村民委员会选举相关法律制度探析

李 娟

（广东省社会科学院法学研究所，广州 510610）

十八大报告明确指出，我国实行的是城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，这是人民依法直接行使民主权利的重要方式。村民自治的内容包括四大“民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在制度建设上，则体现为村民选举制度、村务公开制度及村民会议和村民代表会议的议事制度，而其中村民选举制度最重要，村委会是否通过选举产生，是检验村民自治是否实现或实现程度的重要标准，所以要完善村民自治就要解决村委会选举制度中存在的问题。

1 村委会选举法律制度的发展

随着经济体制改革的发展，上世纪70年代末80年代初，我国农村开始推行“联产承包责任制”，取代农村“人民公社”。农村生产力得到了很大发展，农民从饥饿走向了温饱，农村经济体制改革和农村经济发展获得空前成功。但与此同时，农村社会也出现了“权力真空”，农村公共事务，如公共治安、社会福利、教育培训、土地管理等没有一个公认的组织机构来进行统一管理。1980年1月在广西宜州市屏南乡合寨村的果地屯，由村民选举产生第一个村委会，到1980年底，广西已有部分农村自发组建村委会，协助乡政府维持社会治安，后经中央政府推广，成为基层农村群众的自治性组织。［1］1982年底，全国许多地区都出现了类似村委会的组织。尽管最早村委会的出现具有自发性，但其后在全国的发展得到了中央政府的充分肯定和积极推动。为了进一步解放农村生产力，农村的政治体制改革势在必行，1982年《宪法》明确规定了城市居民委员会和农村村委会作为基层群众性自治组织的地位和作用，肯定了农民群众自发创建村委会及其民主选举的合法性。随后，全国范围的村委会第一次选举在1983～1985年之间进行，1985～1987年之间进行了全国范围的第二次选举。［2］1987年11月24日，第六届全国人大常委会通过了《村委会组织法》（试行）（以下简称《村组法》），为民主选举村委会提供了具体的法律依据。之后，约有60%的行政村初步实行了村民自治。2010年10月，第十一届全国人民代表大会常务委员会修订的《村组法》，为村委会选举走向制度化、规范化提供了更明确的法律依据，确立了现代意义上的村委会选举制度。从《村组法》试行至今，每三年一次的民主选举村委会已经走过了近30年，全国绝大部分农村进行了7～8次村委会选举。农村选举的实践和探索，使我国农村基层选举实现了由委任制到选举制、由间接选举到直接选举、从民主化程度较低到民主化较高的转变，基层民主建设取得了一定的成效，有力促进了村民自治制度的发展。但同时各地的选举也暴露了许多问题，最突出的是法制不健全、不统一，导致实际工作中有些问题的解决有法难依或无法可依，如贿选、选举程序违法、非法“代选”、指选、派选等违法违纪现象、选民及候选人资格难定、违法认定及责任追究不明、罢免程序不清等等问题，说明在法制建设方面有待进一步完善和创新。

2 村委会选举相关法律制度的缺失和不足

尽管村委会的选举已取得了一定的成效，其规范化和民主化程度也有一定的提高，但我国对于村民选举制度的规范涉及还太少。《宪法》确立了村委会作为基层群众性自治组织的地位和作用，唯一调整村民自治的法律只有《村组法》，总共3 0条，其中涉及村民选举的仅有6条，且大多过于简单化和原则化，甚至存在着一些法律漏洞，远远不足以调整我国9亿多农民的民主选举实践。虽然，《村组法》有些条款规定了各省级人大常委会自行制定《实施细则》来配套调整村民选举，但在具体制度的创建上，各地的《实施细则》与其出入很大，立法技术不规范，造成了我国《宪法》框架下的整个法律体系不统一，常常引发村民选举当中的争议、矛盾和纠纷，已严重影响了村委会选举的公平性和严肃性，有必要对村委会选举相关法律的缺陷和不足进行研究和探讨。

2.1 《宪法》规定的缺失

1982年《宪法》把村民选举制放入村民自治当中，而村民自治规定在“国家机构”当中。在逻辑上有将基层群众组织视为国家机构的组成部分之嫌，这不符合村民自治的理念。因为，村民自治组织与各级政府机关并无隶属关系，而基层群众性自治组织强调其自治性，是自我教育、自我管理、自我监督的组织，并非国家机构。

2.2 《刑法》规定的缺失

由于我国《刑法》规定的“破坏选举罪”仅适用于人大代表选举，而不适用于村委会选举。然而，根据罪刑法定原则，村委会选举过程中有贿赂、胁迫、弄虚作假的并不算犯罪，只能算是违法。导致一些人利用法律盲区，肆无忌惮地践踏选举规则。［3］

2.3 《村组法》有关村委会选举规定的不足

现有的法律中，《村组法》有6条涉及村委会选举，这6个条文在内容上分别存在不足之处，具体分析如下：

第11条：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

（1）村民委员会主任、副主任和委员的人数规定不明。该条文规定虽然直接给予了村委会产生的合法性和权威性，但没有规定副主任和委员的具体人数，给选举造成相当的不确定性和人为操作的空间。

（2）每三年换届改选，届期太短。三年一次改选，届期太短导致选举过于频繁。常言道：“一年闹，二年干，三年忙着做打算”，这是目前农村出现的普遍状况。村委会第一年需要一段时间熟悉了解村里的情况，做好计划和设想，第二年可以安心为村民干些事，第三年又不得不为下届选举筹划打算。实际上，一届村委会只有一年多时间在正常工作，很不利于农村工作的持续良性发展。

（3）“村民委员会成员可以连选连任”的规定欠妥。任何没有任期任届限制的连任都是封建专制的象征。在我国几千年的封建社会里，官员的职务都是终身制的，终身制助长官本位，形成种种特权，滋生严重的腐败。《村组法》的制定者可能是考虑到农村人才缺乏和社会稳定，才作出这样的规定。其实，农村不是没有人才，而是缺乏人才成长的机制和体制，正是“终身制”大大压制了农村人才的成长和人才的脱颖而出。《村组法》作出“连选连任”的规定，对于目前的中国农村，无异于提供了村干部贪污腐化和造就“土皇帝”的温床。而对村委会成员职务实行任期任届限制，不仅能大大调动村民的政治参与热情，创造人才辈出的体制环境，还能够有效地防止贪污腐败的产生。现在，《宪法》规定国家主席任职都实行任期任届的限制，村委会成员也应该取消连任制。

第12条：年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。

该条款对村民的选民资格认定可归纳为三条标准：①本村村民；②年18周岁；③未被剥夺政治权利。前两条在现实中已有很多争议。

（1）对“本村村民”身份的认定存在不同的标准。最根本的争议是“村民”的界定。现在，地方性法规有的以户籍为标准，有的以履行一定村民义务为标准，有的以居住满一定时间为标准。首先，随着土地征用、学生入学、农转非、外出打工、农嫁居、女外嫁、迁居落户、空挂户等户籍因素的变化，使户籍管理制度日益宽松，人口流动日趋加大，不应把户籍作为选举权行使的附加条件。其次，取消户籍的限制，按居住地行使选举权，这也符合《宪法》的规定。《宪法》第111条规定，城市农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性组织。由此可见，宪法也强调按居住地设立村委会。最后，实行居住地选举原则，还能克服委托投票和函投的缺陷。如果所谓的“外地人”因其具有管理和带领本村人致富的能力而被选上，这从一定程度上体现了民意，符合实行村民自治的初衷。另外，就单个地方性法规而言，是否允许不具有本村户口的村民进行选民登记，似乎都并无不可，但将不同的地方性法规放在一起，便可以发现问题。例如，甘肃省规定，有选举权的村民离开本村超过半年，未承担村民义务，则不予登记。山东省规定，村民应当在户口所在地进行登记。那么，离开甘肃到山东省打工半年以上的农民，如未承担户籍所在地的村民义务，就既不能在甘肃进行选民登记，也不能在山东登记。［4］于是，由于地方性法规的差异，外出务工农民的选举权就可能被剥夺。

（2）“年满18周岁”的年龄规定欠妥。我国《民法通则》第11条第2款规定，16岁以上不满18周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全行为能力人。“视为”完全行为能力人，亦即“即是”。［5］既然《村组法》设立年龄条件的目的是为了防止不具有完全行为能力的人自主行使权利、履行义务，而我国《民法通则》规定的情形能够自主行使权利、履行义务，笔者认为，16岁以上不满18周岁以自己的劳动收入为主要生活来源的村民也应具有选举权。

（3）选举人和被选举人的资格等同有些欠妥。在该条中选举权和被选举权是作为同等概念来使用的，但是，基于候选人在当选后要决策和管理公务事务，能否胜任取决于自身的才能大小，故被选举人资格要件应较选举人资格严格。因此近几年来，有不少学者认为，被选举权应比选举权有着更高的资格要求，有选举权的未必享有被选举权。［6］对于被选举人的资格，世界各国都以积极要件和消极要件的形式在法律中加以规定，其中积极要件包括国籍、年龄、学历、经历等。消极要件包括能力上、道德上、职务上等，例如美国许多州的法律规定，赤贫和领取救济金的公民，一律不参加投票；法国、比利时则要求居住6个月以上才有选举权；泰国甚至规定必须住满20年才有选举权。［7］可见，具有选举权的村民未必具有被选举人资格是世界许多国家的共识。因此，我国的村民在选举村委会成员时，对于被选举人的各项资格理应在体现平等原则的同时合理地提出更严格的要求。

第13条：村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。

（1）选举委员会的产生过程、地位和具体职责规定不明。该条文规定了选举委员会的产生方式，但没有明确规定选举委员会的产生过程、地位和具体职责。因为：①选举委员会是选举活动得以进行的前提条件。从选举法律法规的宣传、选举方案的制定、确定和培训选举工作人员、选民登记、组织提名、确定候选人、确定选举的具体时间地点、组织投票选举、公布选举结果、总结和上报选举工作情况、建立选举工作档案等每一个环节，都离不开选举委员会的主持；②选举委员会的性质影响选举的性质。选举是由一系列环节组成的统一体，这个统一体的每个环节都离不开选举主持机关的组织与管理，如果选举主持机关是由特定的利益集团所任命或操纵，选举就会偏离选民的意志，成为特定利益集团服务的工具；③选举委员会的活动影响着公民选举权利的实现。然而，该条规定非常笼统，缺乏可操作性。

（2）没有设立村民会议的机构和班子。本条以及《村组法》第16、22条共有8处提到村民会议。从这些规定中我们可以归纳出：①村民会议不仅是指全体村民召开的一次会议，而且也是一种村民自治组织系统中最高的议事决策机构；②村民通过参加村民会议，充分表达自己的意愿，讨论决定涉及全村村民利益的重大问题，从而实现对本村各项政治经济社会事务的管理，行使当家作主的权利；③村民会议具有法律赋予的决定村中大事的权力，是村民自治组织系统中的最高议事、决策和权力机构。但《村组法》8处提到村民会议却没有设立村民会议这样的最高议事决策机构。

第14条：选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

选举权与罢免权不对等。该条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”而第16条规定：“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。从理论上分析，按照这种规定，村委会成员只要获得有选举权的村民超过1／4的选票，就可能当选，而罢免村委会成员，则必须有超过1／2的选民投罢免票。这反映出村民的选举权和罢免权不对等，罢免村委会成员的条件苛刻于当选条件。

第15条：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

解决选举违法的办法不明确。上述规定存在三点问题：第一，村民可以向五个机关举报选举违法行为，即乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局，但没有明确规定它们在处理案件中的相互关系，结果造成五个机关职责不明，处理效力不清，会导致要么相互推诿，要么不同机关做出不同的处理结果。第二，规定当选资格无效外，没有规定追究违法者的法律责任。第三，没有包括所有的选举违法行为，比如，选民的一些违法选举行为，选举工作人员的违法选举行为，如虚报票数，涂改选民名册，窥探选票内容，故意计票错误让其候选人当选或落选等。所以，该制度用来解决选举纠纷不现实。

第16条：本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。

罢免程序规定存在严重缺陷。上述规定存在三点不足：第一，没有规定乡、镇政府罢免建议权；第二，没有规定法定的罢免理由；第三，如果村委会不作为，没有规定其他的罢免主持机构及其产生方式。按照《村组法》规定，村民不但有选举村委会成员的权利，也有罢免不称职的村委会成员的权利。但现实的情况是村委会成员当选容易，罢免难。这主要是因为行使罢免权的前提在于启动罢免程序，目的是罢免不称职的村委会成员，而罢免大会要由内含不称职成员的村委会来召集召开，这违反了“当事人不能做自己法官”的基本原则。实践中，即使村民提出的罢免议案符合法定条件，村委会也可能不是积极筹备召开罢免会议，而是采取各种手段阻挠会议召开，致使罢免程序难以启动。再说，将有关村民委员会成员的罢免问题主要诉诸于村民，这对于目前政治上还不成熟的村民来说操作起来是很困难的，在罢免过程中没有强制力保证实施，这一点也就使该条法律失去了立法的本意。

3 村委会选举法律救济制度的缺陷

当前，村委会民主选举出现的诸多问题，最突出的就是村民选举权利的救济机制极不健全。在一些地方，村民选举权利受到了不同程度的侵害，这不仅影响了村民选举权的实现，还挫伤了村民民主自治参与的热情。为此，必须采取切实有效的措施，建构相应的权利保障和救济机制，从制度安排上保障村民选举权利不受侵害。

3.1 从国家立法层面看

3.1.1 《村组法》保障不健全

农村实行村民自治，村民有权直接选举村委会成员，村民的选举权利得到了《村组法》的认可和保护，这是我国民主政治的一大进步。然而，与对村民基本选举权利的规定相比，《村组法》缺乏对这些民主权利遭到破坏时的救济规定，突出表现在《村组法》中只规定了应当如何进行选举，而没有规定不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施，缺乏对权利救济和法律责任的明确规定。仅把村级民主权利的纠错机制界定为群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正。对于村民选举中产生的选民资格案件，《村组法》只规定了可以向村民委员会提出申诉，村民选举委员会对申诉意见，在选举日前作出解释和纠正。这显然也违背了“自己不得成为自己法官”的公正原则。根据《村组法》规定，对于贿选的处理，只是宣布贿选结果无效，取消贿选人的选举资格。对于贿选当事人行政制裁的力度不大，不足以起到威慑和警示的效果，也不足以打击贿选行为。

3.1.2 《刑法》保障救济措施缺乏

我国《刑法》第256条规定了“破坏选举罪”：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”但这一规定只是保护公民依照《宪法》规定所享有的选举各级人民代表和国家领导人的权利。依“罪刑法定原则”，村民参加村委会选举的权利显然不在受保护之列，即在村委会选举中，若遇有人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举，或者妨碍村民自由行使选举权和被选举权的情况，则刑事法律对其束手无策，因为“法无明文规定不为罪”。然而，村委会虽是群众性自治组织，但它又不完全等同于行业协会等社会团体那样的自治组织。从现有法律法规层面来看，村委会拥有一定的公共权力。从实际运作的层面看，它还具有乡镇政府“代理人”的特点，有许多文本以外的国家政权机构性质的权力。正是鉴于这些特征，现行法律已开始考虑到这一点，如我国《刑法》第93条的司法解释，就把村委会成员侵占集体财产作为贪污论处，把村委会成员视为国家工作人员对待。既然如此，对破坏村委会选举的行为，包括现实中盛行的贿选行为也可视为侵害公权力。因此，破坏选举的行为可由《刑法》来定罪。

3.1.3 司法救济制度缺乏

三大诉讼救济本是公力救济中最有效的救济方式，然而，我国现行的三大诉讼法都没有将村民选举权利纳入各自的调整范围。村民自治是我国民主政治建设的基础，作为社会正义最后屏障的司法权当然有权介入。当村民与村委会之间发生纠纷，涉及个别的、具体的权利义务时，应该可以通过向法院提起民事诉讼解决，《民事诉讼法》第164条规定的选民资格案件，仅仅只限于县级及县级以下人民代表的直接选举中，没有将村委会选举包括在内。当村民和村委会的自治权利受到具体侵害时，当基层政府操纵、控制村委会选举，影响村委会选举公平、公正时，应该可以通过行政诉讼渠道解决，但在《行政诉讼法》中也没有将行政机关在村民自治中的违法行政行为纳入行政诉讼的受案范围，更没有建立对村民自治中行政机关违法的具体行政行为的行政赔偿制度。因此，司法机关无法在选举的整个过程和所有环节发挥监督、惩罚违法犯罪行为和保护选民合法权益的作用，这也是当前我国农村贿选现象越发严重，不能得到有效遏制的重要原因。

3.2 从地方立法层面看

对村民选举权利的法律保障和救济制度的规定也不完善。村委会选举实践中大量适用的是省级选举法规，而省级选举法规的规定只能在现行法律框架内进行制度设计，不能够突破高位阶的法律规范的精神和原则。全国31个省级村委会选举法规中仅有青海省规定可通过诉讼手段对村民选举权利进行救济，但也有缺陷：一方面，这一规定有违《立法法》之嫌；另一方面，这一规定缺乏相关配套的法律法规规定，实践中能否真正实施值得怀疑。例如，2001年温州发生的三起当事人就属地条件要求确认具有村民选举资格的诉讼，三个基层法院作出了三个不同处理结果：不予受理、驳回起诉和确认具有选举资格。可见，地方法院在村民是否具有选举资格的法律适用问题上存有分歧。另外，《村组法》和地方法规规定，村民对公布的选民名单不服的只能向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会是选民资格登记机关，也是唯一的争议处理机关。这种规定又违背了“自己不得成为自己法官”的公正原则。

通过对国家和地方立法的上述分析，可以得出这样的事实：我国在进行村委会选举的制度设计时，严重忽略了有关村民选举权利的法律保障和救济制度的规定，相关法律制度极不健全。村民虽然享有民主选举村委会的权利，但这种权利不能够得到很好的保障，即使村民选举权利遭受侵害，村民也无法得到及时和有效的救济；违法行为主体虽然实施了侵害村民选举权利、破坏村委会选举的违法行为，但在现行法律制度框架下无法对他们进行强有力的惩处，无法追究相关责任者的法律责任，使得一些违法者肆无忌惮、有恃无恐。这种对选举违法行为查处不力的负面示范效应极易引起恶性循环，导致各种选举违法行为因为缺乏必要的法律制裁而呈愈演愈烈之势。

4 完善村委会选举制度的建议

4.1 对《宪法》的修改建议

针对村民选举与村民自治在《宪法》中表述的错位，建议在《宪法》的总纲中明确村民选举的自治地位，然后在“公民的权利与义务”中规定公民享有“村民的自治权”为宜。

4.2 对《刑法》的修改建议

完善《刑法》中的“破坏选举罪”的要件，破坏选举不仅是破坏“各级人民代表大会代表和国家机关领导人员”的选举，也应当包括破坏村委会的选举，特别是国家机关工作人员破坏这一选举也应当治罪。在《刑法》“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施和扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利；情节较轻的，可以单处剥夺政治权利。

4.3 对《村组法》的修改建议

《村组法》（1998年）经过11年的正式实施，已暴露出许多不足之处，需要进行全面修改，而不是某些条款的修改，在修改过程中应明确以下几方面：

（1）明确村委会的职责任务。除了进一步明确村委会应当协助人民政府开展的任务外，还应明确村民会议的职责权限，对村民会议的有关条款进行补充，明确村委会应当执行村民会议和村民代表会议的决定或决议，实施村民自治章程，进一步明确村委会作为基层群众自治组织执行机构的性质，增加村委会履行职责的物质保障条款。

（2）充实民主选举的主要环节和程序。在原来规定的基础上，对选举的关键环节和主要程序进行完善和细化，使选举内容更加充实明确。①统一“选民资格”认定标准。消除省际地方性法律冲突，对村民选举资格的认定，应注意户籍所在地失去选举权和居住地享有选举权的衔接，以避免村民重复享有选举权，或无处行使选举权，这关系到选举的民主性和广泛性。笔者认为，可将村民选举登记条件规定为：“村民一般在户籍所在地进行选民登记，在居住地工作满一年以上的，则在居住地进行选民登记”。②规范“侯选人资格”条件。侯选人的资格条件应高于一般选民的资格条件，因村委会成员是村民自治的领导者、组织者。所以，应对选举人和候选人资格条件分别规制。③规范候选人行为。候选人在得到提名后就应向选举委员会提交书面的“竞选纲领”，内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、竞选支出、助选人员和竞选方式等，经选举委员会审核之后，如没有违法违纪的内容，就可以向选民张榜公示，接受选举委员会和选民的共同监督，使候选人的竞选行为做到既合法又有序。④完善选举程序。在选举过程中，领票、写票、投票、唱票等环节都要设计严密，不给贿选人和企图破坏选举人可乘之机。

（3）完善民主决策的形式和内容。应该单独设立村民会议的机构和班子，对村民会议召集方式、村民会议和村民代表会议的职权范围进一步明确。根据权力制衡的原则，也需要村民会议这样的机构来监督和制约村民委员会。《村组法》规定村民委员会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。同理，村民会议这种最高议事决策和权力机构也可以设立选举罢免委员会、村民理财委员会、民主监督委员会等，这样，村民会议就可以有效地监督村委会的工作。

（4）完善村级民主管理和民主监督制度。明确村务公开、民主理财、民主监督的内容及责任，降低贿选者的利益期待。村委会选举中存在的贿选行为，从表面上看是选举环节出了问题，其根源在于农村村务公开、民主管理、民主监督制度中出现了漏洞。由于农村基层干部手中拥有公共资源，而村务公开又没有真正落到实处，使村干部们随意运用手中的权力，如宅基地审批、土地转让金分配、集体企业收益分配等方面有着很大的随意性。因此，从源头上防止贿选，首要任务是完善村务公开、民主管理和监督工作。以财务公开为突破口，增强村务公开的真实性，让村级财务接受群众监督。实行村务公开，应包括村级财务事项公开、村级自治事务公开和村级政务公开。加强财务管理制度建设，包括财务审批制度、民主理财制度和财务预决算制度等。加强财务审计监督制度建设，针对村干部贿选的动机是在任职期间捞一把，必须在村干部任职期满或离任时审计，防止由于前任村官违法违纪行为对贿选者起到示范效应。

（5）建立健全对村民选举委员会的监督机制。乡镇党委政府、村党支部对于村民选举委员会行使职责过程中出现的不符合法律法规的行为，有权要求召开村民会议予以罢免。要明确规定罢免理由，修改只依赖于过五分之一的村民联名，即可启动罢免的规定。要有相应的处罚、制裁条款和严格的程序。除村民的罢免权利外，乡、民族乡、镇人民政府对严重违反国家法律、法规受到处罚的村民委员会成员，也可以向村民委员会提出罢免建议。罢免要求应当有明确的罢免理由，罢免动议成立后，村民委员会应当在一个月内及时召开村民会议，投票表决罢免要求村民委员会逾期不召开村民会议投票表决罢免要求的，由乡、镇人民政府召集村民会议投票表决。乡、镇人民政府在两个月内不召集村民会议投票表决的，村民可以自行召集村民会议，由村民会议选出村民罢免委员会，主持罢免大会。村民罢免委员会成员的具体名额和主持本届村民委员会选举的村民选举委员会相同。提出罢免动议的村民和被提名罢免的村民委员会成员不得成为村民罢免委员会成员，以保证程序的公正性。

（6）明确村委会选举违法行为的认定和处理。村委会选举作为我国参与面最广的选举，对“选民资格”“候选人资格”争议的处理、选举违法行为的认定查处、贿选等犯罪行为的追究、村级决策责任追究、村委会工作审计的违法处罚、乡级人民政府非法干预村民自治的纠错等制度进行明确规定。通过修改《村组法》，确定具体选举违法标准，威胁、贿选、违反和破坏选举的认定程度；进一步明确违法处理机关及处罚的法律依据和违法责任追究处罚程度。建议可由公安机关在同级人民代表大会或常务委员会的领导下负责调查并依法处理，保障惩罚措施的到位。同时，公安机关在村委会选举时应主动调查了解选举情况，及时发现违法行为，可以建立举报有奖制度，通过一定的法律途径对于选民资格案件进行司法救济，调动村民举报违法行为的积极性。

（7）明确权力机关监督方式。权力机关监督是村委会选举工作的一个重要环节，可以预防和纠正选举中可能发生的各种违法现象，保证村委会选举工作能依法进行。《村组法》第28条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”此条明确赋予了地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的监督救济职能，但对监督救济的方式未作详细规定。建议修改中明确权力机关监督方式，可包括：审查地方性村委会选举实施细则的合宪性；听取和审议政府关于村委会选举工作的汇报，并提出质询意见；组织对于村委会选举问题的专门调查委员会；组织代表对村委会选举工作进行检查。

4.4 完善《民事诉讼法》的建议

完善《民事诉讼法》“选民资格案件”诉讼程序，扩大选民资格诉讼的适用范围。我国《民事诉讼法》调整选民资格案件的目的在于救济选举权。虽然当时立法针对的仅是人大代表的直接选举，但从法律条文来看，民事诉讼法并没有明确指出该法只能适用于人大代表直接选举中发生的选民资格。因此，可通过司法解释，将村民选举资格纠纷纳入选举诉讼的范围。

4.5 完善《刑事诉讼法》的建议

完善《刑法》中的“破坏选举罪”的要件，扩大刑事诉讼适用范围。即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施和扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，都可提起刑事诉讼，对打击破坏村委会选举的行为做到有法可依。

4.6 完善《行政诉讼法》的建议

建立选举纠纷诉讼，扩大行政诉讼受案范围。通过司法解释，将行政机关在村委会选举中的行政侵权行为纳入行政诉讼的可诉范围，明确行政救济办法。在村民委员会选举中，村民对行政机关以作为和不作为方式侵害村民选举权利的具体行政行为都可以提起行政复议，对实施侵害村民选举权利的行政机关及其工作人员进行行政处分。同时，还可针对在村委会选举中的行政侵权行为建立行政赔偿制度。

通过完善村委会选举相关法律，形成一套与《宪法》、《村组法》、《刑法》及三大《诉讼法》相联系的法律体系，有效保障村民的合法权利，惩治选举中各种违法行为。因此，根据各地农村社会经济发展水平的差异，正确面对村委会所面临的问题，准确把握和调整相关对策，才能确保农村社会经济发展的成果为广大农民群众所享有，维护农村社会的长治久安。

［1］米有录.静悄悄的革命从这里开始——寻访中国第一个村委会［J］.乡镇论坛，1998，（12）.

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