试论来华留学生危机应急处置机制建构

段 伟，王 俊

(1.徐州医学院 对外合作与交流处，江苏 徐州 221004；2.徐州医学院 国际教育学院，江苏 徐州 221004)

试论来华留学生危机应急处置机制建构

段 伟1，王 俊2

(1.徐州医学院 对外合作与交流处，江苏 徐州 221004；2.徐州医学院 国际教育学院，江苏 徐州 221004)

危机应急处置机制是高校危机管理机制的核心要素，是指在危机事件发生时，为有效应对危机、尽快控制危机恶化或减少危机导致的不良后果，而建立的事件定性、应急指挥、应急决策、危机处置等工作机制。来华留学生危机应急处置机制应包含应急指挥机制、应急决策机制、应急治理机制、应急沟通机制和应急保障机制。机制建设应着重两个方面：一是应急指挥、决策、协调沟通等能力建设；一是应急决策程序、应急治理策略、信息传递机制和应急保障机制建设。

来华留学生；应急指挥机制；应急决策机制；应急治理机制；应急沟通机制；应急保障机制

近年来，社会的急剧变迁使高校面临的外部环境日益复杂，高校作为“象牙之塔”的时代已不复存在，而作为一个开放系统与政治、经济、文化等社会现象的联系更加紧密。社会转型和高等教育改革交织在一起，使得高校在改革发展中有了更多的不确定因素，各种因素所引发的突发事件日益增多，要完全预防、避免危机是十分困难的。来华留学生群体一旦出现危机事件，高校留学生管理机构必须积极面对，果断处理。为此，高校要建立完善的危机管理应急处置机制，以便快速集中人力、物力和财力，保证危机应急管理工作的顺利开展。

应急，从词义解释有三层含义：一是应付急需解决的问题，应付紧急情况；二是需要立即采取一些非常态的工作行动，以减轻事故影响和后果甚至避免事故发生的状态；三是对业已爆发的重大事件的相应处置措施，如抗震救灾、紧急避难、传染疾病控制等等。[1]机制(mechanism)一词原指机器的构造和工作原理，后被生物学和医学借用，通过类比的方法描述生物机体结构组成部分的相互关系，以及内部各种变化过程的物理、化学性质作用过程，现已广泛应用于自然现象和社会现象研究领域，指事物内部构成要素以及各因素之间的内在联系及其运行方式。笔者认为，留学生危机应急处置机制是指在留学生危机事件发生时，为有效应对危机、尽快控制危机恶化或减少危机导致的不良后果，而建立的事件定性、应急指挥、应急决策、危机处置等工作机制。留学生危机应急处置机制应包含应急指挥机制、应急决策机制、应急治理机制、应急沟通机制、应急保障机制。

一、应急指挥机制

留学生危机应急指挥机制是指应急指挥主体、应急指挥职责及其运行机制，主要包括谁指挥、指挥谁、如何指挥三个基本要素。危机应急指挥机制的功能是在留学生危机事件发生后，迅速启动应急预案，对所有相关的危机管理人员进行职责和任务划分，指挥他们立即投入留学生危机管理行动中，密切关注危机进展，及时准确地传递危机信息，同时加强各职能小组间的沟通与协调，保证危机应急处置工作快速、有序地开展。根据构成要素，留学生危机应急指挥机制建设应着重以下几个方面。

(一)指挥者的确立及其指挥能力建设

作为留学生危机事件应急管理的领导核心，指挥者肩负全面指挥、统筹协调应对处理危机事件的重任，必须具有总揽全局、统筹协调的能力和临危不乱、指挥若定的心理素质。通常情况下，大多数高校突发性危机事件的应急处置工作由学校校长担任总指挥。校长毕竟是校园安全的第一责任人，也有较高的权威，由其担任总指挥，有利于统一领导、协调关系、调动资源。为了更好地发挥应急指挥的作用，最好在学校危机管理委员会及危机管理办公室的架构基础上成立留学生危机指挥中心。留学生危机指挥中心应作为一个常规的管理机构，负责各种信息的整合处理和人、财、物的协调调度。一旦有留学生突发事件发生，可以根据危机特征、危机规模以及现场处理工作的需要，由执行组、保障组和联络组等危机管理的核心成员加强留学生危机应急指挥中心的力量，由指挥中心行使应急指挥职能，以最快速度贯彻落实应对突发事件的校长命令，从而掌控并消除危机。

要做好留学生危机事件的应急指挥工作，首先，要加强危机指挥能力建设，实时掌握学校、社区、国家乃至世界的公共安全形势，根据形势变化编制相应的短期、中期和长期的应对策略。其次，要充分了解学校的留学生危机管理应急预案和可以调动的应急管理资源，以便危机来临时进行科学决策。第三，留学生危机发生后，指挥者应有能力对危机进行综合评估，判断留学生危机的性质和等级，能够迅速决定是否启动预案或启动何等级的预案，是否要报上级主管部门。由于留学生危机事件的诱发因素与类型千差万别，计划总是赶不上变化，因此，指挥者应有能力根据危机的变化和实施中发现的问题及时修订完善留学生危机应急预案。

(二)综合协调机制建设

要想卓有成效地发挥应急指挥机制的功能，还必须解决“如何指挥”的问题，其重点在于综合协调机制建设。为加强危机管理，大多数学校建立了应急指挥和应急管理机构，由学校主要领导或分管领导牵头，学校相关部门负责人参加，成立宣传组、安保组、联络组、医护组、后勤保障组、法律援助组等。从实际情况考察，大都不同程度地存在问题，要么机构不够健全，要么虽有应急管理机构，但并未形成综合协调机制。有的学校常态时除保卫部门之外，并未设立专门的应急管理机构；有的学校的应急管理机构属于临时性质，仅在危机事件爆发后才临时运行；有的虽设有专门机构，但是缺乏明确的管理职责和严格的工作制度。学校的应急管理往往把工作重点放在事件爆发后短时间内的控制和处理上，平时缺乏综合协调机制的建设与磨合。危机事件一旦爆发，应急指挥机制往往运行不够畅通，学校应急管理专门机构与其他机构、学校与外部社区、其他部门难以迅速形成全面协同机制。[2]因此，应当加强综合协调机制建设，严格规范应急指挥和应急管理机构的职能小组及其职责范围，明确各职能小组之间的内在联系以及协作运行方式，并通过平时的模拟演练实现协调配合的默契。

二、应急决策机制

决策是一个由一系列步骤组成的过程。林德布洛姆认为，决策的一般步骤包括：对问题的初步分析或探究，确认目标或目的，选择或决定，详细审查可能取得这些目标的政策。[3]应急决策是在各种意外情况下，为解决某一特定的问题，在充分占有信息的基础上，根据主客观条件，借助一定的方法，从提出的若干应急预案中尽快地选择一个相对合理的方案而进行的分析、判断和抉择的过程。留学生应急决策机制是指决策主体为形成留学生危机应对方案而进行分析、论证、抉择的工作机制，它包括决策主体、决策思维、决策程序等基本要素。留学生危机管理最核心的部分是决策。留学生危机事件一经发生，瞬息万变，时不我待，决策者必须以最快的速度作出决策，并付诸实施。

(一)应急决策主体的决策能力建设

应急指挥主体通常是应急决策的主体。决策会对危机的发展产生直接影响，这就对决策者提出了更高的要求：一要有应急之“能”，即要求决策者应有较强的逻辑判断能力、果敢决断能力、随机应变能力、组织协调能力；二要有应急之“识”，即要求决策者不仅具有深厚的管理理论知识，而且具备危机应急管理的专业知识；三要有应急之“心”，要求决策者“每临大事有静气”，在意外情况下始终保持自信沉着、临阵不慌、多谋善断的心理素质。

这就要求应急决策者必须经常“充电”，不断更新知识结构和能力结构。应急决策者要注意拓宽世界眼光，经常关注国内外时事政治和经济政治新动向，以便决策时能够放眼世界，把握全局，而又立足留学生实际。要注意打牢应急决策者的理论功底，切实加强危机管理理论学习，掌握应急决策的程序和方法，以避免应急决策时的盲目性和主观性，使应急决策建立在科学的认识论基础上。留学生危机事件是千变万化的，以往的经验未必适应新形势、新要求。因此，要切实加强对决策者的创新观念教育，注意培育应急决策者的创新能力，力求用新的视野、新的观点、新的方法认识和解决不断出现的留学生新情况、新问题，使应急决策更加符合实际，符合规律。

(二)应急决策程序建设

决策程序是一个提出问题、分析问题、拟定解决问题方案的动态过程。最早提出行政决策程序的是美国著名的行政学家H.A.西蒙。他在《管理决策新科学》一书中阐述了行政决策的五个程序：①仔细分析目标，使决策有明确的方向；②探求可供选择的方法，作为解决问题的途径；③衡量每种选择的全部代价，避免过高的行政支出；④判断每种决策的效果，使决策获得最大的效益；⑤对每种选择作出分析比较，以便抉择一个优先的行动。[4]H.A.西蒙阐述的是行政决策的程序，其思想理论同样适用于留学生应急决策程序建设。

留学生危机应急决策是一个非常情况下的决策过程，其程序大致包括：评估留学生危机事件的性质及其可能的危害程度；分析应对留学生危机需要具备的主客观条件；衡量各种留学生应急预案的适切性及其代价；根据效益最大化原则从应急预案中筛选最优方案；对准备付诸实施的应急方案加以完善并形成决策。其中每一个环节几乎都是一个分析判断的思维过程，为保证分析判断的流畅性和准确性，需要将各个环节细化出分析判断的依据与评价要点，从而形成一个结构完整、思路清晰、要领明确的应急决策程序。显然，留学生应急决策程序需要应急管理专业人员科学研究，使之文本化，这实际上是一个应急决策程序的建设过程。

三、应急治理机制

从狭义上说，留学生应急治理机制是指在执行应急决策机制形成的危机处置方案的过程中，将方案中的留学生危机化解措施迅速有效地加以实施，力求尽快扼制危机事态的工作机制。它在整个留学生危机应急处置机制中扮演着“消防队”、“急重病症救治队”的角色。管理学家格林(Green)认为：危机治理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。由于留学生危机事件具有突发性、紧急性，在危机发生的最初几小时(或危机持续时间很长时的最初几天)，危机治理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动包括甄别事实、深度分析、控制损失、加强沟通。一旦留学生危机发生，则要迅速采取措施，隔离、控制危机的进一步发展、扩大，尽量减少危机可能造成的留学生生命和财产损失。一个快捷有效、机动灵活的应急治理机制不是自然形成的，它需要纳入整个危机应急处置机制加以建设培育。在建设培育过程中，应重点关注、强化以下几个方面。

(一)突出强化“以人为本”的治理理念

应急治理危机事件，首要的目标就是要尽力保护人、财、物的安全。为此，必须对人、财、物的安全转移规定相应的先后顺序，必须坚持以人为本的原则，身处危机中的留学生是最先应该加以保护的，要最大限度地确保危机受害留学生的生命安全，同时也要保护应急治理人员尽可能不受伤害。而且，为了减少危机对现场人员造成的精神刺激和生理伤害，必须尽速安排危机事件酿成者、受害者撤离现场，转移到比较安全的地方。对于财、物的抢救与转移，在火灾、水灾、地震等危险情况下不鼓励进行，因为这往往会威胁到人的生命安全。当然，如果财物的抢救和转移并不危及人的安全，可以根据事发现场的情势灵活应变。

在治理留学生危机的过程中，应急指挥系统尤其是主要决策者一定要始终秉持以人为本原则和大局观念，坚持沉着应对、科学处理的原则，善于抓住治理危机的主要矛盾和关键因素，根据留学生危机事态的发展进行追踪决策。一方面，努力控制留学生危机事件及其造成的负面影响，另一方面，要坚决防止留学生危机事件的次生反应，以避免其他学生群体产生更大的、不应有的损失。

(二)细化应急治理策略和措施建设

从理论意义上讲，在留学生危机应急预案的研制过程中就要考虑应急治理策略和措施，但事实证明，任何应急预案都是在危机评估、预测分析的基础上研制的，它只能提供一个应急处置危机的基本思路和大致框架，其策略和措施难以完全有效地应对具体的危机事件，尤其未经过危机处理实践检验的应急预案更是如此。因此，要结合国内外高校危机应急管理实践，尤其要结合高校留学生危机管理实践中的成功案例，梳理总结那些已经实践证明的卓有成效的应急治理策略和措施，将其归纳整理，细化为程序化、可操作的应急治理策略和措施“大全”，以便留学生危机一旦发生，能“召之即来，来则能用，用之有效”。

四、应急沟通机制

留学生应急沟通机制是指应急指挥中心借助多样化的信息传播手段，将留学生危机处置的相关信息及时传递给相关部门及其人员的工作机制。虽然留学生危机事件管理工作的各个方面都离不开信息沟通，但在留学生危机事件应急处置过程中，信息沟通的作用格外重要。在信息时代，新闻传媒、网络传播具有越来越巨大的社会影响力。来华留学生危机刚发生时，高校如果没有迅速作出必要的回应，各种不实的小道消息就会通过网络等传播渠道大行其道，以讹传讹，造成师生心理上的恐慌，形成不利于高校解决危机的舆论氛围，使留学生危机事件的应急治理工作陷于被动。因此，高校应建立系统的危机信息发布机制，在留学生危机事件发生伊始，应急指挥中心应利用学校的各种媒介，在第一时间发布真实信息，杜绝由于信息不对称而引起的恐慌加剧和谣言散播。在危机处理阶段，要及时、坦诚、准确地向媒体公布事件详情，掌握信息沟通的主动权，关注其他媒体的报道，如有发现失实或错误的信息应立即予以纠正，从而引导公众情绪，赢得公众的理解和同情。应急沟通机制建设应着重抓好以下三个方面。

(一)明确沟通对象，建立沟通渠道

首先，在留学生危机管理系统内部建立信息沟通交流机制。留学生危机事件的应急处置主要是由留学生危机管理的专门机构组织实施的，危机管理系统内部具有了解掌握危机信息的优先权。留学生危机发生后，应急指挥中心需要及时搜集整理有关信息，分析、论证相关信息的可信度，界定危机事件的性质和波及范围，制定相应的应急处理对策。同时，还要将危机事件的有关信息传递给危机处理的有关部门和工作人员，使所有的危机管理人员都能及时、准确地了解到有关于危机的信息，以便统一认识，协调配合，共同参与危机治理。

其次，建立危机管理系统与外部相关人员的信息沟通机制。外部相关人员主要涉及两个方面：一是高校在校的中国学生。学校管理者要与广大学生保持良好的信息沟通，及时将留学生应急处置危机的方案、原则和相关的处理情况告知所有的学生，争取他们对学校应急处置危机的支持和理解。这其中尤其需要学生组织的知情、理解和参与，发挥他们作为学生“领袖”的组织优势和沟通优势，不仅通过自己的说明、分析使同学们认识到危机事件的危害，并通过自己的实际行动引导同学们不要为危机事件推波助澜。学生组织还可以发挥上传下达的纽带作用，积极反映同学们的意见和建议，传达学校处理危机事件对学生的要求，尽量减少因为彼此信息不通畅和信任感不够影响到危机事件的处置效果。二是要在学校和地方政府、社区组织之间建立信息沟通的畅通渠道，尤其要与报社、电台等社会媒体机构保持良好的沟通。既要通过他们公布有关危机的信息，又要防止各类有关危机的不实信息传播，发挥正确的舆论导向，为高校留学生危机处理创造良好的外部环境。

(二)建立快速便捷的扁平化信息传递机制

保证信息的真实性是危机应急处理工作的根本原则。流言蜚语会使人们产生恐慌心理，信息的失真或者不对称会导致危机升级，原本由于自然因素产生的危机甚至上升为人为因素危机。因此，为了使信息快速准确地传递，高校信息传递系统应参照扁平化管理组织，压缩层级，减少层次，保证信息传达快捷准确，避免人为因素造成的信息失真。可采取国外“紧急联络树”的形式，建立危机信息专用通道，便于信息在最短时间内的高效传递，为指挥中心科学决策提供最新保障。同时，也应建立其他备用传递渠道，如对外建立高校发言人制度，将危机处置的最新进展传达给外界，减少负面信息的传播，有利于相关部门作出正确的决策。对内组织辅导员、学生党员、干部安抚其他学生，利用校内论坛、QQ群等网络渠道收集和发布信息，发挥网络信息资源的共享功能。[5]

(三)开设相关课程培养学生的媒介素养

在网络传播高度发达的当今社会，高校留学生这一特殊群体一旦发生危机事件，要想封闭消息几乎是不可能的，也是不明智的，特别是一些涉及宗教信仰、具有重大社会影响的危机事件，如火灾投毒、疾病传染以及恶性杀人事件等，高校对外要做到信息公开透明，争取社会的理解和支持。但是，学校作为一个教书育人的特殊场所，对于一些涉及学生生命安全的信息应秉承私密性原则，不宜全部向社会公开，如学生自杀事件等，毫无保留地公之于众，有可能给学校造成不必要的负面影响。而这类事件又需要广大学生的认识和理解，并从中汲取教训。因此，学校可以通过开设相关课程，或在相关课程中融入这方面的教育内容，让学生学习和了解媒介的相关知识，提高个体对信息真伪的辨别、批判、使用和管理能力，形成健康的心理素质以及与媒体的沟通技巧。

五、应急保障机制

留学生危机应急处置所需的保障机制应是多维度的，由专业队伍、信息沟通、物资资金、技术装备支持等一系列的保障机制组成。鉴于留学生危机应急治理的紧迫性，各种常规性工作都要为之让路，各种资源都要为之聚集，必要时不惜牺牲次要利益，保证留学生危机应急处置工作的需要。应急保障机制建设要立足长远，重在平时，重点抓好以下方面。

(一)通过立法确定高校危机管理机构的法律地位

目前，高校危机管理工作一般都由学校保卫处具体负责日常事务，危机事件爆发时再成立相应的危机应对临时机构。但是，由于保卫处仅是学校安全管理的一个职能部门，法律并没有赋予其相应执法权，临时成立的危机应对机构也未得到法律保障，这就容易造成校园危机管理工作的“滞后性”和“软弱性”。因此，应通过国家层面的立法工作制定相关法律，明确规定高校留学生危机管理机构的机构设置、职能地位、权责范围以及经费来源等内容。如此才能确保留学生危机管理机构的法律地位和“发号施令”的权威性，确保留学生危机事件来临时能够调动各方面的资源实施救援。

(二)依法建立物质保障机制

物资保障机制包括资金保障和物质保障两个方面。我国已形成战略物资储备机制，主要集中用于抗震救灾、防汛抗旱等自然灾害上，却很少用于高校的危机管理。虽然高校每年都从财政预算中预留部分资金用于特殊情况使用，但数额有限，一旦遇上突发性危机事件，就会捉襟见肘，甚至贻误危机控制的最佳时机。因此，高校应根据国家《预算法》规定，按照当年预算支出额1%～3%的比例预留资金，用于当年预算执行中的债还救助及其他难以预见的特殊开支[6]；在《校园安全法》的框架下，保证应对留学生危机所需的各类物资，建立常备的应急物资保障机制，具体包括应急物资清单、物资的名称、规格、用途等。另外，还应动员各种力量，通过各种方式和渠道筹措经费，用于留学生危机管理使用。

(三)建立人力资源保障机制

应急处置留学生危机事件需要充足的人力资源保障，其人员构成大致有三类：一是留学生危机管理机构的工作人员，一般均接受过专业的培训，能正确应对危机局面，如留学生辅导员等；二是特殊岗位的特殊人员，如安保人员、医护人员等，应加强这一专业队伍的日常训练，使其熟练掌握专业技术，提高现场工作效率；三是危机爆发后临时增派的人力资源，如学生志愿者、社会志愿者等。这些非专业人员可以保障专业性不太强的岗位供给,如陪护受难者、接待家长等。

[1]孙广坤.高校突发性事件应急机制研究[J].经济研究导刊，2012(29).

[2]高小平，彭涛.我国学校应急管理机制规范化框架研究[J].中国应急管理，2013(1).

[3][美]查尔斯.林德布洛姆.决策过程[M].上海：上海译文出版社,1988:5.

[4][美]赫伯特·西蒙(H.A.Simon).管理行为[M].詹正茂，译.北京：机械工业出版社，2007.

[5]师英.危机事件中的留言传播研究[D].兰州：兰州大学，2010.

[6]中华人民共和国财政部.中华人民共和国预算法[EB/OL](1994-03-22)[2014-03-02].http://www.mof.gov.cn/preview/jiangxi/lanmudaohang/zhengcefagui/200908/t20090817_194360.html.

2014-03-04

江苏省教育厅高校哲学社会科学基金资助项目(2013SJB880081)；徐州市科技计划一般项目(XM13B036)；徐州医学院院课题(管理、社科类)项目(2012KJ28)；江苏师范大学研究生科研创新计划一般立项课题(2013YYB057)。

段 伟(1983- )，男，江苏徐州人，徐州医学院对外合作与交流处助理研究员，硕士，从事高等教育管理研究； 王 俊(1984- )，男，江苏徐州人，徐州医学院国际教育学院讲师，硕士，从事高等教育管理研究。

G648.9

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2095-7602(2014)05-0130-05