高校收费管理内部控制探讨

●中南财经政法大学财务部 施 英

“为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设”，2012年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，其中明确指出了“单位应当建立健全收入内部管理制度”，具有重大的现实指导意义，并对高等学校收费管理提出了更高的要求。

一、高校收费管理内部控制现状

2006年5月《教育部、国家发展改革委、财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》对各地高校收费管理和收费行为规范作出了明确、具体的管理要求，此后各省市也相继出台了规范本地高校非税收入项目及收费标准的文件。高校的收费管理逐步有章可循，各地高校的收费管理开始步入规范化管理阶段。

从2006年起，每年教育部等七部门对教育乱收费都进行专门的治理检查，要求经批准的收费项目和收费标准要常年进行收费公示；要求严格执行学校收费“收支两条线”管理，逐步推行“收缴分离”的收费办法。近年来，教育、财政、物价等部门陆续颁布了相关规范性文件，进一步明确了高校的行政事业性收费、服务性收费及代收费的收费项目及收费标准；在收费票据管理方面，各高校对收费票据的领用、开票、核销等环节都有严格的规定，并建立有登记制度，尤其是2011年国家税务总局进行税务发票换版后，各高校的税务票据从之前的四类五种变更为现在的两类三种：通用网络发票、税务定额发票、增值税专用发票。2012年财政部门对各类票据的使用范围作出了具体的规定，票据的改革规范了各高校收费票据的使用。2012年财政部为进一步加强和规范政府非税收入征收管理，推出财政票据电子化改革方案，分步实施财政票据电子化管理，大力压缩票种，对票据使用、收费管理、资金缴交等情况进行实施监督。

目前，高校结合“收缴分离”的管理要求，基本上都设置了专门的收费管理机构，制定了一些相应的收费管理办法，各高校在收费管理内部控制上，基本上以国家颁布的各类法律法规和地方政府的相关收费文件为依据，初步建成一套高校收费管理的内部控制制度。

二、高校收费管理内部控制存在问题

高校针对收费的内部管理因财务部门的机构设置和权责分工不同，并没有统一的模式。在收费管理的内部控制上存在一些共性问题。

（一）内部控制制度缺失或滞后

1.高校普遍缺乏系统、规范的收费管理内部控制制度。目前，各高校主要以主管部门和各级政府颁布的相关收费管理文件为依据，实施收费管理的内部控制，缺乏依据学校自身状况制定系统、规范的收入管理制度。虽然各高校都实行收入的集中管理，但学校对于校内各二级单位的各类收入申报、上缴、核算流程及管理缺乏系统的管理制度，各类收入管理制度呈分散分布状态，部分管理制度更新不及时，与实际工作已严重脱节，形同虚设。收费管理人员主要依据其自身经验进行收费管理，缺乏程式化的操作流程规范与规定。

正是由于缺失系统、规范的收费管理内部控制制度，加上对收入管理政策的宣讲、学习不够，导致高校内部分二级单位出现坐支行为，存在舞弊、私设小金库的风险。

2.只注重学生收费管理，忽视对二级单位收费行为的监管。高校学生学费收入占总收入的85%左右，因此，很自然地出现了只注重学生收费管理，忽视对其他收入监管的现象。

对服务性收费的管理就是一个突出的例子：高校向校外单位、人员提供服务，收取的服务性收费不属于物价部门核定范围，很多高校对此类收费协议的签订、运作、实施放权给二级单位，按照市场运作的方式管理，学校层面缺乏风险控制和必要的跟踪、管理措施，无法有效防范舞弊、贪污行为的发生。

（二）学生收费管理存在的问题

1.财务部门与校内其他部门之间缺乏沟通，部分收费信息不能及时更新。出于安全的考虑，通常高校财务部门的财务核算软件和学生收费软件被设计成相对独立的内部系统，与校园内其他软件系统之间基本不存在自动的数据交换，无法实现与校内其他部门信息系统中学生信息的数据共享。尤其是与财务部门联系紧密的学工部门、教务部门、研究生部等单位的学生休学、退学、专业调整、死亡等重要变动信息，不能及时提供给财务部门，这将导致收费数据出现偏差。特别是近几年，高等学校学生的专业调整比例逐年增大，专业间的学费标准存在相当大的差距，学生专业调整数据如果不能得到及时、准确的更新，就会直接导致高校部分学费收入的流失。

2.会计核算系统中对学生学费应收金额缺乏控制制度。目前多数高校使用的学生收费系统与会计核算系统各自独立，不存在很强的勾稽关系和相互制约与相互监督机制，对学生收费系统中学生应收学费数据缺乏控制措施。由于高校的会计核算采用的是“收付实现制”，财务核算系统无法反映学生的每年应缴学费数据；对学生每年的欠缴学费和累计欠缴学费数据也无法纳入“应收及预付款”科目中核算；在学生没有发生实际的缴费行为时，对学生的应收学费的设置及调整，在会计核算系统中不需要进行任何核算。这些漏洞的存在增加了收费管理内部控制的难度。

此外，部分高校并未将非计划招收的学生纳入学生收费系统统一管理，仍采取手工核算形式，有些学校甚至委托校内各办学单位自行收取后上缴财务部门，极有可能出现学费缴费数据差错和舞弊的风险。

（三）办学合同管理中存在的问题。目前，部分高校对经济合同采取授权制签订，并制定了《合同管理办法》，规范了合同的洽谈、起草、审查、签订、履行、归档、追责等内容；但也有相当一部分高校对经济合同的管理控制分布在各相关管理办法中，未形成体系，未制定专门的、统一的合同归口管理办法。还有一些高校虽然制定了经济合同的管理制度，但实际执行环节并未按制度执行，制度设计与执行环节相互脱离。

以培训合同为例，目前高校各类培训班办成为弥补办学资金不足的重要来源之一，在很大程度上缓解了高校办学资金短缺的压力。在各类培训、会议、办学等项目中，合同一般由校内各二级单位自行起草、审核、签订、执行，没有形成统一规范的内部控制制度，也没有统一的管理机构对此类合同进行统一的管理。这在很大程度上，增加了合同风险，极易导致各类违规办学行为的发生。

（四）票据管理中存在的问题

1.票据管理岗位与收入核算岗位未分离。目前，大部分高校对收费票据的管理，都由专人负责票据购买、核销，因未设置独立、专职的票据管理岗位，部分高校存在票据采购、核销人员同时还担任其他会计岗位的工作，没有完全做到不相容岗位相互分离。

2.票据种类的减少导致高校部分经济业务无票可开。“非税收入专用票据（学校专用）”是专门的学费收入票据，只能用于高校收取学生学杂费；其他收入核算只能使用财政定额票据、财政的资金往来票据、税务通用网络发票、税务定额票据和增值税发票，票据种类的减少造成部分收费行为无合适票据开具的情况。鉴于此种情况，2013年5月财政部规定行政事业单位取得非国库集中支付来源的财政性资金暂可使用资金往来票据 [（《关于进一步加强行政事业单位资金往来结算票据使用管理的通知》财综【2013】57号），适当放宽了票据的使用范围，但并未对哪些资金属于非国库集中支付来源的财政性资金作出详细解释。因此，在票据的使用上仍存在界限不清晰的问题。

另外，高校的固定资产处置收入，按规定应上交国库，固定资产处置收入应使用财政固定资产处置收入票据，但实际情况是，相当部分教育部直属院校并没有取得此类票据，因此，在目前状况下，只能使用税务通用网络发票，然而资金却直接上缴国库。

3.科研课题经费的票据使用存在争议。涉及科研课题的票据有三种：涉及营业税的通用网络发票、增值税专用发票、行政事业单位资金往来票据。目前高校教师获得横向科研课题经费，都是自行承担相应的营业税或增值税，但财政部《关于进一步加强行政事业单位资金往来结算票据使用管理的通知》（财综[2013]57号）提出 “行政事业单位取得非国库集中支付来源的财政性资金，暂可向付款单位开具资金往来结算票据”，很可能导致高校横向科研课题票据使用混乱的局面，对利用资金往来票据偷逃税行为的发生缺乏合理有效的控制。

（五）收入分配管理中存在的问题。目前，虽然各高校对校内二级单位的收入都纳入了学校的统一管理，但由于缺乏科学的核算依据和严格的成本核算流程，因此无法对二级单位取得的各类办学收入进行合理有效的划分和分配，造成有的办学单位留存大量办学经费，有的办学项目经费严重不足、靠财务部门拨付专项资金进行弥补的状况，导致各类教学资源在校内分布不均，进而造成校内教师收入两极分化，收入分配并未起到合理有效的激励作用。

三、完善高校收费管理内部控制制度的措施

（一）完善收费管理的制度建设。高校应根据国家针对高校收费管理的各类文件，结合学校自身收入管理状况，制定适合本校的、统一的、规范的收入管理制度。高校应制定《收入项目申报审核管理办法》、《各类收入管理办法》、《收费票据管理办法》、《各类收入分配管理办法》、《学生收费管理办法》等一系列收费管理制度，定期根据社会环境和国家法律法规的变化，作出及时的调整。财务部门应明确规定对各类收入的确认、收缴、核算的管理办法，明确各收费管理岗位的职责与权限。

（二）完善学生收费系统管理

1.将各类学生统一纳入学生收费系统管理。高校各类学生信息应统一纳入学生收费管理系统进行管理，并对各类学生收费信息的来源、学生收费信息的接收、学生基本信息的导入、学生信息的变更、应收项目和标准的初始、学生收费数据的导入、收费数据的导出程序、复核、审核程序、权限及工作流程作出明确的规定。

对招生数量少，学生管理相对灵活的各类在职研究生、继续教育类学生应纳入学生收费系统管理，该类学生的管理相对计划招生学生较为松散，学费交纳期相对较长，缴费相对较为灵活，学费交纳如果采取手工统计方式，容易出现漏收甚至舞弊的可能。

2.实现学生变动信息的及时更新。随着高校办学模式的转变，学分制收费将逐渐成为未来高校学生收费的主流模式。学生对课程选择的自由度会极大增加，这意味着高校的选课系统与学生收费管理系统的学生收费信息必须实时对接，才能及时更新学生的收费信息。

高校应制定明确的制度，对学工部门、教务部门、研究生管理部门、财务部门学生数据信息的提供、变更、上报流程作出明确的规范，并进行职责划分和责任归属。在数字化校园建设过程中，实现学工部门、教务部门、研究生管理部门的学生管理信息与学生收费系统的信息对接，确保学生信息在各信息系统中及时、准确更新以及严格的一致性。实现宿管信息共享，实现学生宿舍管理系统与学生收费系统的数据对接，实时接收学生宿舍变动信息，进而对其所需承担的费用情况及时进行调整。所有学生变动信息都必须是经相关主管部门审批、盖章，财务部门方可进行调整，同时对所有变动信息的留存纸质文件按日期进行归档。

3.设立学生收费系统信息稽核岗。各高校的办学模式不同，学生收费系统的选择使用也不同，因此收费系统的内部控制程序也各不相同。无论选择什么学生收费系统，都面临各类学生信息的导入、导出、信息变动与调整。因此，必须设立学生收费系统信息变动稽核岗，对每天学生收费系统的信息变动进行稽核，及时发现错误信息，避免发生手续不完整或没有手续却对相关学生的收费信息进行调整的行为发生。

对于不具备利用学生收费系统进行管理的学生收费，应增加学生学费的复核岗位，定期对学费的应收、实收、欠费数据进行核对、统计。

4.建立学生收费应收款管理备查账。为全面完整地反映学生学费收缴状况，财务核算体系中应设置“应收学费备查账”，反映学费收入的应缴数、实收数、欠费数。改变学生收费系统独立于财务核算系统之外的局面，实现财务核算系统对学生收费系统的控制与监督。

应收学费备查账可以设立三个科目：“应收学费”、“欠缴学费”、“实收学费”。

应收学费等于实收学费加欠缴学费，按收费项目设置二级科目，二级科目下按调整原因设置学费调整明细科目（调整原因可分为：减免学费、休学、退学、延长学制、专业调整、其他原因等）。“应缴学费”科目借方反映应缴学费的增加，贷方反映应缴学费的调整，借方余额反映高校的实际应收学费金额。

“实收学费”与财务核算系统中的“应缴财政专户”科目相一致，贷方反映实收学费的增加，借方反映实收学费的减少，贷方余额反映高校的实际收取学费金额。

“欠缴学费”科目借方反映欠缴学费的减少，贷方反映欠缴学费的增加，贷方余额反映高校学生的实际欠缴学费金额。

学年开始设置学费应收数时，借：应缴学费 ，贷：欠缴学费。学生交费时，借：欠缴学费，贷：实收学费。

（三）完善合同管理。《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定“单位应当加强合同管理，建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位，明确合同授权审批制度，确保合同管理规范有序开展；确定合同归口管理部门，建立财务部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。”

高校应根据内部控制规范的要求，尽快实现经济合同的归口管理，高校向校外人员、有关单位提供服务而收取的服务性收费，其收费行为按照市场运作方式执行，而这部分收费往往成为高校贪污、舞弊和私设小金库的重要资金来源，高校应制定相应文件，统一收费合同及协议的签订、审批，跟踪收费合同及协议的执行情况，确保资金的及时入账。严禁校内二级单位未经学校相关职能部门的授权审批，擅自与外单位签订协议。同时将对二级单位的收费管理纳入领导干部的业绩考核与任职考核中。财务部门应根据经过相关职能部门授权审批的合同确认收入，开具相应的收费票据。发现二级单位未经授权审批擅自与校外单位签订合同并发生收费行为，应及时上报主管领导，对违反财经纪律和政策的收费及时退还相关单位。

（四）完善收费票据管理

1.所有票据的领用、核销等由高校财务部门统一管理。设立专门的票据管理岗位，对外购财政票据、税务票据和自行印制用于校内部门间结算的各类票据，进行统一管理，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作，详细反映票据的未用、在用、作废、核销情况。妥善保管废旧票据。票据发放时，要规定票据的适用范围、收费项目、票据的归还时间。

2.对校内各类收费票据使用范围作出具体规定。高校应针对本校的各类收费项目，明确规定各收费项目相对应的收费票据。对应上缴财政的非税收入，必须按规定开具财政票据，做到收缴分离，票款一致。对服务性收费行为，高校财务部门应统一提供税务发票。

高校自行印制的票据，应只限于校内各单位之间发生经济往来的内部结算。严禁超范围使用，对校外各单位和人员的收费严禁使用单位内部结算票据。

3.票据管理人员与收入核算岗位相互分离。从事收费票据管理岗位的会计人员不能从事收入核算岗位的会计工作。

4.对机打票据要手工登记序时账。对票据信息输入收费系统使用的机打收费票据，要求系统使用号码与实际收据号码的一致，建立手工登记簿，按日期登记当日收费票据的起始号码、使用张数、收费金额、作废张数、作废号码等使用信息，作为机打票据使用备查记录。

（五）完善收入核算和收入分配政策

1.完善收入确认流程。收费管理人员应审核各类收入的收费项目和收费标准是否符合物价部门的规定，审核无误后方可通知收款人员收款，收入到账后，收费管理人员根据到账金额开具相应的票据，做到票款一致，如涉及办学合同和协议的，应将合同或协议一并作为原始凭证的附件。

2.财务部门集中统一收款。财务部门应设置专门的岗位进行收款。对各类收费应尽量由财务部门统一收取，对财务部门无法自行收取的收费，应规定二级单位的收取方式、收费时间以及收费金额上缴的时间，收费票据要及时清理审核，避免违规使用票据的行为发生，同时尽可能减少收费资金在财务部门以外停留的时间。

3.收费确认与实际收款岗位相互分离。高校多数收费都是在收款环节开具收据确认收入，因此，高校应将收据的开具和收款两个岗位相互分离，实际收款人员不得开具收费票据，开具票据进行收入核算的会计人员不得收取相关款项。

4.定期清理各类收入。高校各类资金往来较为频繁，资金流量大，高校应对各类来款定期清理，及时与来款单位联系，确认来款性质与类别，及时确认相应的收入。

5.制定合理的收入分配。高校各二级单位的创收资金在学校与二级单位之间的分配，应考虑学校整体的收入水平与学校整体的办学成本支出，制定上有封顶下有适当补贴的收入分配政策，同时，应向基础性学科和研究类学科适当倾斜，并将二级单位的学术研究和教学研究成果与收入分配相结合，确保高校在鼓励二级单位创收的同时能加强学校整体的学术研究水平。同时，还应将反贪污和舞弊机制也一并纳入二级单位和个人收入分配机制中，对违反财经纪律和政策的单位和个人实行相应的惩罚措施。■

1.崔玉春.2013.《关于高校收费内部控制问题的探讨》[J].财经界（学术版），1。

2.李永发.2012.《浅析高校收费管理存在的问题及对策》[J].财经界（学术版），3 。

3.张光君、邱均成.2013.《高校收费管理组织机构及岗位设置探讨》[J].会计之友，4。