指导党的建设制度改革的重要文献——再读邓小平 《党和国家领导制度的改革》

方涛

（中共中央党校 中共党史教研部， 北京100091）

指导党的建设制度改革的重要文献
——再读邓小平 《党和国家领导制度的改革》

方涛

（中共中央党校 中共党史教研部， 北京100091）

《党和国家领导制度的改革》分析了党的建设制度存在的弊端，明确了党的建设制度改革的目的，提出了党的建设制度改革的方法论和具体路径。它是指导党的建设制度改革的重要文献，是对马克思主义党建学说的重大发展，对当前深化党的建设制度改革仍有指导意义。

邓小平；党的建设；制度改革

《党和国家领导制度的改革》是邓小平1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的讲话，于1980年8月31日经中央政治局讨论通过。该文首次公开发表于1983年7月1日出版的 《邓小平文选》 （1975-1982年）， 《人民日报》于1987年7月1日全文刊载。长期以来，理论界认为，该文是我国政治体制改革的纲领性文献，并从政治体制改革的角度进行解读。中共十八届三中全会首次提出“党的建设制度改革”，并将其纳入全面深化改革总布局。党的建设制度改革，与政治体制改革既有区别又有联系，是指对党内建设制度 （如组织制度、干部制度、作风建设制度、反腐倡廉制度等）和党的领导制度 （涉及党领导国家、社会的相关制度）的改革。这一新表述，对重新理解 《党和国家领导制度的改革》提供了有益的启示。文中，邓小平既没有使用 “党的建设制度改革”的概念，也没有使用 “政治体制改革” （邓小平在1983年10月12日中共十二届三中全会的报告首次使用 “政治体制的改革”）的概念，而是用了 “党和国家领导制度改革”的概念。在内涵上， “党和国家领导制度”，具体包括领导制度、组织制度、干部制度 （或人事制度）、监督制度等，绝大部分都属于党的建设制度的范畴。因此，可以认为， 《党和国家领导制度的改革》是指导党的建设制度改革的重要文献。在邓小平诞辰110周年之际，再读 《党和国家领导制度的改革》一文，可以为当前深化党的建设制度改革提供有益启示。

一、关于党的建设制度存在的弊端

党的建设制度，是指党内生活和党处理与国家、社会关系的行为模式。邓小平在 《党和国家领导制度改革》一文中所指的 “制度”，就是这个含义。邓小平坚持唯物史观的方法，以实事求是的态度，科学分析了党的建设制度领域存在的严重弊端，认为这是党内 “不好的制度”。具体如下：

（一）官僚主义

官僚主义在党的政治生活中早就存在。从理论上讲，官僚主义与马克思主义政党和社会主义国家的政权性质不相容。但是，在实践中，官僚主义在党和国家政治生活中一开始就存在，从来没有被根除。俄国十月革命胜利后，苏维埃政权机关就出现了严重的官僚主义。列宁指出， “官僚主义者不仅在我们苏维埃机关里面，而且在我们党的机关里也有”［2］。 “共产党成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个。”［3］在中共党内，在土地革命时期就提出了反对官僚主义的任务。早在1929年6月底至7月初，中共六届二中全会通过的 《组织问题决议案》指出， “形式主义尝伴着官僚主义的倾向在秘密党的条件之下存在。”［4］1930年9月28日，中共六届三中全会通过的 《组织问题决议案》指出， “尤其要严厉的反对党员中有官僚主义腐化堕落或比一般群众处在特别优遇的地位的状态”［5］。1933年8月12日，毛泽东在中央革命根据地南部十七县经济建设大会上的报告中说， “官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的”， “要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去”［6］。这一时期，中共反对官僚主义主要是借鉴苏联的做法，采用内部肃反的方式，造成了斗争扩大化。延安整风时期，以毛泽东为代表的中国共产党人，创造了整风的形式，通过思想教育、批评和自我批评，按照 “团结——批评——团结”的公式，整顿党的作风。新中国成立后，针对党和国家政治生活中的官僚主义，中共主要通过发动整风运动来克服。虽然整风运动在短期内使官僚主义得到收敛，但是并没有从根本上解决。

在总结党正反面经验教训的基础上，邓小平揭示了官僚主义产生的制度根源。他认为，造成官僚主义的原因，有思想作风方面的问题，但制度问题不解决，官僚主义也就无法解决。制度、体制方面原因主要有：

一是中央高度集权的管理体制。社会主义从理论到实践，从一国实践到多国实践，是在逐步摸索中形成的。十月革命胜利后，列宁曾经考虑过让人民直接管理国家，实行直接民主。但是，这一想法根本无法实现。只能通过无产阶级先锋队组织，政党来代表人民管理国家政权。列宁在晚年，考虑过要扩大党内民主，改变党在革命时期形成的高度集中的体制，但是没有来得及付诸实践。斯大林担任总书记后，不但没有改变党高度集中的领导体制，反而强化了党的集中制，权力越来越集中到他个人手中，党和苏维埃政权成为了他个人的工具。新中国成立后，由于缺少经验，中国只能照搬苏联模式，模仿苏联建立了高度集中的管理体制，并把这一管理体制看成是社会主义制度必须实行的体制。这样，党的各级领导机关，都管了政府、企业和社会的很多事务，管了很多不该管、管不好、管不了的事。邓小平认为，这是导致官僚主义的总病根。

二是党的各级组织缺少自上而下的法规，缺少个人负责制，缺少对各机关和个人职责权限的明确规定。现代的领导体制是科层制。典型的特点是每个部门、每个职务都有分工，有明确的权利和责任的规定，根据相关法规、规章制度来行使职权。而没有明确责任，导致的一个后果，就是遇到有好处、有权的相互争夺，需要承担责任就相互推诿，无人愿意主动承担。个人、部门的具体职责不明确，以至事无大小，往往是无章可循，个人不能独立处理其应处理的事务，遇到事情只能成天忙于请示报告，批转文件。

三是干部选拔任用制度不健全。由于干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，能进不能出，能上不能下。这就导致了机构的臃肿，层次多，副职多，闲职多。

（二）权力过分集中

中国共产党是按照马克思列宁主义的建党原则成立的。马克思列宁主义建党的根本原则是民主集中制。由于在革命时期党内民主不足，主要是集中制。加之我国历史上的封建专制主义传统，在战争时期，中共形成了党的一元化领导体制。这种体制在革命时期是必要的，发挥了重要作用。新中国成立后，党成为全国范围的执政党，本应加强国家政权建设，发挥政府、人民代表大会、人民团体的作用。然而，革命时期形成的党的一元化领导体制却继续存在。在党的一元化领导口号下，一切权力集中于党委，党委的权力集中于几个书记，特别是第一书记。办事的人没有决定权，少数有权的人负担过重，损害了党的集体领导、民主集中制、个人分工负责制。虽然中央和地方进行过分权，但没有涉及党和政府、群众团体等直接的职权划分问题。面对社会主义建设极为繁重复杂的局面，如果各种具体事物都由党的书记来决定，这就无法适应。邓小平还认为，权力过分集中也是发生 “文化大革命”的一个重要原因。

（三）家长制作风

从遵义会议到社会主义改造时期，党内的民主生活比较正常。中共领导人之间能够相互商量和讨论问题，毛泽东也经常听取和征求其他领导人和地方领导的意见。但是，党的这些好传统，没有形成严格的完善的制度。从1958年批评反冒进、1959年 “反右倾”以后，党的民主生活逐渐不正常。一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上、组织成为个人的工具等家长制作风不断滋长。各级组织中的家长式人物权力不受限制，别人对他都要惟命是从，甚至形成了人身依附关系。

（四）干部领导职务终身制

中共第一代领导干部，都是从年轻时参加革命的，早期不存在退休的问题。由于封建主义影响和党内一直没有妥善的退休解职办法，形成了实际上的干部领导职务终身制。对此，邓小平明确指出，党的干部制度是落后的，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。

（五）特权现象

由于封建专制传统的影响和缺少民主法制的传统，新中国成立后没有建立起保障人民民主权利的各项制度，法制不完备也很不受重视。群众无法监督党员和干部，干部生活待遇缺少具体的规定。一些干部不把自己看作人民的公仆，而是看作人民的主人。这就导致了特权现象的普遍存在。

（六）封建主义残余

党的建设制度存在的弊端，都带有封建主义色彩。邓小平认为，新民主义革命推翻了封建统治，但是思想政治方面的封建主义残余影响仍然存在。其在党内的表现有：上下级和干群关系中身份上的不平等；文化领域中的专制主义作风；不承认科学和教育对社会主义的极大重要性；封建宗法观念、等级观念； “文化大革命”中一人当官，鸡犬升天，一人倒霉，株连九族；任人唯亲、任人唯派。

二、关于党的建设制度改革的目的

《党和国家领导制度的改革》不仅实事求是地指出了党的建设制度存在的问题，还明确了党的建设制度改革的目的。主要如下：

（一）为了适应社会主义现代化建设

按照经济基础决定上层建筑，上层建筑要适应经济基础的历史唯物主义原理，社会主义现代化建设不仅是要实现经济现代化，而且要实现政治现代化。然而，中共对这一问题的认识，是逐步形成的。1956年，社会主义制度在中国确立。中国共产党人认为，社会主义制度比资本主义制度要先进，不存在所谓政治现代化的问题，不足的是经济方面。所以，新中国成立后的近三十年，中国共产党人追求的主要是 “四个现代化”，即工业、农业、国防和科学技术的现代化，也就是经济现代化。中共十一届三中全会后，在总结社会主义建设正反面经验教训的过程中，中国共产党人认识到，我国社会主义的生产关系和上层建筑领域存在不足。1979年9月29日，叶剑英在庆祝新中国成立三十周年大会上的讲话指出， “我们所说的四个现代化，是实现现代化的四个主要方面，并不是说现代化事业只以这四个方面为限。我们要在改革和完善社会主义经济制度的同时，改革和完善社会主义政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制”， “建设高度的社会主义精神文明”， “这些都是我们社会主义现代化的重要目标”［7］。这就意味着，作为上层建筑的党的建设制度，也需要进行改革，以发挥社会主义制度的优越性，增强社会主义的活力，促进经济发展。

（二）为了解决党的组织路线问题

中共十一届三中全会，解决了新时期的政治路线问题，而组织路线问题没有解决好。领导职务终身制是苏联模式社会主义的弊病，在社会主义国家普遍存在。早在1953年底，毛泽东就提出中央领导分一线二线，自己退居二线的设想，开始探索中国式的干部退休制。然而，由于对国内外形势的误判，为了反修防修，毛泽东没有解决好这个问题。中共十一届三中全会后，随着各方面的拨乱反正，一大批被打倒的老干部开始复出。而 “文化大革命”时期的大学停止考试招生，使得中共干部队伍出现了青黄不接的局面。对此，邓小平非常忧心，他指出， “我们选拔干部的制度是落后的。”［8］如果 “让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路，不只是四个现代化没有希望，甚至要涉及亡党亡国的问题”［8］397。发挥社会主义制度的优越性，一个很重要的就是组织上大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的人才。因此，必须改革干部人事制度，以解决党的组织路线问题，废除实际存在的领导职务终身制，为现代化建设提供人才保障。

（三）为了坚持和加强党的领导

邓小平指出， “改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”［8］341党的领导，是社会主义现代化建设的根本保证。党的建设制度改革，通过废除不合理的制度，完善基本制度，建立新的制度，是为了更好地加强党的领导。邓小平强调，坚持四项基本原则的核心，是坚持党的领导。可以说，四项基本原则是中国改革的底线。而坚持和加强党的领导则是党的建设制度改革的底线。

三、关于党的建设制度改革的路径

邓小平强调， “领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这一思想，揭示了党的建设制度的重要性，是对马克思主义党建学说的重大发展。邓小平明确提出，必须改革党和国家领导制度及其他制度，解决制度问题。

（一）健全干部人事制度

对不合理的干部人事制度，特别是领导职务终身制，邓小平主张，既要勇于改革，但同时要有步骤地进行。对此，邓小平提出了设立顾问委员会的设想，让老同志退居二线，担任顾问，继续发挥指导、监督和顾问的作用。这样，中青年干部可以进入各级领导机构，逐步实现年轻化。根据邓小平的设想，中共十二大选出了中央顾问委员会，一批老干部退居二线，一大批中青年干部进入领导机构。各级党委也设立顾问委员会，有序地促进了领导干部的新老交替和干部的年轻化。可以说，设立顾问委员会是邓小平的一大创举，在国际共产主义运动史上也是第一次，妥善地解决了领导职务终身制的问题。

（二）实行集体领导和个人分工负责相结合的制度

集体领导和个人分工负责的制度，是民主集中制在党的领导制度中的体现。恢复民主集中制，必须建立真正的集体领导和个人分工负责制。邓小平指出， “要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当个人负责。重大问题一定要集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”［8］341中共十二大通过的党章明确规定， “党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定。”［9］为了贯彻集体领导制度，中共十二大党章还取消了中央委员会主席、副主席的设置，只设中央委员会总书记。这样，就为集体领导和个人分工负责制建立了制度保障。

（三）加强监督制度

针对特权现象，邓小平强调， “公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”， “谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外”，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”， “有专门的机构进行铁面无私的监督检查”［8］332。邓小平主张，纪律检查委员会不仅只是处理案件，更重要的是维护党规党法。根据邓小平的这一精神，中共十二大修改过的 《党章》增加了 “党的纪律”和 “党的纪律检查机关”这两章，明确党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。规定中央和地方各级纪律检查委员会的任务是：维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。

（四）党政职能分开

改变权力过分集中的状况，必须在职能上实行党政分开，真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。邓小平指出， “今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”［8］339党对政府的领导，主要是政治、思想和组织的领导，并不是要管政府的每一项具体工作。加强政府工作，实行党政职能分开，有利于加强党的领导。

关于党的建设制度改革，邓小平主张积极稳妥地推进。他指出， “有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”［8］341这一方法论，指导了30多年党的建设制度改革实践，进一步完善了党的建设制度。

综上所述， 《党和国家领导制度的改革》是指导党的建设制度改革的重要文献，不仅实事求是地分析了改革初期党的建设制度存在的弊端，而且明确了党的建设制度改革的目的和具体路径。在理论上，该文回答了为什么要推进党的建设制度改革和怎样推进党的建设制度改革这两个重大问题。在实践上，指导了党的建设各项制度的改革，成功废除了领导干部职务的终身制，建立起了退休制，干部的革命化、年轻化、知识化、专业化水平大大提高。在深化党的建设制度改革实践中，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中提出的问题以及解决问题的路径，仍然具有重要的指导意义。

［1］赛缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：10.

［2］列宁专题文集：论社会主义［M］.北京：人民出版社，2009：374.

［3］列宁全集：第52卷［M］.北京：人民出版社，1988：300.

［4］中共中央文件选集：第5卷［M］.北京：中共中央党校出版社，1989：218.

［5］中共中央文件选集：第6册［M］.北京：中共中央党校出版社，1989：324.

［6］毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991：124.

［7］三中全会以来重要文献选编 （上）［M］.北京：人民出版社，1982：233-234.

［8］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：225.

［9］中国共产党章程汇编（从一大——十七大）［M］.北京：中共中央党校出版社，2006：105-106.

［责任编辑：姜卉］

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A

1671-6183（2014）10-0015-05

2014-09-12

2013年度国家社科基金西部项目 “新形势下党应对 ‘四大危险’的机制创新研究” （项目批准号：13XDJ019）。

方涛 （1985-），男，江西九江人，中共中央党校中共党史教研部博士生；研究方向：中共党史党建。