我国保障性住房政策运行中存在的问题及对策

王瀚梓

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

1 我国保障性住房现状

1.1 保障性住房的供需状况

“十二五”规划提出，保障房建设的目标在于立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系.规划目标是通过新建3600万套保障房，到“十二五”期末，使保障房的覆盖面达到城市人口20%.根据“十二五”规划，期末城市化率将达到51.5%，以13亿人口概算，覆盖20%的城镇人口即1.4亿，以3口之家测算，所需住房为4700万套.根据测算，如果3600万套保障房任务能顺利完成，社会最终提供的保障房将超过市场需求：2008年～2010年共开工保障房1020万套，加上2011～2015年规划的3600万套，总共可提供保障房4620万套，再考虑到1998～2008年提供的保障房，到“十二五”期末，保障房的覆盖面将超过20%.但是20%的覆盖比率与香港(50%)、日本(44%)和新加坡(85%)相比仍有一定的差距.且截止2012年底，我国城镇化率为52.07%，已超过2015年城镇化率预计指标.

十八届三中全会提出关于城镇化的政策，对于以后城镇化的快速发展具有较大推动作用：

(1)放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模.进城落户农民完全纳入城镇住房和社保体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系.建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制.新型城镇化的关键是破解城乡二元结构失衡问题，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果.(2)农村经营性用地“同等入市同权同价”打破城乡隔离，把土地资源的配置真正交给了市场.由此，农民将获得很大的资源交换权益，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城镇化进程，增加财产性收入.同时，土地作为一种资源要素其配置更加合理有效，促进城镇化的健康发展.(3)城镇的行政规划标准作出了重大调整，根据吸纳人口多、经济实力强的城镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，管理权限的扩大意味着相应的财政支付权利的扩大，从而使转入地有更多积极性消化转移人口，有能力来消化.

如果城镇化率能够持续提升并同时扩大保障范围，预计在“十二五”规划之后，保障房的建设仍将保持一定的力度，以深圳为例，其远景规划是覆盖率提升至40～50%，但是“十二五”之后大规模建设保障房的情况可能存在调整，政策面可能存在拐点，行业可能面临一定不确定性.

1.2 保障性住房对经济的拉动

（1）保障房对投资的拉动根据2013年保障房建设目标，2013年全国城镇保障性安居工程建设任务是新开工630万套，基本建成470万套.如果不考虑新增保障性住房对商品房用地的挤压，新增保障房部分拉动整个房地产开发投资约8889亿元，占整个房地产开发投资额的12.38%.从整体结构来看，对投资拉动效用最大的是棚户区的改造，占到投资总额的46.57%，租赁型住房占32.33%，产权式保障性住房占21.09%.

（2）保障性住房新增面积对上下游的影响.《住房城乡建设部关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（以下简称“通知”）公布的2013年全国城镇保障性安居工程建设任务是新开工630万套.若计划得以执行，保障性住房建筑面积2013年将新增开工面积3.47万亿平方米（按保障性住房户均面积为55平方米计算）.按照此通知执行，2013年保障性住房竣工量将达到470万套，相当于2012年商品房竣工套数的42.53%，对相关产业的拉东浮动巨大.

2 我国保障性住房政策运行中存在的问题

2.1 住房保障资金来源渠道有限

在我国目前实施的保障性住房政策过程中，保障资金投入有限和土地供给小于需求是制约政策有效实施的因素之一.目前我国保障性住房资金来源渠道主要有：一是中央财政预算内对保障性住房的投入资金，地方政府用于保障性住房建设的资金和保障性住房建设专项补助资金；二是按一定比例提取的土地出让净收益；三是住房公积金中的增值收益（扣除管理费和贷款风险准备金等费用后）余额.

当前我国保障性住房资金不足主要体现在廉租房方面.在保证土地供应的前提下，资金的供给通过市场运作提供.廉租房属于公共租赁住房，它的责任主体和资金供给主体是政府，政策规定地方政府要将不低于10%的土地出让收益用于廉租房的建设，但这一政策的实施远没有达到预期效果.而且，与公共租赁住房相比，商品性房地产能更快的收回成本，地方政府和开发商对商品性房地产建设的积极性更高.另外，中央政府对于公共租赁住房的指导性政策出台较晚，缺少针对保障性住房的金融支持.

因此，中央政府资金补助不足，下拨资金又不能完全保证用于保障住房建设，地方政府对于保障性住房积极性不高，财政资金投入不足，金融政策支持有限等因素已成为制约政策有效实施的重要因素.

2.2 房源供给不足，覆盖面低

我国保障性住房主要需求群体是城镇最低收入、低收入、中等收入以及“夹心层”等住房困难的群众.“夹心层”是指一些城市中中等偏下收入住房困难群体，他们无力租赁或购买住房、分期住房支付能力有限的外来务工人员.当前我国实行的住房、廉租房补贴方式主要解决城市中低收入群体的住房困难.其保障范围覆盖面窄，在实施过程中，难以满足大量“夹心层”的住房需求.

目前，我国房价不断上涨，“夹心层”支付不起或无资格享受经适房，或者无资格享受廉租房而又无条件支付商品房的群体住房问题已经迫在眉睫.一些财政比较宽裕的地方政府将限价商品房或者公共租赁房作为过渡性措施解决群体住房困难问题，但因政策限制、地址偏远、房源供给不足或者租金高昂等原因，其受惠面也比较窄.有些低保户家庭申请住房达到两年或者相当程度的低保户无法选房.可见，我国保障性住房存在房源供给不足，覆盖面低，政策覆盖面窄等问题.

2.3 管理机构不健全，监管机制不完善

保障性住房政策的运行机制，主要包括资金和土地的供应与管理机制、保障对象准入机制以及退出机制等，监管机制则是指对以上环节进行监督、审核、管理的制度.目前政策执行中，在限价房、廉租房和经适房中都出现了监管漏洞、政策实施不力、违规出租保障性住房现象.在保障性住房的相关报道中，常常会出现负面消息，暗箱操作、腐败滋生、权钱交易等.在保障房政策实施执行中，有资格审查不严、房价过高等原因，一些收入高且不缺住房的群体反而受益.在过去几年中，保障房建筑面积超标、违规出租、保障对象审查不合格、保障房性质改变等现象频出，表明在政策执行过程中，住房建设、保障对象的准入及退出机制、保障资金和土地的供应管理等环节存在政府监管不严的问题.

另外，保障性住房建设在我国发展很快，然而从事该工作的管理人员很少.当前，全国还有不少地区没有设置专门的机构来服务于住房保障管理工作，导致住房管理工作不到位，政策目标偏离.另外，也缺少专业的咨询机构，研究机构也较少，研究的工作力度小，致使保障性住房政策的出台不够完善.我国目前对住房保障的相关法律不够完善，也没有相应的地方性法规和规章.保障性住房制度建设仍需进一步规范和完善.

3 改善保障性住房政策运行中存在问题的对策建议

3.1 扩大保障性住房的覆盖面

住保障性住房政策的目标是保障中低收入群体的基本居住需求，同时兼顾在不同发展阶段居民的保障需求和政府的保障能力.现阶段，我国住房保障的主要矛盾是社会经济发展水平与住房需求之间的矛盾.

目前建立合理的住房保障制度最关键的是划分清楚保障对象的范围.现阶段可以通过以下两种方式进行界定：一是建立严格的审查、登记制度，确保信息反馈的透明度以及群体收入的真实性；二是根据不同地区的经济发展水平和当地城镇居民收入水平，科学合理地划分家庭收入水平并进行分类，划分出不同的收入等级.

3.2 扩大保障性住房的资金来源

受投资成本、利润回报率等方面的影响，房地产开发商对经济适用房、廉租房的建设积极性普遍不高.由于特定的用途和土地来源的特殊性，保障性住房有价格的经济性和适用性，它不能像商品房一样参与市场竞争.另外，政府并没有发挥其作为保障性住房建设主体的主导性作用.

政府的财政资金是解决中低收入群体住房保障的基础，但是资金来源不稳定是制约住房保障制度发展的严重障碍.因此在坚持“以财政为主，多渠道筹集”的原则下，住房保障资金的筹措可以从考虑发行国债、彩票；向国家开发银行贷款；积极动员外资和民间资本参与融资等拓宽住房补贴资金的来源.

3.3 完善保障性住房的相关政策

税收政策是政府筹集资金的重要途径，是国家对经济运行进行宏观调控的重要杠杆，也是住房保障政策实施的资金来源.充分发挥税收这个杠杆的作用是我国住房保障制度功能更加完善的重要途径.在税收政策的实施过程中，可以尝试对不同收入阶层的群体按不同的税率征收；适当调整在商品房交易中契税和菅业税税率；认真落实国家针对公共租赁住房税收优惠的相关政策等.

3.4 完善保障性住房准入和退出机制

完善保障性住房准入和退出机制是防止一些不合理占用保障性住房资源的现象发生.应该对保障性住房申请者的资格进行严格审查，建立完善的数据管理系统，并切实做好保障性住房的申请、核査、公示和登记制度.另外，对登记的申请者分类排序，为他们选择最合适的住房，使住房保障工作稳定有序进行，形成良性循环.

退出机制就是对不符合审查资格但因审查不严而有保障性住房的群体进行倡导，使其退出保障性住房而进入商品房市场；对中低收入群体，应倡导其通过自己劳动改善生活条件，通过政策支持鼓励他们退出保障性住房进入商品房市场.

〔1〕倪鹏飞.中国住房发展报告（2010—2011)[M].北京：社会科学文献出版社,2011.

〔2〕马智利.我国保障性住房运作机制及其政策研究[M].重庆：重庆大学出版社，2010.

〔3〕张占录.我国保障性住房的现状与未来[J].经济，2011（1）.

〔4〕李嘉琪.从公共政策视角下看我国保障性住房制度变化[J].中国商界，2010（11）.

〔5〕苏多永，张玉香.保障性住房供给不足的原因探析与政策建议[J].中国房地产金融，2010（3）.

〔6〕匡萍.完善城镇居民住房保障制度的财税途径[J].商业研究，2009（12）.