城乡一体化推进动力机制研究——以内蒙古巴林左旗为例

张圣合

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

城乡一体化推进动力机制研究
——以内蒙古巴林左旗为例

张圣合

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

城乡一体化是人类经济社会发展到一定阶段的产物，它是伴随着工业化和城市化的发展而呈现的一种城乡协同、一体化发展的现象.长期以来，城市是工业的集聚地，乡村是农业的集中区，由此形成了二元经济结构.消除二元经济结构，统筹城乡之间的协调发展，使二者互惠促进，能够有效的防止各种社会矛盾的发生，促进城市农村快速、健康、持续、协调发展，最终实现全面小康社会的宏伟目标.本文以内蒙古巴林左旗城乡一体化推进为例,深入分析了其动力机制.探讨巴林左旗城乡一体化推进的发展模式,对我国的城市化进程,实现城乡一体化发展提供有益的参考.

城乡一体化；动力机制

1 城乡一体化的研究背景及概念界定

1.1 城乡一体化的研究背景

综合国内外城乡关系演变的相关理论，主要有两种理论既非均衡发展理论和均衡发展理论.非均衡发展理论主要有，“核心一边缘”理论、“二元结构”理论、增长极理论.均衡理论有霍华德的“田园城市”理论、马克思主义的城乡融合理论、城乡一体化理论等城乡互动发展的理论.

众多研究中，对于城乡互动发展的研究大多分散于城乡协调、城乡统筹、城乡一体化和城乡融合等研究上.马远军等(2006)指出城乡统筹和城乡一体化、城乡协调发展是在我国社会主义发展的特定历史阶段，为适应生产力发展需要而提出的.何慧丽(2002)认为城乡一体化是在国家大力支持农村发展、广施惠农政策的背景下，农村发挥自我优势，同城市建立竞争合作、互惠共赢的联盟关系.范海燕等(2005)指出主观上，城乡二者统筹发展是协调和处理新形势下城乡关系，解决“三农”问题的新思路、新方向.在客观实际上，使二者达到一种共同发展、责任共担、效益共享、相互依赖的新型城乡统筹发展格局.

1.2 城乡一体化的概念界定

城乡一体化的概念是我国学者首先提出的一个中国特有的概念，到目前，还没有形成一个被公众所接收的定义.社会学和人类学者从其专业角度出发，指出城乡一体化是指城市和乡村通过一种广泛的方式，使得各种生产要素的在二者之间相互流动，二者的功能不断得以完善，从而结束城乡二者相互分割的局面，促使城乡之间协调发展、相互依存、相互作用，最终实现城乡融为一体的进化过程.规划学者认为城乡一体化是对城市和农村的全局统一设计规划，从整体利益出发合理安排城乡之间相关关联产业的过程.经济学者则认为，为满足城市的工业和乡村的农业发展的相互需要，把城市和乡村作为一个完整的系统工程，合理统一布局工业和农业，促使二者形成协同发展、分工明确、共同发展局面的进程.生态和环境学者认为城乡一体化是对农村自然生态和城市发展环境的有机结合，二者的有机结合相互促进发展，最终实现人与自然的和谐健康可持续发展的过程.本文采用黄国胜（2010)的观点，认为城乡一体化是被定义在某一特定区域，建立在城乡有所差别和明确城乡功能互补的框架上，通过不断整合谋求城乡经济社会、生态人文全面协调可持续发展的过程，促进生产要素在城乡二者间流动、聚集、扩散，最终达到城乡高度协作共同发展的目标.

2 巴林左旗城乡一体化现状

2.1 城乡居民收支方面

巴林左旗位于赤峰市东北部，面积6644平方公里，辖11个苏木乡镇、2个街道、165个嘎查村，10个社区居委会，总人口36.8万.2012年全旗农牧民人均纯收入6337元，城镇居民人均可支配收入16633元，城乡居民收入比例为2.62：1，较2011年扩大了0.11个百分点，较10年来比例最低的2006年扩大了0.37个百分点.城镇居民家庭恩格尔系数29.7%，农牧民家庭恩格尔系数41.1%；农牧民消费能力低于城镇居民，2012年全旗社会消费品零售总额共28.4亿元，其中城镇社会消费品零售总额为20.15亿元，农村牧区社会消费品零售总额仅为8.24亿元.

2.2 城乡经济发展方面

一是农村牧区产业单一，发展后劲不足.目前，农村产业结构以第一产业为主，仅有为数不多的企业也多从事农副产品粗加工，产业结构单一，缺乏高新技术、深加工等高利润产业，发展空间有限.而城镇以二、三产业为主，经济发展也相对更具潜力.二是农村牧区经济规模小，对生产经营要素的吸引力不足.2012年全旗第一产业增加值总量仅占地区生产总值的18.7%，占比低于二、三产业33.4和22.9个百分点.增速低于生产总值8.5个百分点，低于二、三产业15.5和2.8个百分点，第一产业增加值无论是总量还是增速，均呈逐年回落趋势.

2.3 城乡基础设施方面

农村牧区居住环境较差，基本没有集中供暖片区，房舍相对破旧；交通不便.目前仍有部分村组没有通硬化路面，小城镇道路硬化有待完善；城乡间、乡村间人流物流不畅通；消费场所建设落后.农村牧区消费场所服务面狭窄、数量少、规模小、层次低，农牧民在农村地区进行消费的积极性受到影响.很多农牧民受农村消费场所水平限制选择进城购置生产资料和部分生活资料，增加了生产生活成本，制约了农牧民生产生活水平的提高.这种消费转移又反作用于农村牧区，制约了农村牧区经济发展.

2.4 城乡公共服务方面

一是教育服务差距.农村牧区学校资金投入不足，办学条件落后，校舍陈旧，教学用具老化，基础设施远远落后于城镇学校.农村牧区学校师资水平与城区差距较大.作为中心城镇的林东镇，中、小学教师第一学历合格率分别为32.56%、25%，学科教师配套，专科专任；而农村中、小学教师第一学历合格率分别为17.34%、8.1%，学科教师不配套，体育、音乐、美术等学科的专业教师缺乏.城镇教师进修交流机会多于农村牧区学校，农村牧区师资向城区学校流动的现象时有发生，加剧了城乡间师资力量的不均衡.二是医疗服务差距.目前全旗23个农村牧区基层卫生所的医生为本科学历的只占总数的15%，拥有专业技术中级职称的只占总数的12.03%，拥有专业技术高级职称的占总数的1.72%，反映出农村牧区医疗水平相对较差的现状.目前，农村牧区卫生所的药物必须符合国家基本药物制度要求，而城区医院则可以使用基本药物制度规定以外的药物，药物种类明显多于农村牧区卫生所.

2.5 城乡社会保障方面

户口类型依然是影响社会再分配的一个重要因素.农村牧区户口有权利参加土地和草牧场等生产要素的分配，部分农牧民不愿放弃农村牧区户口.但当农牧民进城后，在意外人身赔偿、医疗、教育、政治权利、就业等方面会受到一定制度层面的限制.当前林东城区已初步建立起以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等为主体的比较完善且水平较高的社会保障体系，而农村牧区除了目前推行的新农村合作医疗制度、农村养老保险之外，其他保障制度尚未全面覆盖.农村现有的社会保障和救助标准仍然很低，与城市相比差距较大.农村低保每人2600元/年，城镇低保每人为4920元/年.

2.6 思想文化方面

一是农村牧区相对城区缺乏重商传统，群众举办或参与实业的意识薄弱，思想观念相对保守.多数农牧民文化水平较低，缺乏相应职业技能，难以顺利转变生产方式，融入工业文明；二是部分农牧民对国家对政府依赖性较强，主观臆想自己生活水平改善的任务是国家任务，主动改善生活条件的意识不强；三是部分农牧民甘于安稳，目光相对短浅，不愿承担风险，不愿尝试离开土地从事其他行业.这些城乡间思想认识上的差距最终会转化为现实的城乡差距，在一定程度上阻碍城乡一体化进程.

3 巴林左旗推进城乡一体化动力机制

3.1 统筹城乡规划布局

一是进一步完善城区建设规划.在注重项目建设连续性的同时，做到建设与管理并重，将县城与镇村作为整体，统一编制基础设施、城乡发展、城市人口、土地利用、生态环境等规划，打造田园生态宜居城市，持续增强辐射带动能力.进一步加强老城区改造.实施好棚户区综合改造、街巷治理等基础设施有序推进城中村、综合路网改造，促进新老城区协调发展.二是抓好小城镇建设规划.要综合考虑小城镇的区位、资源、人口及经济发展水平等因素，科学合理的规划小城镇，以独具地方特色的农牧业产业化龙头企业为平台，建设旅游型、工业型、农业型、流通型的特色小城镇，逐步扩大小城镇的吸引力、凝聚力.破解土地流转、资金投入等瓶颈制约，加快推进小城镇建设步伐.三是做好新型农村牧区社区规划.要把新型农村牧区社区作为新农村新牧区建设的关键载体和实践路径.根据发展需要和镇村实际，适度打破行政区划界限，组建分布更加科学的农村牧区社区，形成新的农村牧区居住模式、服务管理模式.加强对农牧民的引导，采取有力措施，激发农村牧区内生发展动力.

3.2 统筹城乡基础建设

一是构建城乡一体的新型基础设施体系.结合新农村新牧区建设，实行城乡基础设施统一布局和建设.政府投资建设的基础设施项目布局，要统筹考虑城区和农村牧区的实际情况，尽可能把农村牧区包括进来，积极推进城区供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，形成城乡一体的新型基础设施体系.二是继续加强城区基础设施建设.不断完成林东城区城市功能，加强老城区道路管网、供水供热和市容市貌等基础设施建设，尽快完善新城区各项功能，为进一步增强城区的承载、服务、集聚和辐射功能奠定坚实基础.三是推进农村牧区基础设施建设.结合新农村新牧区建设，按照基础设施城镇化、服务设施社区化的要求，实施以新型农村牧区社区和中心镇为重点的农村基础设施提升工程，带动农村客运、商贸流通、特色旅游等产业，不断加快乡村基础设施建设进程.坚持农村经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设和生态环境保护建设同步规划、同步发展，努力实现农村地区的经济效益、社会效益和环境效益的最佳结合.

3.3 统筹城乡资源配置

一是盘活土地资源.鼓励土地向规模化集中经营转变，支持农民把土地承包经营权作为入股方式进行农业合作生产，鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转，建立农村土地流转的相关机制.要积极开展城乡建设用地增减挂钩的土地置换改革，建设用地指标和耕地占补指标平衡，优先保障农村基础设施、农民安置房等项目，将获得的土地级差收益全部用到改善农村生产生活条件上去.二是强化资金保障.建立覆盖城乡的公共财政制度，加大财政转移支付力度，健全“三农三牧”投入稳定增长机制，增加投入.鼓励小城镇土地出让金净收益部分返还用于城镇建设，建立投融资平台，探索建立市场化、多元化的投融资渠道.加强信贷支持，推进农村牧区金融制度创新.鼓励支持商业银行针对三农开展金融活动，鼓励发展小额贷款公司、村镇银行等金融机构，更加完善农村信用担保机制.三是优化劳动力资源的配置.进一步加大劳动力的教育培训引导，提高劳动素质和能力，另一方面要做好农村大量劳动力向城市流动的组织和管理工作.加快建立城乡统一的人力资源市场，构建高效、全面的就业服务体系.鼓励大中专毕业生面向基层就业和创业.扶持大学生“村官”立足农村自主创业，带动农牧民致富.

3.4 统筹城乡产业发展

一是加强产业支撑体系建设.坚持将城市建设与产业发展统筹考虑，实现“产城互动”.推进城区周边的产业功能区的建设，积极引进劳动密集型生产加工企业，为解决进城农牧民就业提供有力保障.依托资源优势、区位优势和产业基础优势，培育壮大有色金属产业、非金属产业、能源化工产业、农畜产品加工业和非资源型产业等产业.二是促进农村牧区二、三产业的发展.大力发展农副产品加工业，加大对各级农牧业产业化企业的扶持力度，延伸产业链条，提高加工精度和深度，加快新产品研制开发，不断增强典型示范的辐射带动作用.鼓励发展生态农业和观光农业，加快传统农业向现代农业转型的步伐.整合农牧业项目资源，简化农村商贸流通市场、乡镇旅游景区的审批手续和办事程序，规范农村市场、乡镇景区内部管理，努力创造良好的农村市场、景区经营环境.增强开发创新能力.广泛开展与大专院校和科研院所的联合与协作，走产学研联合的路子，加强科技攻关和新产品开发.加快人才开发和培养.采取多种形式和渠道，面向社会广泛吸纳各类专业人才到农村牧区二、三产业建功立业；充分利用现有的教育培训网络，广泛采用多种形式，开展农牧民教育和培训，全面提高农牧民素质.三是加强农畜产品营销市场体系建设力度.建立物流集散中心，辐射辖区乡镇，形成全覆盖的物流配送体系格局.积极发展中介组织，推进农民专业合作社，提高农业的组织化、规范化程度.还要进一步加强农牧业科技推广，强化农牧业产业企业的经营与管理队伍建设，搞好新品种、新技术、新设备、带头人才的推广引进，从而促进农牧业增产增效、农牧民增产增收.

3.5 统筹发展城乡社会事业

一是统筹发展城乡公共事业.统筹发展垃圾和污水收集处理为重点的城乡环境保护公益事业，以社会保障服务和家政服务为重点的城乡社区服务事业，以道路交通和供水供电为重点的市政公用事业，统筹发展以传播现代科学技术的城乡科技普及事业，以建设新型农村牧区卫生服务体系为重点的城乡基础卫生事业，以推进素质教育特别是农村牧区教育为重点的城乡基础教育事业，以农村牧区民间文化精品、优秀文化产品下乡进城为重点的城乡全民文化事业.二是统筹城乡社会保障.着力破除农牧民进城的各种制约瓶颈和障碍因素，加快推进人口城镇化进程.深化户籍制度改革，放开农牧民和外来人口进城的各项条件.探索通过农牧民宅基地置换住房补贴、向进城就业人员提供公租房等方式，解决转移进城人口住房问题.实行平等的市民待遇政策，使进城定居的农牧民平等地享有各项市民权利.保留进城农牧民基于土地草牧场承包经营权的各项权利长期不变.同时，引导外出务工农牧民有序向城区回流.实施城乡就业市场、就业机构、就业培训、就业登记的“四个一体化”.加快建立城乡统一的人力资源市场.坚持非农就业和产业内就业“两轮驱动”，拓宽农民就业渠道.建立城乡统一的失业预警机制.三是统筹城乡社会事业财政投入.从根本上改变城区社会事业政府投入为主而农村牧区社会事业农民投入为主的现状，改革城乡社会事业投入的二元分割体制，逐步构建统筹城乡投入，以政府财政投入为主体、社会公益投入为辅的新体制.整合各项扶助资金和扶助政策，逐步构建城乡社会事业社会化投入政府资助的新体制.城乡社会事业政府财政投入和社会公益投入要做到专款专用，不断构建公平、公正、公开的有效监管、审计、使用、听证公决体制.

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1673-260X（2014）03-0057-03