”。所谓 “两基”，就是社会体制建设的两个基础性目标，即社会管理和社会服务；所谓 “四纲”，就是指构成社会体制的四个基本体制机制，包括社会管理体制、社会组织体制、基本公共服务体制、社会保障体制；所谓 “多维”，是指支撑起四个社会体制领域的多种结构性设计要件。

第五，以长看短，搞好总体规划。全面深化社会体制改革，要以长看短，在明确改革的终极目标和历史任务的基础上，搞好总体规划。社会体制改革的总体规划应明确以下几个内容。

一是明确社会体制的基本元素。社会体制的基本元素主要包括参与主体、参与行为和体制目标。参与主体包括政府、社会组织和公众；参与行为主要体现为提供公共服务、协调社会关系、规范社会行为和化解社会矛盾等；体制目标主要是应对社会风险、保持社会稳定、促进社会公正和实现共融共生。这三个基本元素共同构成了社会体制的逻辑整体。

二是明确社会体制改革的目标。社会体制改革的目标是建立健全有中国特色的社会主义人民社会。其主要特征表现为：坚持以人为本的制度构建理念，城乡居民公平享受基本公共服务，以政社分开为核心加强政府与社会组织的分工与合作，实现德治和法治相结合的善治格局。

三是明确社会主义人民社会体制的基本框架。基本框架要包括政府切实履行社会服务和管理职责、公众积极参与各项社会事务、自治和他治协调配合、法治保障坚实有力、体制内单位发挥积极作用。

四是明确社会体制改革的基本原则。社会体制改革应坚持以下原则：坚持党委的方向管理，坚持全面推进与重点突破相结合，坚持以群众权益保障为重点，坚持自上而下推行和自下而上创新相结合。

五是明确社会体制改革的主要任务。社会体制改革的主要任务是健全基本公共服务体制，构建新型社区管理体制，建立现代社会组织体制，完善公共安全管理体制，健全社会诚信机制。

［责任编辑：于洋］