建国以来我国高等教育发展的新制度主义分析

毛亚庆

(北京师范大学 教育学部， 北京 100875)

1949年建国以来，高等教育发展可分为两个阶段：一是适应社会主义计划体制的要求，不断探索符合中国国情的计划教育体制阶段；二是适应改革开放要求，建立满足政治、经济等方面体制改革综合需要，具有中国特色社会主义教育体制的阶段。如何从学理层面深入探讨这两个阶段高等教育发展的特点就有其现实意义。本文力图从新制度主义组织理论视角对其进行探讨。

一、我国高等教育发展的新制度主义视角

长期以来盛行在组织社会学中对社会组织发展与运行进行解释的理论，主要遵循的是效率机制的解释逻辑，这种逻辑认为人们所看到的组织现象都是组织追求效率的表现。在这一解释逻辑的观照下，无论个人还是组织，其行为都为追逐私利的动力所驱使，组织所追求的是组织运行成本的最小化或组织产出的最大化。迈耶和罗恩(Meyer & Rowan)于1977年《制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构》的发表，标志着组织社会学领域的新制度主义学派的兴起。新制度主义学派认为，社会组织运行仅仅关注效率机制是不够的，还要考虑这样一种制度力量，即通过诱使、迫使等方式，促使组织采纳外部环境中具有合法性的组织结构或者做法。为此，新制度主义学派提出了与效率机制迥然不同的合法性机制。他们认为，社会组织运行的核心命题是“强调合法性机制在组织结构内部以及在组织与制度环境互动中的重要作用”[1] 序4，“组织不仅追求适应所处的技术环境，而且受制于制度环境；许多组织制度和组织行为不是为效率所驱使，而是源于各种组织在当代社会中追求合法性以求生存发展的需要，而合法性机制常常导致了‘制度化的组织’以及组织的趋同性”[1]序4-5。

新制度主义学派认为，“目前广为流行的组织理论主要关注复杂关系网络的管理、协调以及控制的运用，却忽视了韦伯关于正式结构的另一个根源的解释：理性化的正式结构的合法性。在广为流行的理论中，合法性是给定的——关于科层化的主张就是以理性的规范为基础。正是由于规范作为一种普遍的价值，被视为构成了现代社会和人格，进而促进了正式组织的发展，规范在科层理论中才成为原因。但是理性规范并不仅仅是普遍价值，而是以一种更具体和有力的方式，存在于制度化的社会结构所蕴涵的规则、理解和意义中”[1]5-6。由此我们可以解读出合法性的主旨是指社会中的意识形态、法律制度、文化期待、价值观念已被社会大众广为接受，进而成为强大的约束力量规范着人们的行为。合法性机制作为组织安身立命的基础，旨在寻求组织存在的“正当性”和“合理性”。组织可以通过约束组织行为、提高组织的社会地位以得到社会的认可与承认来获得合法性，进而实现组织间的资源交换，获得组织可持续发展的基础。

新制度主义学派认为，现代社会中的许多正式组织的兴起是理性化的制度规则的反映，规则的精细化导致正式组织结构的扩张和复杂性的加大。制度规则所具有的神话功能，能够促使组织的产生，也使组织获得合法性地位，从而能够使组织的生存获得稳定的资源，提高了组织生存的可能性。基于合法性机制的组织建构，要求组织的结构与制度的规则保持一致性，因而与基于效率机制建构的主要服从技术生产和交换需要的组织相比，更强调基于信心、真诚、善意的逻辑来建构组织成员对组织的认同，而不是控制、检查和评估。

由此，新制度主义学派设想在组织类型的分布上存在着一个连续的序谱。这个序谱的一端是重视产出控制的生产组织，组织运行依赖于常规的、定义清楚的技术要求，易于顾客评价、监督与控制，在这种情况下，组织的效率就决定着组织的成功与否；在另一端是制度化组织，它们的成功依赖于通过与制度化规则的趋同来获得发展的信心与稳定。因此，组织的成功与否不仅仅依赖于最终的效率，同时受制于组织运行和行为的正当性。有两种典型：追求利润价值最大化的商业机构(如公司)，效率机制是决定组织运转的首要因素；非盈利性组织(如政府和学校)，则必须更多地考虑其行为的正当性和合理性。由此可见，不同社会组织的运行机制不同，外界对组织合法性要求的大小以及该组织获得合法性支持的程度也存在差异。

新中国的教育体制改革历程，总体上可分为两个阶段：从1949年到上个世纪70年代末，是适应社会主义计划体制的要求，在对旧体制进行社会主义改造的基础上，吸取根据地教育经验和借鉴苏联模式，探索并逐步建立符合中国国情的计划教育体制的过程；上个世纪80年代以来，是在改革开放潮流推动下，适应经济、政治体制改革的要求，建立具有中国特色社会主义教育体制的阶段，这一时期，教育体制经历了一个不断深化的过程[2]。用新制度主义组织理论对高等教育发展的变迁进行探讨，也可从这两个历史分期来展开。

二、计划体制时期我国高等教育发展的合法性取向

根据新制度主义学派在组织类型上的序谱假设，建国初期，我国高等教育组织类型图谱的建构主要是基于合法性机制而不是效率机制，这就必然使其在形式上和行为上遵循符合制度环境的合法性准则。具体说来，在建国初期我国高等教育组织运行的合法性机制从一定意义上讲是一种强政府意义上的合法性支持——这意味着在面对外在环境压力的时候，高等教育组织没有更多的自主选择的权力。这是因为高等教育组织的运行在建国初期无论是在意识形态还是在制度特点等方面，都有着那个时代应有的期待，只有适应了这种期待，高等教育组织的运行及管理体制的建立才有其合法性和正当性。下面我们从这两个方面进行分析。

在建国初期的意识形态上，需要解决一个政治合法性问题，它关系到一个国家和人民是否认为执政党和管理者为他们谋福利，保护他们的利益，鼓励他们建设一个更加美好的社会，更为重要的是它关系到人民是否愿意和自觉服从于一个政党和政府，而不是被要求或被强迫服从。意识形态可以被视为关于世界的一套信念以及与之相联系的价值观、道德观。因此，“成熟的意识形态是作为减少其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排而存在的”[3]。从制度的功能角度来看，意识形态作为节约其他制度安排的服务费用的制度安排，它至少具有增进秩序、凝聚人心和稳定社会的功能。

为此，建国初期高等教育组织的运行必须与当时社会发展所需要的意识形态相一致，必须解决高等教育组织系统内部是否在意识形态上愿意和自觉服从于中国共产党和人民政府的领导。在1950年6月召开的第一届全国高等教育会议上，高等教育部部长马叙伦在开幕词中指出：“最重要的问题是高等教育如何才能够为新中国的社会主义政治和经济建设服务。”[4]107会议决定了新中国大学制度改革的基本方针与方向：“我们应该以理论与实际一致的方法，培养具有高度文化水平的、掌握现代科学和技术成就的、全心全意为人民服务的、高级的国家建设人才；应该准备和开始吸收工农干部和工农青年进高等学校，以培养工农出身的新兴知识分子。”因此在这一时期，“在这一教育体系中，最享盛名的是代替传统大学的新兴革命大学——人民大学，它担负着为社会科学界发展一种权威性的马克思列宁主义、毛泽东思想准则的重任”[4]109。在这样的背景下，“中国人民大学及在其领导下的政法学院、财经学院为这一高等教育体系提供了核心的意识形态，负着培训社会主义的设计者和所有高校中讲授政治理论课的教师的重任”[4]110。可见，建国初期高等教育组织的运行要解决合法性问题，必须将意识形态作为一种节约服务费用的制度安排加以接受。上面的举措就是从意识形态作为一种制度安排所具有的增进秩序和确认现行制度结构合乎义理两个维度进行着对建国初期高等教育的改造。

新中国政权是在学习苏联无产阶级革命的基础上获得的。在受到帝国主义国家敌视、包围和封锁，难以获得西方世界相关支持和资源的情况下，苏联成为我们建立制度能够学习且愿意学习的唯一榜样。因此，我们在建国伊始就借鉴和移植了苏联治理和建设新国家的整套经验，也就是被称之为“苏联模式”的计划体制。该体制的基本特点是强调政府和行政约束在体制中的全方位作用，体现为集中控制资源的使用，集中分配资源的收益，社会各组成部分的运作和行为方式由政府或者有关主管部门决定，上级垂直控制下级，并借助强大的政治压力和强制手段来预防和制止下级的越轨行为。

计划体制的这种制度安排对运行于其上的高等教育系统的制度建设产生了极大的影响。在1950年6月召开的第一届全国高等教育会议上，高等教育部部长马叙伦在开幕词中指出：“我们的高等教育应该随着国家建设的逐渐走上轨道，逐步走向计划化……首先我们要逐步实现统一和集中的领导。中央人民政府教育部对全国公立的高等学校，在方针、制度、设置计划、负责人任免、课程教材及教学方法等方面，都应该负有领导责任。”[5]

为此，苏联的高等教育体系被引了进来。苏联的高等教育体系，“在传统学科外，按照知识的生产功能来划分专业”，导致其模式的特点为：“专业分类过细，并且课堂结构严整。这些模式更加牢固地强化了苏联高等教育内部的森严等级，也强化了有计划的社会主义社会中的等级”“这些模式伴随着严格限定了专业的狭隘知识领域和极度专业化的彼此疏远的院校，在上述条件下，被引进到中国的社会文化背景中”[4]117-118。正如晚清时期儒家的经典著作被当作唯一的知识类型来加以保存，并以此为依据来安排一系列定义狭隘的专门知识以达到国家机器的目的[4]115。

与受到水平性质的市场约束不同，在以行政约束为主的国家制度环境中，高等教育的运行受到的是以集中控制和服从为基础的纵向约束。一方面，高等教育主管部门通过此种方式实现对高等学校的控制——将后者纳入其规制范围并要求按照其制定的规则行事；另一方面，高等学校为了谋求其生存和发展的必要条件而产生屈从意识，自觉按照上级主管部门的行政规则运作。两方面共同作用，最终形成主管部门计划目标及相关目标一致的资源配置结果。

由于主管部门占有和支配着高等学校的运作条件，为了实现运转，高等学校必须努力达成上级给予的计划目标和相关要求。目标达成的程度，成为上文所述的集中控制最终成功与否的标志。从这个角度看，高等教育运行——受集中控制的本质——是服从的模式。这一模式的具体表现是，服从和接受上级意志就能得到奖励，获得安全，反之就受到惩罚。服从模式下，高等教育追求和实现的目标只是安全本身。

由于在管理上自主权和自主性的丧失，导致高等教育管理体制呈现出集权、封闭和划一等特征[6]，造成高等教育管理体制存在下列缺陷：

第一，高等教育效率低下。由于高等学校自发进行的制度创新容易与已有行政规则相抵触，并可能被视为对规则的不服从和叛逆行为，进而对高等学校生存安全产生威胁，因此，整个高等教育体系有自发阻止和扼杀可能萌生的制度创新的倾向，其后果是高等教育运行的效率难以得到提升。

第二，高等教育创新乏力。主要原因在于控制高等教育发展的主管部门与其管理的对象之间的权力和信息不对称。高等教育主管部门掌握建设、完善规则的大权，拥有举办权、办学权和管理权，却远离教育现场，缺乏了解实情、改善规则和处理问题所必需的信息，所谓“有权无能”，难以实现制度创新。另一方面，足够了解高等教育状况的高等学校却被制度胁迫，有能力但无权力也无胆量进行制度创新。权利与信息分离的状况最终导致高等教育缺乏制度创新的能力。其次，高度控制下的高等教育改革上报机制落后，尤其是高等学校自发进行的创新设计要获得通过需要花费大量的人力和物力去层层请示，这也成为阻碍高等教育创新的制度原因。

第三，沟通障碍造成制度负性效用大。计划体制赋予制度的制定者和管理者优势地位和绝对权力，与作为被管理者的高等学校之间是决定和被决定的关系，两者之间的沟通障碍由此产生。一方面，高等教育主管部门信息来源严重依赖高等学校，因而在信息自下而上传输过程中，下级可能“趋利避害”，只对上级提供对自身有利的信息；另一方面，上级主管部门以自身偏好和主观判断为依据开展制度建设和完善工作，可能造成制度规则与高等学校运行的需求严重不符，而上级则利用压力不断维持和实施这些制度规则，成为“没有乐谱的即兴演奏家”。

总之，由于缺乏退出机制，高度集中控制下的高等学校没有拒绝接受效率低下的制度安排的自由，这意味着高等学校缺乏自我发展、自我调适、自我评估和自我约束的整套机制，也意味着整个高等教育系统不存在优胜劣汰的竞争机制和筛选机制。由此可以预见，高等教育内部创新普遍缺乏、创新成果难以出台、必要的制度调整难觅影踪。长期以来，高等教育的制度僵化和效率低下交互作用，恶性循环，高等学校成为高等教育管理的附属品，难以独立面对社会、接受市场的调节检验。

三、社会主义市场经济时期高等教育发展的效率性取向

“全能型”政府及其全方位干涉教育教学的方针在计划经济发展阶段曾为教育实现跨越式发展提供了强有力的支持。然而，随着市场经济体制的逐步建立，由此产生的问题日益凸显。1985年起，党和国家启动了高等教育管理改革的步伐，《关于教育体制改革的决定》明确指出，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”，要求“扩大高等学校的办学自主权”。1992年，中共十四大确立了社会主义市场经济体制，为高等教育的发展扫除了障碍。1993年由中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体……学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”这为高等教育指明了前进的方向和道路。

在社会主义市场经济体制影响下开展的高校管理体制改革，从根本上来说是促进“政府提供强合法性支持型”的高等学校向“政府提供弱合法性支持型”的高等学校转变。效率机制的引入使高等学校必须经历市场的考验，竞争机制、关注效率、企业化管理、顾客和服务导向等市场因素给高等教育带来了众多冲击。为了在日益激烈的高等教育竞争中脱颖而出，大学必须克服已有制度的路径依赖，努力成为办学主体，遵循教育规律，遵守市场法则，发展核心竞争力，实施“有选择的卓越”的发展战略。同时，高等学校要整合组织文化、学科实力、研究队伍等自身独特资源，打造比较优势，强化以下若干能力建设：

1.建构管理核心能力

决策能力与实施能力是高等学校管理能力的核心。学校领导和管理者的战略眼光、洞察力、风险判断和应对能力构成高等学校决策能力的关键；实施能力则需要以科学、合理、系统的大学管理制度为基础。因此，构建以“提升管理核心能力”为基础的大学发展战略，就要不断提升和发展高等学校独特的战略决策能力，实现该能力的持续积累和快速转化。具体而言，在完全相同的外部环境下，学校发展快慢取决于发现和利用环境及市场的能力，以及资源配置和行动的能力。拥有正向“异质性”决策能力越高的学校越容易获得高回报率，能力高低、回报大小也体现了高等学校核心管理能力的强弱程度。

2.注重知识创新能力

伯顿·克拉克认为：“知识材料，尤其是高深的知识材料，处于任何高等教育系统的目的和实质的核心。不仅历史上如此，不同的社会也同样如此。”[7]作为传播高深知识而存在的大学，在竞争中获取优势的关键在于拥有多少的高深知识，而高深知识的拥有又取决于其自身的知识创新能力，其实质就是大学创造和吸纳新知的能力。由于大学核心竞争力的获得是基于大学高深知识的持续探索，是其长期积累的结果，这也表明了大学核心竞争力会随着知识新旧的更替而具有生命的周期。因此，如何使大学的核心竞争力具有可持续性，成为问题的关键。一般而言，知识的创新总是来源于个体，然后个体的创新知识传递给组织的其他成员，就形成了个体与他人的知识共享。当这种创新知识为组织所共有，便会内化为组织成员的思想和行为，成为进一步创新的基础。这样通过个体知识创新、个体知识的组织共享、组织知识积累的过程，就使大学的知识积累不断扩大，这个扩大的过程也就是大学核心竞争力不断更新和增强的过程。在这里我们应当强调，由于知识有显性和缄默之分，我们应当关注融于个体和组织的经验与技能、信念与价值中的缄默知识，尤其组织成员个体的缄默知识，它是建构大学核心竞争力的重要源泉[8]。

3.强化市场营销能力

大学市场营销能力主要是通过提供优质服务，满足社会、家庭和学生消费需求和偏好等方面的能力，这些能力是构建大学核心竞争力的关键。大学核心竞争力很重要的组成部分就是大学无与伦比的社会声誉和学术声望。这种品牌是大学在长期的发展过程中建立起来的一种无形资产，它一旦形成就不依赖于大学的有形资产，而是通过与品牌相对应的产品定位在消费者中的大学的形象。这种品牌形象往往能够吸纳优秀的教师和高素质的学生，而这种吸纳反过来又会强化大学的品牌形象。通过向社会提供优质的教育教学服务并满足学生和家长的特殊需求来谋求学校品牌提升是发展高等学校核心营销能力的关键，也是构建高等学校核心能力的必由路径。社会声誉和学术声望是品牌的核心，建立的过程很漫长，但形成后便能独立于有形资产。

四、我国高等教育发展的未来取向

我国高等教育发展无论是以合法性还是以效率性为取向都存在着弊端和不足。长期以来，在高度集中的统一管理和计划控制下，我国高等教育由于缺乏自主，创新乏力，效率低下，活力丧失。但同样，高等教育的发展如果只追求效率，也必然会导致这样一些现象：大学无法要求从政府投资中增大份额，相反，政府会自动缩减预算并对高等学校提出开支的细化要求和问责。在此情况下，大学必然效仿公司运行的办法以便使其更高效运转。在高等教育改革中所倡导的“管理主义”就是其突出的表现。“管理主义”把高等教育机构视为毕业生和研究成果的生产者，它关注投入和产出的效益，认为要提高知识生产的效率，一方面需要降低生产成本，另一方面要提高产出的数量和质量。与此同时，企业的管理技术被广泛运用于高等教育的系列活动之中，这包括有选择的财政资助、不断增加的问责和合同管理中的绩效主义。曾经决定高等教育发展的学术成员非正式的内部质量控制，往往演变为通过委员会、考察团以及各种外部考评来实现，大学质量从教员的责任承诺转变为“表格式”管理。高等教育组织对此的反应是使大学具有创业性，这种要求给大学的组织发展提供了一套新的游戏规则：多元化收入来源、降低政府依赖、对外部要求更加敏感、以弱化学科为代价发展各种研发中心等[9]。

根据新制度主义理论，从计划经济时代到市场经济时代，我国高等教育发展是高等学校的合法性取向从“强政府意义型”转变为“弱政府意义型”，但是效率并不能取代合法性机制的作用。政府仍然是高等学校合法性的关键来源，高等学校在发展自身特色的过程中依旧需要政府的支持取得合法性，以便进一步获得所需资源。当效率与合法性冲突时，高等学校往往摈弃效率，抱守合法性，如此才能提高生存和发展的能力，提高抵御环境冲击的稳定性。

但无论如何，在高等学校建立自我发展和自我约束的机制是顺应市场化体制改革的要求，是高等教育未来发展的方向。这一机制的建立需考虑下列基础：(1)关于财产和契税相关法律制度的运作；(2)资源控制和资源收益权的分散化；(3)允许作为经济行为主体的高等学校在市场上自主进入、自愿交换、自由退出；(4)作为经济行为主体的高等学校从交换中获取收益。高等学校一旦成为经济发展的利益主体，就将按照“教育规律+利益法则”相结合的机制运行，对社会和市场的需求更敏感、对自身发展的结果更关心、对政府的依赖更小。这将有助于高等教育发展适应新的形势和环境需求，构建起自我定向、自我运动、自我发展和自我约束的运行机制和发展逻辑。

参考文献：

[1] 张永宏.组织社会学的新制度主义学派[M]. 上海:上海人民出版社，2007.

[2] 教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室.教育体制改革取得突破性的进展[N].中国教育报，2009-09-23(1).

[3] 陶一桃.意识形态的刚性与制度创新的绩效[J].深圳大学学报:人文社会科学版，2003(5):17-21.

[4] 许美德.中国大学1895-1995：一个文化冲突的世纪[M].许洁英，主译.北京：教育科学出版社，2000.

[5] 胡建华.现代大学制度的原点：50年代初期的大学改革[M].南京：南京师范大学出版社，2001：84.

[6] 毛亚庆.我国高等教育制度创新乏力分析[J].北京师范大学学报：社会科学版,1998(4):13-18.

[7] 伯顿·R·克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].杭州：浙江教育出版社，1988：12-13.

[8] 毛亚庆.论市场竞争下的大学发展战略[J].北京师范大学学报：社会科学版,2004(2):30-35.

[9] 吴合文，毛亚庆.新自由主义、全球化与高等教育发展[J].高等教育研究，2008(12):1-7.