农民工就业培训中的政府职能分析

周毕芬

（福建农林大学 公共管理学院,福建 福州350002）

农民工就业培训中的政府职能分析

周毕芬

（福建农林大学 公共管理学院,福建 福州350002）

我国农民工就业培训虽已开展多年，但仍存在一些不足之处。政府职能缺位是导致农民工就业培训存在问题的一个重要原因。为了进一步提高农民工就业培训质量，必须通过加快农民工就业培训的政府立法、加大财政投入、优化公共就业服务、加强对就业培训工作的监督管理，强化农民工就业培训中的政府职能。

农民工；就业培训；政府职能；缺位

农民工是新时期产业工人的重要组成部分，不仅为城市经济和社会发展作出了重大贡献，而且农民工的劳务收入已成为农民增收的主要来源，为家乡经济发展注入了巨大的资金。然而，农民工的文化水平和职业技能总体偏低，既增加农民工求职的障碍，也制约了已获得就业岗位的农民工在职业通道上进一步发展。本文从政府职能视角探讨影响和制约农民工就业培训的因素，以期为进一步加强农民工就业培训，提高农民工质素技能的政府决策提供参考依据。

1 农民工就业培训存在的问题

1.1 培训机会相对不足

农民工从农村进入城市就业，需要掌握一定的职业技能，为此，有些农民工在进城之前已经在家乡参加了外出务工培训，有些农民工在城市找到工作之后，参加了用人单位组织的岗位培训。但是，总体上，参加过就业培训的农民工只是占农民工总数的较小比例，即大多数农民工未参加各种形式的培训。2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据表明，当年全国农民工总数为26261万人，其中参加各类农民工培训的为883万人次，仅占总人数的3.4%[1]。一些实证研究也证实了农民工参加培训的比例并不高，赵树凯通过651个样本的问卷调查发现，参加过各类培训的农民工比例为28%[2]；丁煜等通过637份有效问卷的调查发现，参加过就业培训的农民工占被调查者的比例为38.2%[3]。上述人力资源和社会保障事业统计公报中参加培训的农民工比例为当年人次，而学者们调查所得数据为曾经参加过培训的比例，二者存在一定的差距属于情理之中，但都说明了一点，即农民工参加各类培训的机会总体不足，这必然影响到农民工素质和技能的提高，从而成为农民工职业发展的瓶颈制约。

1.2 培训主体职责模糊

当前，农民工培训主体主要包括政府、用人单位、农民工个人。政府直接培训农民工的情况较少，通常是政府出资委托社会机构培训农民工；用人单位是农民工劳动力的实际使用者，为了提高劳动者生产率从而创造更高利润，本身具有培训农民工的激励；农民工个人素质能力的高低直接影响到自身的就业机会和职业发展前景，也应该有积极参加职业技能培训的愿意。然而，实践中存在一定程度的培训主体职责模糊现象。一些农民工输出地政府并未认识到外出农民工务工收入对本地经济发展的重要性，或把工作重心放在招商引资上，忽视了对外出农民工的培训；由于受城乡二元户籍制度的制约，农民工的户口还在农村，农民工输入地政府就业工作的重心是解决本地城镇户籍的下岗失业人员的就业问题，因而无暇顾及外来农民工的职业培训问题[4]。由于农民工的高流动性，用人单位担心培训后的农民工离职而使培训投入付之东流，因而普遍缺乏培训农民工的动机。农民工对免费的就业培训有较高的参加热情，但对自费培训项目参与热情不高，究其原因，是因为农民工认为一般就业培训的职责是政府或企业[5]，对于社会培训机构提供的自费实用技能培训，农民工往往因无力承担较高的收费，望而却步[6]。

1.3 培训内容脱离实际

由于承担政府委托对进城就业农民工进行培训的机构主要是当地的技工学校、职业高中等，这些培训机构通常并未对劳务输入地企业的用工需求进行充分调查，而是根据自身的理解和师资状况开设培训课程，往往存在培训内容与企业需求脱节的情况，培训过程出现“政府热、农民冷”的尴尬局面，农民工对此并不买账[7]。受过此类培训的农民工进入城市后，或者找不到工作，或者找到工作后发现所学知识和技能在企业根本无用武之地。这表明，授课内容脱离实际的培训无助于农民工就业。

1.4 培训效果不尽人意

农民工就业培训的目的，在于通过培训使农民工掌握在城市就业的职业技能，降低在城市的职业搜寻成本，并且有利于在企业获得更好的发展机会。从国家城市化的发展战略角度而言，掌握非农职业技能的农民工在城市就业的可持续性，有利于推动农民工市民化的进程，从而加快我国城市化的步伐。就业培训虽然在一定程度上解决了农民工就业难的问题，但总体上效果不甚理想，“培训效果存在的问题可以简单地概括三个字：短、偏、差，农民工对于培训的满意率仅为35.7%”[2]。另一项实证研究同样发现，农民工就业培训的满意度较低，武汉市受访农民工对培训基本满意的比例为57%，福州市受访农民工对培训感到满意的仅占8%，高达84.4%的农民工“认为培训效果一般”[6]。农民工培训效果差的主要原因，一是培训时间较短，二是培训内容与农民工实际需求不符，三是授课教师没有实践经验，纸上谈兵。

2 农民工就业培训中政府职能缺位分析

在农民工培训过程中，要处理好市场与政府的关系。完全属于私人产品性质的物品，应该通过市场交易来满足需求；而属于公共产品性质的物品，由于其具有一定的正外部性，私人机构无法获得投资的全部收益，因此一般不愿生产，只能由政府供给。农民工就业培训有助于提高农民工的素质和技能，进而提高其非农就业率及就业稳定性，对于国民整体素质的提高和经济社会的发展具有较强的正外部性，因而农民工就业培训具有准公共产品特征，政府理应担负起相应的供给责任。当然，政府供给并非等于政府生产，一些公共产品由政府生产可能导致效率低下，而交由社会机构生产，政府通过购买的方式向特定人群提供，能够克服政府失灵带来的效率低下。由于社会机构在生产政府购买的公共产品时，存在追求利润最大化的动机倾向，有可能为降低成本不惜牺牲产品质量。因此，在公共产品生产和供给的全过程中，政府应该准确定位自身职能。农民工就业培训属于可以由市场生产、政府购买的准公共产品，政府在其中的职能主要体现为政策制定、财政投入、服务供给、运行监管等几个方面，然而，现实中这几方面的政府职能均存在不同程度的缺位。

2.1 政策制定滞后

实施和推进农民工就业培训必须政策先行，而政府是公共政策的制定者和执行者。多数发达国家都通过立法明确农业职业教育的地位、培训内容和资金投入，规定各参与单位、个人的责任和义务，对扶持农民培训的相关机构建设、经费来源和运作及相关奖励措施，也作了法律规定。美国政府制定了全面的人力规划和培训政策，为农民工提供培训；德国政府秉承终身学习的理念，制定相关政策，主动承担创造就业机会，解决农村劳动力就业问题的责任[8]。虽然我国相关法律法规也对劳动者培训作了规定，比如《劳动法》和《就业促进法》规定用人单位必须提取一定的培训基金，用于培训员工；2003年颁布《2003-2010年全国农民工培训规划》提出了农民工培训明确而具体的目标；2007年农业部等五部委发布《关于做好农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》；2010年国务院办公厅发布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》。这些法律法规或文件为各级政府开展农民工就业培训工作提供了一定的政策依据。然而，由于我国没有制定专门针对农民工就业培训的法律，因此真正能按上述法律法规或文件对农民工进行培训的企业并不多。

2.2 财政投入缺失

正如前文分析，农民工培训属于准公共产品，溢出效应明显，除了用人单位和农民工本人应该承担一部分培训费用之外，公共财政也须担负起农民工培训的应有责任。然而，目前公共财政对农民工经费投入依然不足，各级政府还未真正建立起农民工培训的长效投入机制。另外，由于农民工户籍所在地与就业所在地的分离，在当前分灶吃饭的财政体制下，劳务输出地政府无法顾及已经上岗就业的农民工继续培训问题，劳务输入地政府又不愿对非本地户籍农民工的就业培训投入经费，农民工培训的财政责任呈现真空状态便难以避免。现有的农民工培训主要是一些比较重视劳务经济的劳动力输出地政府为进城农民工提供的引导性培训和简单的技能培训，而企业对农民工提供的培训多为成本低廉的“师带徒”式的培训。由于企业对农民工的培训往往被视为人力资本投资的一种形式，它可以通过生产效率提高而产生投资收益，是企业生产经营活动的一个组成部分，其经费来自企业利润的提取，因此，企业所在地政府往往不会为此提供财政补贴，更何况几乎零成本投入的“师带徒”、“干中学”式的培训。政府财政投入的不足，是导致农民工培训机会缺乏的重要原因。

2.3 服务供给不足

社会机构具体承担着进城农民工的就业培训任务，政府通过对培训机构补贴的方式，对农民工培训承担部分财政责任，以减轻农民工的费用负担。除此之外，政府还应该做好有关农民工就业的公共服务。就业公共服务包括岗位需求信息提供、求职指导、政策咨询、职业介绍、技能鉴定等，为农民工在城市顺利找到就业岗位或转换工作单位提供相应的服务。目前，城市中的就业公共服务机构名义上也向农民工开放，但所提供的就业岗位信息不多并且就业门槛较高，不适合农民工就业，因此农民工少有问津。绝大多数农民工都是依靠传统血缘、地缘关系网络寻找工作，真正通过政府统一组织进城就业的比例较低[9]。目前，针对农民工的职业技能鉴定也近乎空白，农民工经过培训之后没有相关证书可以证明其技能等级，因此不利于用人单位对求职农民工技能水平高低的识别，也不利于农民工职级晋升和工资的提高。

2.4 运行监管不力

农民工就业培训虽然经费由多方分担，而由社会机构或用人单位具体负责培训任务，但是政府仅仅承担部分出资人的角色是不够的。政府在农民工就业培训中的职能还应该包括运行监管，即对培训的全过程承担监管职责，重点是对培训机构资质、培训内容、培训时间、培训效果等进行监督管理。当前，有些承担农民工培训任务的社会机构本身缺乏较强的师资队伍，特别是缺乏有实践经验的培训师资。一些培训机构的培训内容与农民工实际需求相脱节，培训时间短暂，农民工培训后就业率不高，对培训效果不满意等，这此现象在一定程度上说明政府对培训运行监管不力。正是由于政府未能充分履行好监管职能，一些培训机构弄虚作假，骗取政府对培训的财政补贴，甚至仅让赶集的农民到培训机构签个到、吃餐午饭，就算完成培训任务了[2]。另外，用人单位在招用农民工之后，是否按规定提取培训基金对农民工进行岗位培训，也缺乏相应的监管。

3 强化农民工就业培训中政府职能的对策措施

农民工就业培训不仅是农民工实现人力资本提升的重要途径，而且也是我国劳动者整体素质技能得到提高的战略举措之一，对农村剩余劳动力的非农就业转移和城镇化进程的顺利推进都具有非常重要的意义。为了提高农民工就业培训的质量，保证培训效果，确实提升农民工的素质技能，促进农民工实现市民化的梦想，推动城市化进程，当务之急需要创新政府在农民工就业培训中的职能。

3.1 加快农民工就业培训的政府立法

如果一项工作纳入了法制化轨道，这项工作便有法可依，从而有助于实现其固定化和常态化。农民工就业培训作为一项国民素质提升工程，不仅事关农民工就业与发展本身，而且对提高文化程度和技能偏低的农民工队伍的整体素质，从而提高国民整体素质具有重要的现实意义。农民工已经离开学校，不太可能继续接受正规教育，其人力资本的提升只能通过在职培训的方式得以实现。发达国家普遍通过立法加强对农民的教育培训，如韩国政府先后于1980年、1990年颁布了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》；美国于1917年颁布《史密斯—休斯教育法》；英国于1982年颁布了《农业培训局法》[10],这些国家对农民或渔民的教育培训立法，为我国农民工就业培训的专门立法提供了启示。针对溢出效应明显的农民工就业培训，从实现我国由人口大国向人力资源强国的战略前瞻出发，我国应该借鉴发达国家的经验，尽早制定专门针对农民工就业培训的法律，从而使这项工作走上制度化、规范化的轨道。

3.2 加大对农民工就业培训的财政投入

农民工就业培训对整个经济社会发展有较强的积极效应，政府担负一定的财政责任理所当然。当前，政府对农民工就业培训并非没有投入，而是投入不足，特别是劳动力输入地政府对外来农民工就业培训投入不够，把农民工培训的财政责任推卸给劳动力输出地政府，主要原因在于农民工户籍不在务工城市。其实，这种以户籍为依据的财政责任划分是没有道理的。农民工虽然户籍不在务工城市，却为务工城市创造了巨大的社会财富，不少农民工还向务工城市缴纳了一定的税费。因此，劳动力输入地政府对在当地就业农民工的培训承担一定的责任[11]。劳动力输入地政府履行农民工培训职责的重点，可以根据当地产业发展所需的技术工人类型，对外来农民工进行技能培训。具体可以通过两种方式承担外来农民工培训经费，一是向农民工发放培训券，由农民工自行选择社会培训机构，社会培训机构再用培训券跟当地政府结算培训补贴。为了提高培训的实效，避免流于形式，政府应该以培训加成功就业作为考核培训机构的标准，以培训后实际就业的人数作为补贴发放的依据[12]。二是对为农民工提供在职技能培训的用人单位减免税费，从而在财政上间接资助农民工就业培训。劳动力输出地政府也应该根据现今未能继续升学的中学毕业生多不愿意从事农业生产的这一现实，逐步提高财政对农村劳动力进城就业培训的投入，包括改善技工学校或职业高中的办学条件、减免外出农民工参加培训的自付费用、对参加培训的农民工适当补贴生活费用等。

3.3 优化公共就业服务

对于农民工输出地政府来说，优化公共就业服务不仅要收集各地的职业需求信息包括工资价位等，并通过多种渠道及时向外出农民工发布，而且还应该帮助职业高中、技工学校等培训机构收集企业的用工需求信息，以便这些培训机构能够有针对性地设置培训科目与培训课程，避免出现培训内容与市场需求脱节现象。对于劳动力输入地政府而言，优化公共就业服务，一方面要深入企业调查走访，了解企业的用工需求，为企业推荐优秀的农民工，同时要对企业职工干部讲解宣传劳动就业政策法规，鼓励企业转变用工观念，改变那种重使用轻培训的思想，充分挖掘在岗农民工的就业潜力，依据企业自身力量逐步培养具有熟练技术的农民工；另一方面，进一步提升公共就业中介机构的服务质量，不仅要提供适合农民工素质特点的就业岗位，而且在业务流程方面尽可能做到简便易行，为农民工求职提供咨询、指导、推介等方面的优质服务。

3.4 加强对就业培训工作的监督管理

农民工就业培训的主体通常有三类，一是公办的培训机构，包括技校、职高、夜大等；二是民办培训机构，是以经济效益为追求目标的营利性机构；三是用人单位自身。三类培训机构在承担农民工培训任务时，遵循着“理性经济人”的行为法则，希望以最低的成本获得最高的收益。实践中，一些公办培训机构和民办培训机构均存在编造培训人员名单，虚构培训事实，骗取政府培训补贴的现象，为了应对上级部门检查，临时租借场所、布置培训教室、雇请人员扮演受训对象、编造培训台账，培训过程极富“戏剧化”[2]。用人单位担心农民工培训后离职而导致培训成本得不到回收，因而多数不愿意投入太多资金对农民工进行技能培训。基于上述情况，政府有关部门应切实履行监管职能，对培训机构弄虚作假、偷工减料、套取培训经费的行为进行严厉查处，一经核实，立即追回财政补贴，对情节严重的培训机构甚至要取消其农民工培训资质。政府部门还应加强对用人单位培训责任落实情况的监督检查，对于未能认真履行农民工培训职责的用人单位，不予税费减免待遇，甚至可以取消该企业其他方面的优惠待遇，从而督促用人单位担负起农民工培训职责，与政府一道共同提高农民工质素技能，其结果不仅有益于提高用人单位自身的经济效益，而且也有利于实现农民工培训的社会效益。

[1]人力资源和社会保障部.2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].[2013-05-28].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm.

[2]赵树凯.农民工培训的绩效挑战[J].华中师范大学学报:人文社会科学版，2011（2）:1-5.

[3]丁煜，徐延辉，李金星.农民工参加职业技能培训的影响因素分析[J].人口学刊，2011（3）:29-36..

[4]孙金峰，杨继武.新生代农民工培训中的政府职能探析[J].农村经济，2012（7）:113-117.

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[12]周毕芬，阙春萍.企业“招工难”和农民工“就业难”的矛盾分析与政策建议[J].农业现代化研究，2012（6）：656-659.

[责任编辑：余义兵]

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1674-1104(2014)01-0034-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.01.009

2013-10-07

2013年福建省中青年教师教育科研社科A类重点项目（JA13126S）。

周毕芬（1971-），男，福建永定人，福建农林大学公共管理学院副教授，博士，主要从事劳动就业与社会保障研究。