行政事业单位国有资产管理与预算管理对接研究——基于系统论视角

张家口市中心血站 王慧娟

我国行政事业单位是我国经济发展的重要组成部分，在我国现阶段实行的经济体制中对于经济的发展具有不可替代的作用。国有资产是我国政府进行宏观调控、优化社会资源、提高对社会发展公共产品资源的重要着力点，故而也具有举足轻重的地位。改革开放后，我国行政事业单位国有资产管理在不断地优化加强，但是由于发展时间较短、发展经验匮乏以及经济体制不健全等因素的影响，我国行政事业单位国有资产管理还需要进一步加强，提高其利用效率。其中尤为重要的是加强与预算管理的对接，促使我国国有资产的价值形态和物质形态能够协调发展，并发挥各自的优势互补功能，促进我国国有资产价值潜力的全面挖掘。

一、行政事业单位国有资产管理现状

（一）增长迅速总存量大 改革开放多年，我国经济发展具有划时代的意义。在改革开放之后，我国经济实力不仅极大地提高了，财政收入也有了翻天覆地的增长，故而依靠政府财政拨款的行政事业单位也进入了发展的春天，不断有新的支援资金增加，行政事业单位在我国财政充沛的支持下也不负重望，总量也在呈现出倍数的增长速度，总量规模不断地壮大，在我国GDP中的比重也在不断增加。2006年在对我国行政事业单位的国有资产进行普查时，国有资产总量就已经超过了8万亿，2009年总量在三年内就增长了2万亿，而且仍然保持着迅猛的增长趋势。

（二）管理政策逐步完善 随着我国财政改革和预算改革的逐步推进，行政事业单位国有资产地位和作用的逐步得到重视，以及为了促进其国有资产管理效率的提高，国家相继出台了一系列加强对国有资产管理和规范的政策法令，其中最具有代表性的就是2006年的“两令”，即财政部令第35号《行政单位国有资产管理暂行办法》和财政部令第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》。这是我国十二五规划中对国有资产管理的重大举措，并在其后出台了收入、分配等配套的政策，以保证政策的良好贯彻和执行。地方为了更好地贯彻“两令”也相继出台地方性推动法规，以促进对行政事业单位管理政策的逐步完善。

（三）管理弊端日益显现 行政事业单位的资产管理由于资产属性和管理体制的缺陷，致使存在较大的管理弊端，随着资产规模的扩大，弊端也是日益的突显，其中不合理的资产配置，购买的无目的性、盲目性以及低效率性现象日益严重，促使我国行政事业单位的利用效率逐步下降，公共职能的发挥也收到了很大的限制。其中尤为突出的是没有实现与预算管理的良好对接机制，促使国有资产的应用缺乏统筹和规划，故而出现无序和滥用现象。

二、系统论：资产管理与预算管理对接的可行性分析

（一）现实意义 主要表现在：

（1）节约型管理体制的构建。行政事业单位在我国的政治体制中具有一定的特殊地位，是我国行政管理机构的组成部分，故而具有一定的政府职能。实现资产管理和预算管理对接后，政府的收支都有了良好的约束机制，行政事业单位的各项开支也都会有更为规范的操作标准，开支能够实现更精细化的管理，收支成本也能够得到有效地控制，从而促进行政事业单位节约型管理体制的构建，不仅能够提高行政事业单位的运转效率，同时也能搞提高国有资产的利用效率，进而促进社会资源实现更优化的配置和利用，实现社会效应的增加。

（2）公共财政重要的改革途径。财政是一个国家经济运转的重要枢纽，财政的利用效率对于一国国民经济的发展有着关键作用，世界各国都注重对其财政体制的建设和完善。我国的财政体制在我国特殊的历史发展进程中存在一系列的问题，尤其在公共财政体制方面历史遗留问题较多，我国也一直在探索公共财政改革的有效途径。而实现国有资产资产管理和预算管理的对接能够实现公共资源的合理利用和统筹安排，实现公共财政的有序发展从而极大地推动了我国公共财政体制的改革。

（3）提高管理效率的重要手段。加强对国有资产的管理需要综合考虑多方面的因素，不能顾此失彼，既需要从实物方面加强对资产的管理，还需要把握其价值形态预算管理。只有在加强资产管理的基础上，掌握国有资产的主要来源、主要用途以及发展趋势等基本资料，在对国有资产进行合理的预算指引和控制，引导国有资产的合理流向和实现高效率的利用，才能实现最国有资产的最有效的管理，促进其价值潜力的全面爆发。

（二）对接目标 结合我国行政事业单位国有资产改革的现实情况可以设定合理的实现目标，以推动管理对接的成功实现和高效率发挥作用。

（1）近期目标。管理体制的成功推进需要体制的具体实施者都对体制有一定的认识和理解，并得到他们的支持，才能保证改革的顺利推进。为了更好地促进我国行政事业单位国有资产的资产管理和预算管理对接的顺利推进和成功贯彻执行，需要利用3年的时间在我国的行政事业单位以及相关的主管部门中推广管理对接的相关知识，增强其对管理对接意义的理解和支持，得到他们的广泛认可，同时在推广过程中，还可以吸收他们一些具体的可行的推广措施，加强对接实现的可操作性。

（2）中期目标。在近期目标宣传和体制框架构建的基础上，利用五到十年的时间建立起资产管理和预算管理对接的体制具体体系。将对国有资产的资产管理纳入预算管理专区，同时预算管理的各项报表制度也能够详细的反映国有资产的各项具体情况，并建立相应的激励约束机制保证对接机制的良好推进。

（3）长远目标。在中期体制具体建立的基础上还需对体制进行不断地完善和深化，资产管理和预算管理对接体制需要根据内外部环境的具体变化进行动态的发展策略，不能固步自封，保持体制的刻板性，需不断地进行体制的创新，推动体制向专业化、集约化、精细化等方向发展。这可能需要10年以上的时间，总之对接管理体制需要保持一个动态的发展态势。

三、制度设计：推进资产管理与预算管理对接的基本思路

（一）在资产基础上进行预算管理 资产管理主要针对的是国有资产的实物形态，能够获得国有资产的基础性的资料，也是预算管理的基础。预算管理是国家进行资源优化配置的重要财政政策，它需要建立在完善的基础资产信息的基础上，然后按照科学化、合理化的原则进行资源的分配才能保证其合理性和现实可操作性。所以预算管理需要以资产管理为基础，在资产管理所提供的分类资源的具体应用标准以及如何发挥资源的最大价值的基础上，统筹资源的整体分配和利用，从全局性的角度对资产进行布局，以实现国有资产能够在合理的位置发挥最大的价值，从而促进社会财富值的增加。以资产管理为基础的预算管理能够以行政事业单位所拥有的国有资产作为其预算收支的基础，从而使行政事业单位对国有资产的应用也更合理和高效率，实现内部的节约型建设。

（二）存量与总量管理地位同等重要 行政事业单位的发展成然一部分资金是依靠财政拨款的，但是其自身也会有收入产生。故而在对行政事业单位国有资产的管理方面不仅要重视对其存量的管理，也要注重增量的管理，在进行财政预算时，不只是以其存量进行估算和合理安排，更要考虑其增量对其产生的影响和作用，将存量和增量考虑，增加对资产的利用效率，更好地促进国增加财政资金的利用，这是我国进行行政事业单位国有资产资产管理和预算管理对接，促进国有资产更好发展的重要目的，也是我国财政改革的重要奋斗目标。而且就单独的资产管理制度和预算管理制度而言，实现存量与存量并重的对接体制能够促进二者改革的顺利推进和完善。

（三）实现政府采购对接于资产配置 政府采购是国家进行宏观调控的重要形式而且已经是国内经济发展中最大的消费主体，对经济的促进作用是其他经济主题无法企及的，在世界范围内具有广泛的应用。政府采购的资源基础便是国有资产，因为我国的行政事业单位的国有资产在我国的国有资产中占有较大的比例，故而政府采购对我国的行政事业单位的国有资产也有很大的关联度，政府采购是国有资产配置的一种重要形式。一般而言，政府采购需要经过一定的预算程序，是我国预算管理的重要组成部分，所以国有资产的资产管理和预算管理的对接体制需要将政府采购纳入其中，实现政府采购对接于资产配置，从而使政府采购和资产配置都能够得到很好地控制和引导。

（四）完善对接体制建设的支持条件 具体表现在：

（1）明确对接体制的先决条件。国有资产的资产管理和预算管理的对接成功的先决条件就是需要在预算机制中将资产配置的预算功能具体化、分工明确化、职责清晰化以及流程规范化，从而促使在对接成功后，行政事业单位能够清楚且清晰地利用经过科学规划后的国有资产。并恰当好处的发挥国有资产的价值，实现价值的创造功能。所以理顺资产管理和预算管理对接体制先决条件，为对接机制编制合理规范的预算、配置流程，设置合理的职责分工，明确职责功能，保证对接机制的告诉有效运转是非常必要的。同时理顺对接机制的先决条件还需要建立完善的共享机制给，只有实现了良好的资源、信息共享才能保证预算规划的时效性和科学性提高我国资产的整体预算和配置能力。

（2）完善对接体制的基础条件。实现我国国有资产的资产管理和预算管理的对接还需要完善对接体制建立的一些基础条件，例如建立国有资产编审预算制度，建立合理的预算报告机制等，只有在这些配套制度的基础上建立起对接体制，才能保证对接体制操作的可行性，从而也才能保证对接体制得到更好地推广和应用。同时资产管理和预算管理的对接涉及到我国的多方面的改革，也需要其他机构的良好配合，为其对接体制建设营造良好的氛围和环境才能促进成功的对接。所以需要作为改革推动的主要力量的财政部需要建立专门的改革推进小组，全面负责对接体制建设的推进，并不断的为对接体制建设创造良好的条件，各级行政事业单位和政府也要积极配合财政部的行动，保证财政部推广对接体制的各项政策和措施能够得到坚决的贯彻实施，同时其自身也需要主动投入到对接体制的建设中去，深化对对接体制的认识，在贯彻执行财政部总体化的对接机制外还需要进行相应的创新性推进，切实找到更有利于本地区发展的对接机制，实现总体上的协调和地方上的特色推广。

（3）实现对接体制的客观要求。固有资产的资产管理和预算管理的成功对接不能没有客观条件的支持。首先对接机制需要得到普遍的认识和理解。我国的行政事业单位一直实现的是资产管理和预算管理的分离，即使2006年“两令”的颁布一定程度上加强了资产管理和预算管理的联系，但是从总体上说，这种联系很薄弱，再加上没有明确的法律规范以及在我国独特的政体制度下导致了“重预算，轻管理”现象严重的情形，所以首先需要将资产管理和预算管理对接的意义和功能得到广泛的宣传，让对接机制逐步的得到接受和认可。其次，需要完善内部的管理机制，实现内部资产管理部门和预算管理部门的职责分工明确，保障其职权的清晰具体，从而在对接体制实施时才不会导致混乱局面的出现。同时还需要建立完善的沟通机制，保证内部沟通渠道的通畅。

四、行政事业单位资产管理与预算管理对接政策支持与配套措施

（一）管理对接支持政策的完善 随着我国的财政改革和预算改革的深入发展，建立国有资产的资产预算对接管理的思想已经越来越得到认可和接受，我国财政部也已经开始了一定程度的尝试，并在开始探索可行性的方案和路径。

（1）支持资产配置的切入点。资产管理的目的是现实资产的合理配置，而进行预算管理也是以实现资产的优化配置为最终目标的，所以实现资产管理和预算管理的对接应该以资产配置为切入点，围绕资产配置进行对接管理的推进。财政部等相关机构在加强资产配置切入的支持方面应该从以下方面入手：首先需要以及各通用类且配置标准比较明晰的资产进行研究，以它们为突破口找到资产配置的相关标准制定规律。其次要有计划的进行试点应用推广研究，以代表性的部门作为突破口，进行试点研究，从而找到更具有普遍推广意义的推广方案。最后要完善资产配置的预算流程和审核机制，实现对接管理，资产配置只是出发点，还需要科学化的预算实现资产的合理配置。

（2）加强对信息技术的利用。信息技术是现代社会发展的主要特征，已经渗透到社会生活的各个层面。我国实现资产管理和预算管理的对接不能缺少信息技术的支持，具体来说就是需要建设功能完善的信息系统，增强对接管理的效率。总的来说应该从以下几个方面加强支持：增强数据的搜集以及汇总能力、建立起数据的自动更新和汇总功能、信息系统能够快捷的完成基础分析和初步审核功能、信息系统中有良好的信息共享平台以及信息系统还能够进行自动预测以及出现非常规现象时能够进行自动的预警。

（3）增强对资产管理的规范。行政事业单位是在我国特有的经济体制和政治体制的基础上建立起来的，具有特殊属性。国有资产除了财政补贴构成之外，还有一些收入构成，由于行政事业单位经营成分构成的特殊性，其收入构成也比较复杂，故而增加了资产管理和预算管理对接的实现难度。因此，我国应该出台相应的法律、法规、制度等促使明确化行政事业单位收入的构成、管理办法以及审核办法，使行政事业单位的收入核算、配置以及预算都更加容易，并且避免编审资产预算时出现遗漏或者重复现象。

（二）管理对接配套措施的安排 配套措施是保证管理对接实现的重要力量，也是现阶段我国建设的重点部分，主要应该针对目前我国对实现管理对接的主要障碍进行改善和完善，其中法律规范、组织框架以及资产配置、核算标准是需要亟待完善的配套措施，而信息系统、评估系统以及监管机制的建设也是刻不容缓的。

（1）加强法律规范和组织框架建设。我国现有对资产管理和预算管理的相关法律中一方面缺乏专门的很对资产管理和预算管理对接的法律规范，另一方面法律规范的强度较弱，执行力度不强，需要上升到法律的高度才能保证实施。同时组合框架是管理对接的组织保障，是不容忽略的重要环节。具体的应该从政府层面建立起完善的行政事业单位国有资产管理层级、财政部层面需要建立起完善的内外部协调机制、行政事业单位层面需要建立专门的管理机构三个方面着手。

（2）标准化资产配置以及管理体系。资产配置是资产管理和预算管理对接的切入点，其中目前最大的障碍就是缺乏资产配置的标准，所以目前对接管理的当务之急是尽快的明晰化资产配置的配置标准。解决这一难题首先需要加强对行政事业单位国有资产配置的管理制度，需要结合现有的管理条例、地方发展需求以及具体的行业特点建立合理的资产配置管理制度，在此基础上建立合理的资产配置标准化体系，制定具有现实依据国有资产房屋配置标准、用车配置标准、办公资产配置标准以及其他国有资产的配置标准，以为对接管理的实现准备充分的前提条件。

（3）推进核算制度改革。我国的行政事业单位的继续深入发展需要完善其财务核算制度，进行财务制度的改革，增强其财务核算能力和财务管理能力，完善其财务披露制度，只有这样才能顺利实现资产管理和预算管理的对接。首先需要完善财务报告制度，主要目的是增强政府对国有资产的掌控以及增强国有资产利用的透明度；其次需要加强公共资产的会计核算能力，创新实现会计核算的权责发生制制度；再次无形资产的会计核算能力加强，增强预算的完善性性；最后行政事业单位自身的资产核算能力也需要加强。

（4）构建全面的信息系统。随着大数据时代的到来以及科学技术应用范围的广泛渗透，建立全面的信息系统已经是大势所趋。再加上，国有资产的资产管理和资产预算以及管理的对接都对数据核算具有一定的要求，所以全面的信息系统也是实现对接管理的必要条件。在建设全面的信息系统方面需要从前瞻性、动态性、安全性以及重点针对性的原则出发。在具体的构建中则应该从系统层级设置、专门版块设置、安全保障技术应用等几个方面入手，还需要配备优良的应建设备和专业化人才进行专业的系统设计、运行、管理和维护，建设成良好的信息管理系统。

（5）建设科学的评估体系。行政事业单位虽然有国家财政的支撑，但是从目前经济发展规律来看，继续增强我国行政事业单位的发展动力，必须引入一定的竞争机制和良好的绩效评估机制。以提高我国行政事业单位的发展活力和实现我国国有资产的使用效率。从我国的具体国情来看，建立管理对接科学的评估体系需要从财政部门制定和实施总体的评估体系和规范、引入社会组织对评估体系的参与机制、增加对评估体系的监督主体，设置合理的评估体系指标等几个方面开展工作。评估体系的建设需要联合财政部、相关政府、行政事业单位以及其他社会组织的共同参与才能保证其科学合理性。

（6）健全合理的监管体制。监管体制是保证各项制度体制得以顺利实现的有力保证。我国国有资产的资产管理和预算管理的对接同样需要监管体制作为有力的配套支撑措施。在监管体制中，首先需要设立专门的监管机构或部门，并且具有一定的独立性，层级管理也应该明确和具体化。监管体制中需要重点发挥财务检查、核算审批以及财政监督的作用，对于我国目前管理体制中的薄弱环节新增国有资产的管理更是要加强监督管理，不仅对新增的国有资产要进行明确的上报存档，对于新增资产的配置更是需要经过严格的程序审查保证对接管理执行的严谨性和全面性。

行政事业单位资产管理与预算管理对接的政府支持及配套措施框架如图1所示：

［1］ 谢旭人：《进一步推进财政改革与发展》，人民出版社2009年版。