市场在资源配置中起决定性作用的制度基础与政府职能

朱明仕，孙佳特

(长春师范大学 政法学院，吉林 长春 130032)

市场在资源配置中起决定性作用的制度基础与政府职能

朱明仕，孙佳特

(长春师范大学 政法学院，吉林 长春 130032)

市场经济的本质是一种制度化和法治化的经济模式，通过有效的制度激励来激发市场主体经济行为的动力，引导他们进行理性决策和创新，从而使市场能够有效地发挥资源配置的作用。我国市场经济体制的建构过程带来政府职能转变的二重性特征：政府既要建构市场秩序，又要弥补市场失灵所带来的负面影响。在这个过程中，政府职能转变面临着制度惰性及其带来的既得利益格局的阻碍。根据我国政府职能转变的二重性特征和使市场在资源配置中发挥决定性作用的要求，必须将政府职能转变纳入国家治理的战略框架，通过制度创新来破解既得利益格局的影响。

政府与市场；政府职能；国家治理

在我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中，政府职能转变始终是我国政府改革的重点。改革的总体思路就是合理确定政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的作用，减少政府对市场的直接干预。我国对政府与市场的关系的理论认识是一个不断发展创新的过程，结合特定时期的经济社会环境，不断完善二者关系的实践模式。十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”是对市场作用认识的进一步深化，明确了经济体制改革和行政管理体制改革的重点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济增长方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”[1]这一论断对全面深化改革时期的政府职能转变具有根本的指导意义。使市场在资源配置中起决定性作用，其根本是充分发挥市场在资源配置中的效率机制，最大限度地克服其在实现社会公平等方面的不足，更好地发挥政府的补充和辅助作用。因此，发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府职能转变是一个同步过程，政府职能转变的前提是要明确市场效率机制发挥的基本逻辑，以及我国市场制度体系存在的不足。

一、全面深化改革的关键是政府与市场关系的合理界定

无论是在市场经济较为成熟的国家还是处在转型期的发展中国家，国家治理所要处理的一个中心问题就是如何确定政府与市场的合理边界。我国的改革是由经济体制改革推动的社会各个领域的全面改革，在新的历史时期，经济体制改革仍然是全面深化改革的核心环节。《决定》指出：“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府与市场关系。”[2]因此，全面深化改革的核心议题仍然是处理政府与市场的关系。全面深化改革时期，正确处理政府与市场关系的基本思路就是“使市场发挥在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用”。基于这一思路，处理政府与市场关系就是要最大限度地减少政府对微观市场行为的直接干预，加强政府对市场的宏观调控和市场秩序的监管，而不是通过行政手段代替市场机制的作用。只要是不违背法律和市场公平竞争原则的经济行为，政府都不应该通过行政手段直接干预。同时，基于市场在公共物品供给、促进社会公平等方面等市场失灵的制度缺陷，政府应该更多地把资源和精力放在社会公共服务和维护社会公平正义方面，实现政府从全能型的大政府管理模式向一个“小而强”的服务型政府治理模式转变。

二、市场的效率逻辑与制度本质

市场经济的理论纷繁复杂，现代经济学可以说就是一门市场经济学。但是市场运行的逻辑是清晰的，它源于亚当·斯密关于人类自利行为动机的洞见，后来发展成“理性经济人”理论。在市场经济的理论谱系中，理性经济人始终是一个基本线索，是建构市场经济制度体系的基本出发点。市场是在利益的驱动下发挥作用的，市场效率的关键是市场主体能够根据自己的偏好作出自主性选择。市场主体能够理性预期其经济行为的回报，从而使经济行为有动力。这种理性预期建立在对其他经济主体、政府等市场参与者行为的判断基础上。“要使一个市场得以良好地运行，你就需要在绝大多数时候能够信赖绝大多数人。”[3]市场是自愿的交易机制，市场主体经济行为必须有制度化的激励机制才能保证其行为的动力和延续性。“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”的基础就是有效的激励机制和利益保护机制。市场主体的创新行为仍然遵循收益最大化原则，其通过创新所带来的收益率越高，其创新的动力也就越强，这就有赖于对创新收益的制度性保障，一个典型的例子就是知识产权制度对创新的激励作用。

市场经济的本质是一种制度经济和法治经济。市场主体的经济行为必须在明确的法律框架下进行，制度改善了市场主体的行为预期，从而保证经济行为的连贯性与合法性。制度是由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。[4]在我国市场经济发展过程中，规范市场行为的制度和法律建设是不完善的，从而在很大程度上使市场行为发生了扭曲，导致价格机制遭到破坏。市场机制的充分发挥，需要与之配套的完善制度体系，而这一制度体系的建立，政府是最为重要的制度主体。特别是在转型国家，政府在制度建设过程中发挥着最为重要的作用。

市场决定资源配置的本质要求，就是在经济活动中遵循和贯彻价值规律、竞争和供求规律。“政府为市场设置游戏规则的主要途径是制定法律，并设立相应的机构来保证其实施。”[3]政府的根本作用就是最大限度地缩小市场的交易成本，其基本途径就是制度供给和以制度为基础的有效监管，而不是直接的行政干预。我国政府对微观市场的干预导致市场的交易成本增加，从而扭曲了价格机制和公平交易规则。市场在资源配置中的效率逻辑无法延续。成熟的市场经济无疑不是以完善的法制保障和制度保障作为前提的。因此，我国政府职能转变必须遵循市场经济的一般规律，进行有效的制度建设。

三、我国市场经济体制的建构属性与政府职能的二重性

关于转变政府职能的问题，《决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”[1]并且进一步明确提出了政府的主要职能就是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”[2]

我国市场经济是一种建构秩序，政府在市场经济发展过程中的职能具有二重性。首先，市场决定性作用发挥的制度供给。政府职能转变主要是减少对微观市场的直接干预，但是我国市场体系的建构属性决定了政府还要有效承担起促进市场功能发挥的制度供给责任，政府需要制定一系列保障市场机制发挥作用的制度。其次，与市场职能并行的政府服务职能。在完善了市场机制的制度供给之后，政府主要针对市场在资源配置和公共产品供给不足方面的弊端，进行社会公共产品的供给和社会公平的维护，弥补市场失灵所带来的一系列影响。当前，我国政府职能转变面临的困境主要还是由这两个方面职能的叠加引起的。

四、政府职能转变与市场秩序建立的阻力与破解

我国政府职能转变是围绕建构市场秩序这一问题展开的。面对制度惰性和旧秩序所产生的既得利益格局，我国政府职能转变面临的阻力和压力要大得多。因此，围绕发挥市场决定性作用的政府职能转变必须要有一个科学系统的规划，明确政府职能转变的路线图。

(一)制度惰性与既得利益格局对政府职能转变的阻力

不完善的体制会生成有悖公平原则的既得利益，当既得利益足够强大就会对体制的变革产生强大的阻力。我国政府职能转变主要涉及两个方面的问题：一是政府与市场关系的调整，集中表现在政府管理权限的收缩；二是建构符合市场效率机制的制度体系，从而调整市场主体之间的关系。在我国市场经济体制不完善的背景下，形成了既得利益结构，即在不完善的市场经济体系下形成的有悖公平的利益关系。比如，政府部门的既得利益与特定市场主体的既得利益。转变政府职能意味着既得利益格局的打破，因而会面对强大的改革阻力。打破既得利益格局既需要强大的政治勇气，更需要进行科学的规划。

(二)破解政府职能转变阻力的基本途径

第一，将政府职能转变置于国家治理体系和治理能力现代化的战略框架中。制度文明是现代文明社会的基本特点，一个发达成熟的社会也必然是一个制度和法治更加完善的社会。《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]国家治理体系和治理能力的现代化的基本途径就是国家治理过程的制度化和法制化。同时，政府职能转变并非单纯的政府自身改革的问题，而是要与其他方面的改革协调的过程。只有将政府职能转变纳入国家治理体系与治理能力现代化的总体格局中，才能使政府职能转变取得实效。国家治理体系与治理能力现代化的总体战略也为政府职能转变提供了动力。

第二，行政审批制度改革与市场制度体系建设协调进行。多年来，我国政府职能转变并不到位，所谓的政府“缺位、越位、错位”的现象依然比较严重，其中的一个主要原因就是政府职能转变和市场体系的建设存在很大程度的脱节。一些行政审批事项的取消表面上是在缩减政府职能，但是实际上的问题并没有解决，在市场和社会层面没有与之对应的化解机制，政府的相关部门还依然存在，问题最终还是要依赖这些政府部门通过行政手段来加以解决。但是在这个过程中，如果保证市场有效运行的制度体系建设不能同步进行，行政审批制度改革就会面临很大的局限性，政府也会寻求制度外的介入。

第三，建立必要的利益平衡机制，缓冲改革所带来的压力。从中国改革的历史和实践来看，渐进式改革是一条基本经验，这是由中国的具体国情决定的。中国人口庞大，社会领域和市场领域纷繁复杂，国家治理层级过多，而且在改革过程中积累了一些社会矛盾。在制度转型过程中，破解阻力的一个必要策略就是建立必要的利益补偿机制，使得改革所涉及的利益主体能够有一个基本的利益平衡，从而减小他们对改革的阻力，也即改革本身要有市场经济的意识。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013(22).

[2]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2013(22).

[3][美]约翰·麦克米兰.重新发现市场[M].朱江，译.北京：中信出版社，2014:298.

[4][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000:32.

2014-05-18

吉林省社会科学基金项目(2013BS58)。

朱明仕(1976- )，男，长春师范大学政法学院副院长、副教授，法学博士，吉林大学政治学博士后科研流动站研究人员，从事政治学理论、行政改革与行政发展研究。

D035

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2095-7602(2014)05-0011-03