美国国防预算缩减的背后

于海洋

3月4日，美国国防部正式发布了2015财年国防预算和《四年国防审查报告》（QDR）。这份被奥巴马签字同意的预算，基础国防预算总额为4956亿美元，比2014财年法定授权额降低4亿美元（而且法定授权额本身就按照《预算控制法案》在递减）——看似是减了。

但是这一下降背后的含金量，却不能这么快就确定下来。

因为美国国防预算本包括基础预算、海外军事行动费用、特殊协定、追加项目等众多内容。比如，2015财年国防预算包括总额790亿美元的海外作战行动（OCO）款项，与2014财年相比没有下降。还有，与2015年基础国防预算同时下发的就有一个叫做“机遇、增长和安保创议”（Opportunity， Growth， and Security Initiative）的特殊协定，这一协定价值260亿美元，由联邦政府单独拨付，其目的在于解决美军在战备程度和现代化改革方面面临的重大挑战。从公开的资料看，这一协定的付费方向已经和基础预算中军事装备更新等内容发生重叠。换句话说，这笔钱起码部分可以被视为是用来补贴基础国防预算不足的。

再有，美国国防部已经承认，他们正在请求，未来五年（从2015财年到2019财年）的国防预算总额能够比当前设定的预算上限高出大约1150亿美元。而多申请的这1150亿美元，其用途仍然是补贴各项国防经费额外支出的。最后，从美国财政支出的一贯特征看，预算与实际花费本就长期不符（要不政府就不至于赤字如此巨大了），美国大兵又因为海外恩怨多、透明指数小一直是执行预算的坏典型。因此，从目前看，美国的军费削减计划本身，可以说是减速了，或者是搁置了。

美国军事预算到底是增是减？这个问题对世界安全意义重大，对东亚安全同样意义重大 。对中国来讲是喜是优？

美国军费削减的不确定性在增加

2009年，单就军费与军力而言，美国军事力量达到顶峰。彼时的美国，虽然在伊拉克和阿富汗战场上均两脚踩泥，但绝谈不上泥足深陷。经过彼得雷乌斯等将领的调整，美军改变战法、实验新式武器和战术，战场表现已有回升态势。

但是，金融危机的发生改变了一切。

美国突然发现他们在如此狭小的两个战场耗尽了国家财力。口袋无银之后，2010年6910亿美元成为新世纪军费的峰值（海外军事行动费用的峰值是2009年，1760亿美元）。美国国会2011 年《预算控制法案》被褒扬者称为“退烧”、被诅咒者称为“对将士献血的背叛”，但最后的结局仍然是美国军事预算将在五年内削减约2600 亿美元，十年内削减约5000 亿美元；法案还特意强调，海外军事行动费用要在2017年下降至450亿美元。

法案通过还不是美军的最大噩梦，2011年两党恶斗出台的自动减支计划（Sequester）被视为对美国大兵一次新的打击。共和党原想在医疗问题上给奥巴马一记重拳，但奥巴马不甘示弱，最后的结果就是，2013年3月1日生效的自动减支计划，要求在10年内再削减4850亿美元国防支出。到9月，美军就已削减370亿美元。这其中最大块的就是军事行动支出再被削减135亿美元。这意味着美军的海外干预能力被降到最低。那些对干预主义深恶痛绝的人们都有长舒一口气之感。

但是，2013年12月19日参议院正式批准的2014年度国防预算，几年来一贯以苦情示人的国防—军工利益集团突然发力，不但原来计划要减的520亿美元没减成，预算总额反倒增至6290亿，比2012年增加了150亿美元。美国占世界军费开支比再次稳定在40%（2012年这一比例在1992年苏联解体后首次跌落40%）。很多人担心，原计划于2014年开始执行的美国财政“封存”法案（即降低国防部可自由支配资金的法案）和陆军瘦身计划等一系列国防改革计划都要调整日程表甚至不了了之。

事情当然不会这么简单，《预算控制法案》并没有失效，在联邦总预算不断削减、新医保法案不断烧钱的情况下，国防预算想独善其身何其难也。哪怕以照顾军火巨头闻名的共和党登台，《预算控制法案》也要继续执行下去，因为这份法案本就是他们鼓捣出来制衡奥巴马的。但是，如果按照现有情形发展下去，《预算控制法案》在2015年肯定是达不到预期目标的。

一般读者要改变的另一个习惯认知，就是军费预算尽管是一个重要指标，但它并不能直接与军事战略的走向挂钩。同日公布的《四年国防审查报告》（QDR）在这方面反倒能给我们提供更多的资讯。

这份冗长的审查报告被国防部长哈格尔夸奖为“定义了一个历史性转折点”，但简单来讲其实质就是八个字，“对内改革，对外开放”。

对内改革的意思是用管理促效率，用体制换人治。军队，由于其特殊的组织形式和功能，一定是一个社会最缺乏民主精神的部分。这些年军费下降固然打击了士气，而不断曝光的各种丑闻更揭示了美国高级军官如何肆意妄为、贪污浪费：从性侵激增到收受贿赂，从研究经费挪用到对新项目不闻不问。频繁的对外战争把军力抻拉到极限，也使国家对军队的监管限于失控。QDR明确提出要重组美国的军事指挥、研发、后勤体系，用效率提升抵消预算下滑的消极影响。

对外开放的意思，就是既然美国的盟友们都渴望更多的自主权，那美国就从权责一致的角度，分给他们自主权同时分摊美国的全球防务成本。美军将把协调、协同友军视为最重要的职责之一，相应的美军把自身变成一支规模更小、但更适合承担核心职能、能够在友军配合下完成各种任务的精干型部队。把美军的意思翻译一下，就是友军们有的我们就不必有了；但友军们有的不但等于我们有了，还必须得做到比我自己有的还听话、还配合。

军事预算调整的价值和意义

美军预算减没减、减多少，基本是一个内政问题。减或不减后美军想干什么，那才是一个国际关系的问题。

中国舆论传统上对美军预算的态度大概有两点，它减了，但我们认为他总额还是世界第一，换汤不换药。它加了，我们认为他是霸权主义外露，又要四处兴风作浪。这里面其实有一个逻辑误区，美国军费减了并不是说中国一定要跟着减、美国加了中国也不是就要跟着加。

首先，必须要承认美国国防预算削减有其积极意义。丹佛大学美中合作中心主任Sam suizheng zhao就表示，“美国在军队极不情愿的情形下坚持削减军费，固然有国内经济因素的考虑，但它更多代表了一种国际态度，即美国对中国崛起的判断没有走向完全的消极，对中国军事力量的发展总体还持有冷静客观的态度。”

中美间固然颇多争吵，美国也在削减总体预算时尽量不波及到太平洋司令部，但是美国总体军力的缩减是清晰可见的。中美间还有这样的基本互信，相信绝大多数中国民众也是乐见其成的。

其次，虽然驻亚太美军的军力没有削弱，但其活动经费的削减是有据可查的。在分担责任的大前提下，美军给了日本、韩国等地区军事盟友更多的自主权。日本目前看来已经把这视为一个信号，近期日本政府歇斯底里的气氛也有美军削弱的“功劳”在内。这就涉及了一个困扰中国多年的命题，美军在东亚的存在对中国究竟有利还是无利？说不利吧，美国在东亚领导的军事同盟长期对中国边疆安全形成巨大威胁，而且还时不时地干涉中国内政；说有利呢，相信经过日本内阁近几年的表演，中国人清楚地意识到无论自由党还是民主党，其本质无二。

相对于日本政客脑门上的皇国符号，中国与美国的沟通起码更理性一些。从今天来看，如果美军对日本的影响力骤然下降，那么东亚地区的风险肯定会急剧增加。

当然，日本右翼的坐大既不符合中国利益，也不符合美国利益。美国人坚决不交出军事指挥权在他们看来就是对日本最好的牵制了。不过，从历史的眼光来看，美国在2012年大概也不会相信他的小伙伴2年内就如此嚣张。只能说，在东亚复杂的战略棋盘上，美国军事预算的削弱和军力的衰退，可以制造足够的悬念，却找不到一个简单化的评价方式。