农村非营利组织提起公益诉讼之法理分析

崔汪卫

（同济大学 法学院，上海 200039）

农村非营利组织提起公益诉讼之法理分析

崔汪卫

（同济大学 法学院，上海 200039）

在农村非营利组织研究领域，绝大部分学者忽视了农村非营利组织以提起公益诉讼的形式来实现对其公共利益维护的方式、方法和制度设计的系统研究。应当逐步完善农村非营利组织参与公益诉讼相关制度，为维护农村公共利益提供可靠的法律保障。

农村非营利组织；公益诉讼；法理分析

农村非营利组织是指为实现农村经济发展和农民利益而组成的不以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理农民关心或者公众关注的议题，是促进农村经济发展的助推器。党的十一届三中全会以来，我国农村非营利组织得到了迅猛发展，为促进农业发展、农村稳定、农民增收起到了不可估量的作用。农村非营利组织的研究成为学界探讨的热点之一，但是，绝大部分国内学者忽视了农村非营利组织提起以提起公益诉讼的形式来实现对其公共利益维护的方式、方法和制度设计的系统研究。

1 农村非营利组织与公益诉讼相关概念

1.1 农村非营利组织的概念与特征

农村非营利组织是公民社会发展的产物，由农村合作组织自发组成的，介于国家、市场主体和农民之间的一种民间管理机构。一方面，依据法律法规赋予的部分行政职能，充当农民与国家、农民与市场主体间缔结契约的中介，通常以管理者和协调者的角色出现；另一方面，通过制定组织章程，代表农户群体的力量来抗衡和应对国内市场和国际市场所带来的风险和冲击，为农户做好各种服务，维护农户的公共利益，充当农民代表者和保护者的角色。我国《农民专业合作社法》第2条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”第3条规定：“……（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；……。”我们可以看出，农民专业合作社作为农村非营利组织的典型代表，体现出农村非营利组织是一种互助合作的经济组织，具有公（共）益性。

农村非营利组织作为农村共益性和公益性民间组织，具有以下特点：（1）公益性。它以实现农民群体的公共利益为宗旨，进而对社会公共利益予以关注并形成影响，为农民群体增长、增收服务提供信息、技术等服务；（2）中介性。农村非营利组织既非行政组织，也非市场主体，它介于国家、市场主体与农民之间，是联系农民与市场主体、农民与国家的桥梁与纽带；（3）自治性。农村非营利组织在组成和运作方面充分实现意思自治，通过平等协商、民主集中制等内部自律机制形成自己的章程，作为组织活动的准则，协调对组织成员的管理，为成员间的公平交易和竞争创造条件。

需要指出的是，农村非营利组织不同于一般的行业协会。一般的行业协会定位于为政府服务和企业服务两大方面，是企业与政府的中介，属于半官方性的组织；而农村非营利组织定位于为市场主体服务和农户服务，及时向农户反馈市场信号，为农民提供教育培训服务、咨询服务，协助农民从事生产经营活动。说到底，农民自发组成农村非营利组织，正是为了分享组织这种正式网络的规模效应和外部性经济利益。

1.2 公益诉讼的适用和诉讼主体资格的确定

公益诉讼起源于古罗马，被赋予现代意义并为人们所关注是在自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，真正实行现代公益诉讼的国家当属法国与美国，法国1806年《民事诉讼法》与美国1863年《反欺骗政府法》就有关于公益诉讼的相关规定。关于公益诉讼的定义，学术界目前还没有达成一致，国内有些学者提出：“任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动”[1]27。著名的罗马法学家彼德罗*彭梵得曾经指出；“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权[2]92”。笔者认为，公益诉讼泛指所有为维护公共利益而提起的诉讼。

公益诉讼与一般的民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼不同。一般的民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的诉讼主体资格与案件存在法律上的利害关系，而公益诉讼是为了维护公共利益而提起的诉讼。根据我国法律的规定，起诉应当符合以下条件：（1）原告与本案有直接利害关系；（2）有明确的被告；（3）有具体诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院的受案范围。据此，当事人只有在证明其法律上的权益受到侵害才能提起诉讼，而公益诉讼中的原告并不是法律上的受害者，其具有广泛性和未确定性，而现行法律并没有明确公益诉讼的原告，这很可能出现公益诉讼的诉讼资格不适格的情况，这也是牵绊公益诉讼提起的一大障碍[3]50。

依诉讼法原理，公益诉讼主体适格是提起诉讼的前提条件，也是防止公益诉讼不当启动造成国家司法资源浪费的可靠保证。笔者认为，公益诉讼主体可以是公民、行政机关、检察机关、社会团体，但应对公益诉讼主体资格作以下必要限制，以避免诉权的滥用：一是设置诉讼主体提起前置程序，以限制其轻率启动诉讼程序；二是限制其对诉权的处置来防止其不当退出诉讼程序以谋求不当利益，如某些公益诉讼原告为了自身的利益，牺牲国家和社会公共利益为代价，与被告进行交易，对此行为应当予以严惩。

2 农村非营利组织提起公益诉讼的可行性与必要性

2.1 农村非营利组织提起公益诉讼的可行性

农村非营利组织，属于社会团体的范畴，适格公益诉讼主体资格，可以以原告身份提起诉讼，以实现公共利益的维护，其理论和实践依据体现在以下方面：

第一，农村非营利组织，其成员一般或由农民组成，或由其他人员组成，均代表农民群体的公共利益，可视为农民个人权利的延伸；农村非营利组织提起公益诉讼，可视为农民个人行使权利的一种方式。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须与本案有直接利害关系的公民，法人和其他组织。”既然农村非营利组织是农民群体公共利益的维护者，属农民个人行使权利的一种方式，必然可以断定为其与本案有直接利害关系，提起诉讼便顺理成章。

第二，我国民事诉讼法规定了诉讼代表人制度，为公益诉讼的提起设定了理论基础，并为实践层面提供了可操作性。在农村，由于受害者比较分散，涉及不特定的多数人，他们法律意识淡薄，提起诉讼存在一定的难度。就受害者个人而言，所受的损失通常不是很大，提起诉讼耗时耗钱，同时要面对经济巨大悬殊的集团性组织，加之个人还要承担败诉风险，他们不可能也不想维权。农村非营利组织是农村的“经纪人”，它可以代表全体受害者的利益，提起公益诉讼，这一方面，有利于克服受害者个人维权成本过高；另一方面，也有利于其与具有较强经济实力的集团相抗衡，增加胜诉机率。

第三，某些地方司法实践，为农村非营利组织提起公益诉讼提供了实践依据。2010年10月25日，昆明市中级人民法院、市人民检察院颁布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》中指出，公益诉讼人是人民检察院、环保机构、环保社团组织。尽管此意见仅限于环境民事公益诉讼，但我们可以看见，社会团体显然已被赋予公益诉讼主体的合法地位，农村非营利组织即符合公益诉讼人的条件，提起公益诉讼理所当然[4]56。

2.2 农村非营利组织提起公益诉讼的必要性

农村弱势群体的权益屡遭侵害，农村非营利组织提起公益诉讼，是农村弱势群体维权的重要途径，也是维护公共利益的需要。在我国农村迫切需要建立和完善农村非营利组织提起公益诉讼制度，这是因为：

第一，保护农民利益的需要。我国是一个农业大国，无农不稳，农业在国民经济和社会发展方面具有举足轻重的作用。而现实生活中，农民权益遭受侵害的案件不胜枚举，因农民法律意识不强且遭受的损失与维权成本不成正比，导致农民维权积极性不高，这也助长了侵权者的嚣张气焰。农村非营利组织作为农村公共利益的“代理人”，其充当诉讼原告，为维护公共利益责无旁贷，这是受害者得以维权的最有效途径[5]152。

第二，节约司法资源的需要。农村非营利组织作为一个独立的法人，具有组织性、协调性、自律性，它代表广大农民提起公益诉讼，可以节约司法资源，避免受害者个体逐一提起诉讼，增加诉讼成本，消耗司法资源，也可以避免盲目滥诉现象的出现。农村非营利组织拥有广泛的社会基础，可以促进农民与国家、农民与市场主体之间的良性互动[6]192。

第三，维护公共利益的需要。市场主体的违规行为，不仅仅是侵害了农民的利益，也侵害了公共利益。例如，市场主体收购和销售农产品过程中，采用低进高卖、欺行霸市，扰乱市场经营秩序等一系列行为，严重损害了农户利益，也侵害了不特定的诸多买者利益，显失公平。农村非营利组织的及时介入，有利于公共利益的维护，促进市场经济的健康发展。

3 农村非营利组织提起公益诉讼制度构想

目前，我国对于公益诉讼并没有具体的立法规定，涉农的公益诉讼更是于法无据，致使许多损害人民群众利益以及社会公益的事情时有发生，得不到有效维护。因此，农村非营利组织提起公益诉讼制度的建立具有重要的现实意义。笔者认为应从以下三个方面来构建此制度：

3.1 设置公益诉讼前置程序以避免滥诉现象

公益诉讼的提起需要消耗大量的资金和司法资源作为保障，所以，设置公益诉讼前置程序可以避免人力、财力和物力的浪费，节约司法成本。一般说来，损害农村公共利益的行为，都属于行政管理的职责范围，应当重视行政处理程序对公益诉讼的过滤作用，通过行政机关来制止违法行为来实现农村公共利益的维护。比如，农户购买了假冒水稻良种，农村非营利组织可以代表农民向乡镇、县农业主管部门投诉、举报，要求经销商作出相应的赔偿。只有在行政机关不作为或者不服行政机关的先行处理，农村非营利组织才能就此提起公益诉讼[7]205。

3.2 对农村非营利组织予以公益诉讼经费支持

由于公益诉讼牵涉面广，调查取证困难，维权持续时间长，诉讼费用昂贵，我们应当从诉讼费用上对农村非营利组织提起公益诉讼予以保障。为此，我们可以设立农村非营利组织提起公益诉讼专项基金，专项基金可以通过农户缴纳、村集体组织提留、国家补贴、社会捐助等多种方式筹集，在农村非营利组织提起公益诉讼时能够得到公益诉讼专项基金的支持。同时，可以设立特定对农村非营利组织的胜诉奖励制度，激发其提起公益诉讼的主动性，使农村非营利组织更好地维护社会公共利益和农民合法权益。

3.3 赋予农村非营利组织以公益诉讼主体资格

我国《民事诉讼法》对诉讼主体资格采用“适格说”，公民进行民事诉讼过程中，只能提起与自己有切身利害关系的民事诉讼，对于公共利益被侵害，个人原则上是不能作为公共利益的代表人提起诉讼的。在行政诉讼领域，诉讼主体资格取决于“是否有法律上的利害关系”，最高法2000年公布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的行政诉讼受案范围。这是对“法律上利害关系”的拓展，为农村非营利组织提起行政公益诉讼提供了可能，但实践层面上可操作性不强。农村非营利组织提起公益诉讼主要包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，我国法律应当明确赋予农村非营利组织提起公益诉讼主体资格，以期解决公益诉讼主体适格的问题。

总之，由于法律对公益诉讼规定的缺位，影响到农村非营利组织提起公益诉讼以维护公共利益目标的实现。立法机关应当不断完善公益诉讼制度，最大程度的保护公共利益，保护农村弱势群体，实现社会公平正义，避免农村公共利益出现无“法”救济的窘境。

[1]韩志红，阮大强.新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践[M].北京:法律出版社.1999.

[2][意]彼德罗.彭梵得.罗马法教科书[M].黄风，译.北京:中国政法大学出版社.1992.

[3]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社.2002.

[4]赵欣.民事公益诉讼制度设计与实务探析[J].河北法学，2009(12)：197－200.

[5]江伟.民事诉讼法[M].北京:中央党校出版社.2003.

[6]欧阳仁根.陈岷.等.合作社主体法律制度研究[M].北京:人民出版社.2008.

[7][美]杰弗里哈泽德.塔鲁伊.美国民事诉讼法导论[M].张茂，译.北京:中国政法大学出版社.1998.

[责任编辑：余义兵]

Legal Analysis of the Rural Non-profit Organization in the Field of Public Interest Litigation

Cui Wangwei
(Law School,Tongji University,Shanghai,200039)

In the field of RNPO,few scholars attach importance to the research of the modes,approaches and system design of the public interest,which the rural non-profit organizations maintain by the public interest litigation.The relevant system of the rural non-profit organizations participating the public interest litigation should be gradually established to provide the legal protection for the rural public interest.

Rural Non-Profit Organizations;Public Interest Litigation;Legal Analysis

D915

A

1674-1104(2014)01-0047-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.01.012

2013-10-10

教育部人文社会科学青年基金项目(08JC820001)；安徽省教育厅人文社科重点研究基地招标重点项目（SK2012A156）。

崔汪卫（1979-），男，安徽桐城人，同济大学法学院博士生，安徽省安庆市人民检察院助理检察员，研究方向为经济法学、知识产权法。