赤峰市扶贫开发的实践与思考——基于喀喇沁旗扶贫开发经验分析

刘海波

（赤峰学院 教务处，内蒙古 赤峰 024000）

赤峰市扶贫开发的实践与思考
——基于喀喇沁旗扶贫开发经验分析

刘海波

（赤峰学院 教务处，内蒙古 赤峰 024000）

本文以赤峰市喀喇沁旗扶贫开发工作为例，展开对赤峰市扶贫开发工作的实践与思考的研究.通过分析喀喇沁旗在扶贫开发的主要做法、取得的主要成效，进而总结值得推广到全市范围内扶贫开发工作的经验.

扶贫开发；贫困村；经验分析

赤峰市是自治区贫困人口最多的盟市，12个旗县区有8个是国家扶贫开发重点县、2个自治区扶贫开发重点县.如何加快贫困地区脱贫致富步伐，事关赤峰市经济社会发展，事关全面建成小康社会的总体进程.

喀喇沁旗作为8个国家扶贫开发重点县之一，在扶贫开发工作中结合实际开拓新思路，形成一套切实可行的工作方法.主要是通过建立贫困村村级发展扶贫互助资金的方式，有效解决了生产资金短缺这一制约农牧户脱贫致富的重要因素.

1 建立及管理的主要做法

村级扶贫互助资金是以财政扶贫资金为引导，在贫困村建立民有民用民管民享、周转使用、滚动发展的生产资金. 2006年喀旗被列为全国贫困村村级发展互助资金试点，通过竞争演讲、评委现场打分等形式，确定5个试点贫困村，每村投入互助资金20万元（国家无偿投入15万元、地方配套5万元）.几年来，村级发展扶贫互助资金在探索中运行，在运行中总结经验、完善政策机制，逐步走出一条以互助资金带动合作社建设、以合作社建设带动脱贫产业发展、以产业发展带动群众增收的扶贫开发新路子.

1.1 完善互助资金运行机制

一是加强互助资金试点工作指引.出台了《喀喇沁旗贫困村村级发展互助资金试点工作实施方案》、《关于进一步做好互助资金试点工作的实施意见》、《喀喇沁旗贫困村村级发展互助资金三年计划》等文件，指导试点工作开展.二是规范机构、人员和资金管理.出台了《喀喇沁旗扶贫互助社管理工作要求》、《喀喇沁旗扶贫互助发展合作社管理人员选举办法》、《喀喇沁旗贫困村村级发展互助资金会计核算办法》、《喀喇沁旗扶贫互助资金退出办法》、《喀喇沁旗互助资金三方责任书及相关材料参考》等文件，加强互助资金运行机构、人员和资金管理.三是明确发放重点.贫困村同步制定相应方案和每年度互助资金使用计划上报归属乡镇，乡镇汇总到扶贫部门备案，为确立项目、评定试点村提供依据.

1.2 多渠道筹集互助资金本金

为拓展贫困村互助资金来源，喀旗不断探索创新适合村级聚拢资金的方式方法，将整村推进、连片开发、产业化扶贫、革命老区建设、绩效考评等扶贫项目资金捆绑切块，一部分用于一次性扶贫开发投入，另一部分划入互助资金.一些贫困村如王爷府镇黑山沟村，大胆尝试，将对口帮扶单位投入资金、各级扶贫项目资金、奖励资金、配套资金以及一些社会扶贫项目资金和无息扶贫贷款等全部纳入村级互助资金管理，迅速壮大了互助资金规模.几年时间，喀旗试点村互助资金规模由100万元增加到687.5万元.

1.3 创新互助资金管理方式

一是建好运行平台.扶贫互助资金合作社是互助资金运行的平台，每个试点村按统一规范和标准组建一个扶贫互助资金合作社，并成立社员大会、理事会和监事会，形成相互制约运行机制.社员仅限于本村村民，入社自愿、退社自由，入社缴纳不低于100元的互助资金（特困户减免），退社如数返还.借款户仅限入社社员，社员间3户联保借款，借款户单笔最高6000元（运行好的特批为2万元），借款户还给合作社的贷款期限为1年，次年再借，周转使用，资金占用费率（利息）不高于同期银信贷款利率的3‰.积极推广“村两委+合作社，委社合一”、“农民专业技术（经营）协会+合作社，会社合一”、“能人（农民经纪人、种养能手、致富带头人）+合作社，人社合一”组建模式，每个合作社成立时，都召开成立大会，举行借款首发式，保证了扶贫互助合作社成功建立和运转壮大.二是严格资金管理.实行专款专户、统一建账、统一报表，审查、审批与资金管理分离.发放实行申请制、审议制和公示制，放前召开社员大会告知，借款贫困户或个人向理事会申请，附借款用途、还款计划和期限等书面说明；理事会讨论审查，符合借款条件的借款合同到监事会确认，审议无误后，社员即可得到借款.所借款项必须用于申请事项，不得挪用，否则视为违约，追回借款并将其清出合作社.合作社定期召开社员大会表决重大事项，通报互助资金运行、使用等情况，并在村务公开栏公示，做到阳光操作，接受监督.三是加强部门监管.财政部门严格资金运行，实行专户存储、专账记录、专人负责、封闭运行管理机制，确保专款专用；严格定期监管，实行季度报表、半年检查、年终审计、三年收回办法，三年的一个周期结束后，所有下放到合作社的互助资金全部收缴财政部门，经综合考核评估，对管理使用好、资金效益高的合作社次年重新注入、周转使用，反之启动退出机制；严格分责管理，财政、扶贫部门和试点村归属乡镇共同签订三方责任书，约定各自责任义务，对互助资金未按期全部收回的合作社，未收回部分从归属乡镇当年财政预算中扣缴.同时要求合作社严守“五不”规定，贫困户互助资金借款不跨年度、还款期限不超12个月、不超规定数额、不确定统一借款标准、不规定统一借还款日，做到原则性和灵活性有机统一.几年来，互助资金到期还款率均为100%.

1.4 多举措发挥互助资金最大效益

一是发挥村级组织引领作用.委社合一、会社合一、人社合一组建模式实现了互助资金与贫困村致富产业、种养协会直接挂钩，通过村组织、协会和能人引领带动，拓宽了群众脱贫致富路子，确保了互助资金使用积极性和效益发挥.二是发挥龙头企业带动作用.通过牵线搭桥，引导互助资金借款户挂靠旗内农牧业龙头企业，以“公司+农户”的形式，把小农户靠向大龙头、小生产靠向大产业，帮助借款户获得稳定收入.三是发挥农技部门服务作用.深入开展面向借款户的农牧业科技服务，对重点贫困户采取“人盯户”办法跟踪服务，做到互助资金辐射到哪里、配套服务就跟进到哪里，帮助借款户解决因缺乏生产技术造成互助资金产出效益不高问题.

2 取得的主要成效

2.1 解决了偏远贫困户借钱难、贷款成本高问题.

服务偏远贫困村的金融网点少、距离远，多为农村信用社，金融机构单一.农忙用款季节，农民贷款高门槛、高利息、借款难、办结率低，借款须三户联保，保人须亲自到场，加之信用社月结息制，造成的往返、餐饮等费用无不提高了贷款隐形利息，进一步增加了贫困户负担.合作社熟悉社员实际情况，互助资金使用能够做到随借随给、不用即还、低息便捷，从根本上解决了贫困群众借款难题.财政对投放合作社的互助资金实行三年一收回方式，符合农牧业生产周期，更加方便了贫困户资金使用.扶贫互助合作社被农民誉为“自助银行”、“身边银行”.2012年末，喀旗累计发放互助资金1693.5万元，平均占用费率6.2‰.

2.2 增强了贫困村民自我发展积极性

合作社坚持“穷可借、富可借、不讲信用绝不借”原则发放互助资金，彻底改变了很多贫困群众“等、靠、要”的思想，起到了“扶贫先扶志，治穷先治心”的作用.几乎所有贫困户借用互助资金后，都积极找信息、主动学技术、多方跑市场、设法兴产业，一门心思谋致富.互助资金增强了农民的诚信意识，和谐了邻里关系，提高了农牧民发展生产积极性和自我发展能力.

2.3 助推了农牧业产业化发展和农牧民增收

互助资金促使贫困村形成了“借款方便—发展产业—增加收入—归还借款—再借款—再发展产业”的循环链条，推动了贫困村产业壮大.涌现出十家满族乡长皋村，王爷府镇黑山沟村、汤土沟村等一批互助资金促产业发展的先进典型.长皋村利用互助资金养猪，年出栏1万头，年产值1000余万元，户均增收1.5万元.黑山沟村曾是我市最贫困的11个嘎查村之一，利用互助资金发展设施农业和养牛，集中连片发展冷棚300亩，年产值600万元；建设标准化棚圈5000平米，购置基础母牛2500头，优质肉牛年出栏1000余头，年产值750万元；人均纯收入由2009年2500元提高到2012年7000元；村容村貌发生重大改观，2011年黑山沟村被评为国家级生态文化村，并列入自治区新农村建设示范点.2012年末，喀旗互助资金累计借款3328户，惠及2.3万人次，80%以上贫困户实现增收，1360户实现脱贫，768户年收入超3万元.

2.4 提高了扶贫开发实效

目前各类扶贫开发项目多是一次性无偿投入，已享受项目不能再行争取，后续扶贫资金缺乏，出现了贫困群体呈“菱形”结构和返贫的现象.村级发展扶贫互助资金变扶贫资金无偿投入为有偿使用，使扶贫开发由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变，较好地解决了无后续发展资金问题.合作社运行模式把过去无法细化到户的扶贫资金直接分解扶持到贫困户，扶贫资金使用权和项目选择权由政府转向村民，扶贫资金实现了周转滚动使用，提高了扶贫实效.

3 值得推广的经验

3.1 好班子、好带头人是村级发展扶贫互助资金的前提

互助资金管理和使用权在合作社，最终审批发放在理事会，其发展成败的关键在于资金投向合理、运行规范.需要熟悉村致富方向和贫困户情况，威信高、带动力强的好班子引领合作社、掌控互助资金.喀旗实践证明，只有两委班子有战斗力，互助资金使用才会有思路；只有农牧民专业合作组织更加成熟，产业才会有带头人组织实施，互助资金才会有的放矢.以村两委、专业协会、能人为班底的扶贫互助资金合作社，实现了互助资金因地制宜使用.

3.2 资金规模大小是村级发展扶贫互助资金的基础

互助资金充分发挥作用的重点在于资金规模大小，只有达到一定规模，才能辐射优惠每个贫困户、每个需要发展的致富产业.贫困村底子薄，仅靠试点资金和贫困户入社缴纳互助资金难以迅速做大规模、发挥最佳效益.需要各级政府、各部门解放思想，用好用活扶贫开发、涉农涉牧等项目资金，改革现行资金投放方式，将资金捆绑切块，争取每个项目资金都有切块纳入互助资金范畴，使互助资金尽快达到合法最大规模.同时应依资金规模灵活确定最高借款标准，有效提升资金承载能力.

3.3 严格监管机制是村级发展扶贫互助资金的关键

互助资金安全运行取决于严格的监管政策和运行机制.喀旗以规范性文件的形式，对互助资金管理机构、人员配置、资金管理提出具体要求，对涉及互助资金各部门明确具体责任义务.旗、乡、村三级责任监管机制约束互助资金在安全、合理的区间内运行，最大限度地规避资金运行风险，推动了村级扶贫互助资金良性发展.

F323.8

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1673-260X（2014）12-0125-02