统筹财政项目 提高投资效益——以湖北省宜昌市夷陵区经验为例

●陈 杰 李 蓉 段万兵

财政项目资金对支持湖北省宜昌市夷陵区域经济社会发展，起到了带动、导向、支撑等重要作用。统筹财政项目，提高投资效益，对于促进城乡发展一体化，实现经济社会转型跨越、竞进提质有着重要意义。

一、夷陵区统筹财政项目的探索

（一）时序上统筹

将前后若干年的专项资金预算持续用于同一类型的项目建设。如2010—2012年，全区共投入项目资金3.7亿元，全力打造“舒心校园”，推进教育均衡优质发展，全区中小学校基本实现了办学条件标准化、师资配备均衡化、质量评价一体化、学校管理现代化的“四化”目标。

（二）部门之间统筹

将各个部门安排的专项资金集中用于某一区域项目建设。如充分发挥财政奖补资金“四两拨千斤”的带动作用，引导“一事一议”项目与交通、水利、农业、扶贫、文化、移民等部门支农资金相对接。2013年全区共实施“一事一议”财政奖补项目179个，安排财政奖补资金2422万元，引导整合其他各类资金4112万元，受益群众达35万余人。

（三）分类提取式统筹

从各类专项资金中提出一部分用于某一重大中心工作。如2013年从城建、交通、卫生、计生、农业、教育、旅游、环保等八类项目中统筹项目资金5000万元，专项用于城乡统筹发展重点支出。

（四）级次间统筹

吃透上级的政策，明确上级支持的方向和重点，结合本地发展实际，努力促进上级项目和本级资金的捆绑打包，统筹使用。如2012年有效整合国家现代农业省级重点县、中央财政小农水重点县项目建设资金和区乡财政配套资金共计5373.76万元，在鸦鹊岭镇实施了农田灌溉、高效节水和现代农业配套设施建设，极大提高了农业综合生产能力。

二、统筹财政项目存在的困难和问题

（一）项目多头，条块分割

项目资金多头管理，政府各部门几乎都有直接管理的项目资金，项目申报各自为政，管理方式方法多样，下达形式各异，政出多门，各行其是，难以统筹协调。同时，各职能部门都有各自的工作目标和工作重点，相互之间缺乏统一规划，各唱各的调，各吹各的号，“资”出多门，“条条”管理，有限的财力资源被肢解。

（二）交叉重复，使用分散

不同渠道的项目资金在资金投放、项目实施等方面不同程度地存在交叉重复，甚至同一类型的项目资金，也往往切块安排。同时，部分项目的申报、审批程序仍不规范，加之各地要求解决资金的项目多，因而资金分配出现“撒胡椒面”的现象，安排项目量多面广但资金少，造成项目数量多、资金使用分散。

（三）体制障碍，平台缺失

一是由于片面理解“专款专用”，项目资金使用单位和管理部门在发挥资金使用效益上主动性不足，对项目资金的整合缺乏深入研究。二是项目资金的分配和使用主要由各主管部门负责，部门习惯性地将本部门负责的项目资金视为其可用资金，统筹就意味着“政府拿部门的钱办社会的事”，部门是能抵则抵、能推则推，阻力很大。三是目前项目资金统筹还只限在财政部门层面单打独斗，缺乏在党委、政府领导下的联席会议制度和政府部门之间协调配合、良性互动的沟通协商机制。

三、统筹财政项目提高投资效益的建议

（一）建立财政资金统筹新机制

1、明确项目统筹范围。按照项目跟着规划走、资金跟着项目走的原则，将保民生、保运转、保救灾、保惠农等特殊用途以外的各级财政项目，坚持小项目靠近大项目、移动项目靠近固定项目、后规划项目靠近先规划项目，采取“性质不变、渠道不乱、统筹规划、集中使用、各负其责、各记其功”的办法，整合归并项目，发挥资金的聚集效应。

2、建立联席会议制度。夷陵区统筹办定期召开专题会议，研究年度规划方案，提出年度项目投资的安排原则和使用方向，明确投入重点，制定投资计划，指导项目投向，衔接项目布局，推进项目实施，考核项目效益，协调财政项目统筹工作中的重大问题和相关事宜。

3、强化部门工作职责。建立“政府主导、财政牵头、部门参与”的工作机制，对所有纳入统筹范围的项目，由统筹办总管，财政部门具体牵头，实行多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水；各部门积极发挥职能作用，确保项目资金到位、建设实施到位、监督管理到位，形成“同乘一辆车，各坐各的位”的良好局面。

4、统一编制项目预算。按照“以发展定规划，以规划定项目，以项目筹资金”的原则，变过去“先切资金再定事”为“先定事再切资金”，在各部门编制项目预算的基础上，由区财政统一编制年度项目预算，细化项目建设内容和资金来源渠道。项目预算经区政府审定，报请区人大常委会审议通过后由区统筹办组织实施。

（二）建立项目申报立项新机制

1、围绕规划建立项目库。紧紧对接全区总体规划、分区规划、详细规划和专项规划，坚持“规划先行、严格标准、分级储备、动态管理”的原则，按照“实施一批、储备一批、培育一批、谋划一批”的思路，积极做好项目储备工作，将符合规划和扶持重点的项目经专家评审论证后，将合格的项目纳入项目库管理。对申报中央和省市立项的建设项目，从项目库中择优筛选，确保在项目申报阶段就开始进行资金整合,资金一旦落实，项目就能立即组织实施，提高项目申报质量和建设水平。

2、竞争立项选择项目。在财政项目分配环节引入竞争机制，建立健全公开透明、客观公正、科学规范的项目竞争立项机制，充分发挥中介机构和专家的评审作用，采取实地考察、专家评审、现场答辩、综合评分等形式，严格项目立项，将项目分配从“一对一”单项审批安排，转为“一对多”选择性审批安排，建立“多中选好、好中选优”的项目优选机制。

（三）建立项目建设管理新机制

1、项目委托代建。根据项目资金来源和建设重点，由统筹办选定一个主管部门负责整个项目的建设组织实施，“一竿子插到底”，项目建成竣工验收后交付给使用单位或设施管理单位。代建部门严格按照“四制”要求，确保项目的投资、质量、功能和进度要求。实行项目招投标制，对项目严格按照招投标法及有关规定选择具有资质的施工队伍；推行政府采购制，对项目建设中的物资和设备实行政府采购，以提高财政资金的使用效益；实行工程监理制，财政局要全程参与工程项目资金的监督和管理，同时实行社会监理，建立建设工程“政府监督、社会监理、企业自检”的三级质量管理体系；推行决算审计制，所有项目竣工验收后，由审计部门对项目工程决算情况进行专项审计，报统筹办审定通过后办理项目资金清算。

2、部门共同验收。项目完工后，由统筹办牵头，组建财政和相关项目实施部门参与的项目验收专班，根据相关建设标准实地进行验收，提出项目验收报告，报经统筹办审批后，作为财政部门拨付资金的依据。

3、资金统一支付。严格执行项目资金管理制度，确保资金安全有效使用。该区财政局按照项目管理部门核实的工程进度和质量认定书，在留足工程质量保证金的基础上，实行国库集中支付，资金直达施工单位账户。

（四）建立预算绩效管理新机制

1、确定项目绩效目标。在部门预算编制“一上”阶段，由各预算部门编制项目预算绩效说明书，明确绩效目标，强化“花钱问责”的责任意识。统筹办和财政部门对部门上报的预算绩效目标的必要性、可行性、有效性进行审核论证，经论证评估绩效较好的项目优先安排预算资金，不按规定要求编制和绩效低的项目暂缓安排或不予安排。

2、实施项目绩效评价。将投资总额50万元以上的项目全部纳入支出绩效评价范围，健全考评指标体系，完善考评机制和方法，对项目进展、目标任务完成、资金使用效益等情况进行全面考核。通过评价反映相关责任主体在资金运作管理中存在的问题及项目效益。

3、强化绩效结果运用。建立绩效评价结果的公开、整改和问责制度。将项目绩效评价结果反馈给被评价单位，报告给政府和人大，并向社会公开；项目主管单位根据绩效评价指出的问题及提出的意见制定整改措施并加以落实；将绩效结果纳入政府治庸问责考评范围，加大对部门和直接责任人的问责力度，提高绩效评价结果的约束力。

（五）建立项目统筹激励新机制

对在财政项目统筹工作中措施得力、进展迅速、成效显著的部门给予激励性奖励，调动主管部门在财政项目统筹工作中的积极性和主动性。一是对纳入全区统筹的上级主管部门安排资金的财政项目，该区财政按项目资金额度的万分之五给予区直主管部门激励性奖励。二是对项目实施效果好、绩效评价结果优的项目主管部门，足额保障项目工作经费，并对班子成员给予适当奖励。三是将项目资金整合工作纳入区政府对各单位的年度经济目标任务考核范围，与年度表彰、评先、晋级等奖励挂钩。