碳排放权交易试点工作问题及对策——以湖北省为例

●江西省社会科学院 胡 炜

碳排放权交易试点工作问题及对策
——以湖北省为例

●江西省社会科学院 胡 炜

武汉城市圈是资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区，湖北省作为碳排放权交易的七个省市试点区之一，当前正在大力推进这一工作。作为唯一一个既是碳排放权交易试点区又是两型社会建设的省份，湖北省应该如何界定碳排放权交易试点工作和两型社会建设两者的关系，当前存在哪些问题，又应该如何应对。这些问题值得关注并研究，以便为今后试点工作全面铺开提供经验和教训。排放权交易作为市场的嵌入机制，是两型社会建设的一部分，也是突破口。一方面可以利用市场嵌入机制配合行政调控手段优化资源配置，通过市场成本来淘汰落后产能，促进产业结构转型升级，构建资源节约型社会；另一方面可以运用排放许可及排放权交易市场保护千湖之省的优美自然环境，深化环境友好型社会建设。

排放权交易 两型社会建设 产业结构转型 市场嵌入机制

一、碳排放权交易试点工作的特点及模式

（一）碳排放权交易试点工作的特点。当前，北京、上海、深圳等地碳排放权交易试点实施方案已经出台。这些方案的共同点是纳入规制的排放行业广、企业多、标准严。比如，上海纳入200多家企业，共十几个行业，连航空服务业、商业等非工业面板都纳入规制范围；北京纳入300多家排放企业；深圳纳入635家工业企业和197栋大型公共建筑物。①在排放标准上，北京、上海均将年排放二氧化碳1万吨的排放企业纳入规制范围；深圳由于电子行业较多，企业排放规模相对较小，标准较低，而将年排放二氧化碳5000吨的排放企业纳入规制范围。从国际上看，一般都是从燃煤发电厂入手进行规制，因为电价作为基础能源，其价格具有传导作用，可以推动绝大多数工业企业进行节能减排的技术创新。欧盟第一阶段只覆盖了五个行业，包括能源供应（电力、供暖和蒸汽生产等）、石油提炼、钢铁、建筑材料（水泥、石灰、玻璃等）、纸浆和造纸。深圳、北京、上海在强制减排试点中管控力度之大超出发达国家，既反映了这些城市追求环境保护的决心和行动力度，也反映了这些城市处于工业后阶段自身的特点，但也存在过度追求减排目标而导致规制排放源扩大化的倾向。产生这一问题的根源在于减排目标设置是否合理。由于北京、上海、深圳能源外购比例极高，如北京外购电力比例达60%以上，这些城市所设置的总量控制目标是否有偏大嫌疑，其对经济影响的正负综合评价还有待进一步观察。

（二）碳排放权交易试点工作的模式。相比之下，与京、沪、深等发达地区激进型模式有别，湖北省采取了稳中求进的稳健型模式。2013年8月正式印发的《湖北省碳排放权交易试点实施方案》充分考虑了湖北省处于工业化进程中期的特点，坚持理性，拟纳入规制的排放源企业150家左右，系2010年至2011年单年综合能源消费量达到或超过6万吨标准煤的重点工业企业，主要涉及钢铁、化工、水泥、电力、造纸等高能耗、高排放行业，不涉及电子、航空等湖北省需大力发展的行业。该《方案》涵盖的150家排放源碳排放总量约占全省总量的35%，意图通过配额淘汰落后产能，通过增加工业企业生产成本，推动技术创新来实现节能减排。②在实施层面，湖北省拟在试点工作初期选定5家左右第三方认证机构，平均每家第三方认证机构服务30家排放源，有利于第三方认证机构的发展。与湖北省相比，北京市试点实施工作初期即批准了30家第三方认证机构，平均每家服务10家排放源，平衡各方利益味道较浓，不利于认证机构的发展。从实效的角度看，湖北省充分考虑到这一试点工作的试验性和长期性，不追求毕其功于一役，也不追求形式主义的效果——拉郎配式的排放权交易，而是根据本省工业化进程中的实际，以碳排放权试点交易工作促进经济结构调整为核心来开展工作。

二、碳排放权交易试点工作与两型社会建设关系定位

碳排放权交易试点工作应理解为两型社会建设的突破口之一，如何定位两者之间关系，这是值得研究和探讨的。由于两型社会建设的理论尚不成体系，对两型社会建设的认知不深刻，导致理论对实践的指导性和针对性不强，这又反过来进一步影响两型社会和碳排放权交易试点相互之间关系的定位。

（一）与经济建设的关系定位不清晰。无论两型社会建设还是碳排放权交易试点工作，都必须处理好与经济建设的关系。当前的两型社会建设注重资源约束与环境友好两个层面，忽视经济约束条件。世界银行2007年主题报告《东亚复兴：关于经济增长的观点》具有针对性地首次提出了“中等收入国家陷阱”概念。从东亚和拉美的经验来看，当人均GDP达到3000—5000美元时，容易出现中等收入陷阱。湖北省人均GDP刚达到5000美元，在这一阶段，经济增长固然重要，但我们需要的是可持续增长，而非一时的GDP增长。两型社会的试验不仅是突破资源约束条件和环境友好社会的需要，也是突破经济约束条件的需要。武汉城市圈资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区的名称中隐含着经济约束条件。这一试验是一项社会试验，其最主要的部分是经济试验，而经济约束条件是全国经济发展的共性，不是个性，故在命名时只强调了资源约束和环境友好的个性，但在认识时不能对其共性漠然视之。

（二）对湖北省的典型性认识不足。所谓试验，意味着理论不成熟条件下的实践创新。长期以来，地方政府习惯于科层制的自上而下的指导意见，湖北省两型社会试验区的建设没有完全摆脱这一路径依赖。例如，资源节约型社会建设要求重视土地资源节约问题，但对如何利用可交易土地开发权来保护基本耕地以及湖泊等风景区的试验尚未展开。

北京、上海等发达城市处于后工业化阶段，其经济转型代表性不典型。沿海经济带主要是外向型的模式，处于工业化进程后期，或已迈入人均GDP10000美元俱乐部，或接近这一目标。湖北省在国内经济格局中处于中等偏上水平，是传统的工业模式，处于深度工业化进程中期。相比之下，从全国样本来看，湖北省具有极强的典型性。两型社会建设是省委、省政府深刻把握湖北省未来发展的一个战略支撑点。与发达地区的后工业化战略不同，湖北省经济发展水平尚处于深度工业化进程之中，重工业排放源较多，其过度依赖重工业的产业结构需通过两型社会建设进行深度调整。湖北省两型社会建设试验成功与否事关中央下一步在全国推广经验，实现全国经济迈入发达强国之列的中国梦，意义重大，影响深远。

（三）两型社会建设的出路和方法不明，与碳排放试点的关系定位不清晰

1.对两型社会建设的一些基本问题理论研究不深入，导致对两型社会建设的根本出路和方法认识不清。如何通过产业结构转型、提升民生福祉破题当前急剧增多的社会矛盾，如何灵活运用市场手段来改善政府调控水平，并无固定经验，需要理论探索及实践总结。我国经济已由较长时期的两位数增长进入个位数增长阶段，在这一新条件下，两型社会建设的根本出路在于创新，关键要靠科技力量。创新精神与“敢为人先”的武汉精神在本质上具有共性，敢为人先是迈出创新的第一步，是创新意识的起源和萌芽，但这一起源和萌芽必须依靠科学试验精神，通过理论探索和身体力行的实践才有可能实现理论和制度的创新，进而带动科技创新。两型社会建设的方法是强化市场配置资源的基础地位，提高政府的灵活应对能力和宏观调控水平。在方法上，应将两型社会建设与行政职能的转变结合起来，促进宏观调控手段多样化，注重市场手段的嵌入式制度设计。新公管运动在行政规制中嵌入市场要素，出现了行政合同管理、协商制定规则、杰出领袖工程、监狱外包等新的做法，两型社会建设可以借鉴。

2.少数试点单位认为节能减排和碳排放权交易试点工作就是两型社会建设的最主要内容，这种认识并不全面。实际上，两型社会建设的核心有三块：经济转型、资源节约和环境友好。排放权交易试点工作是两型社会建设的一部分，也是一个突破口，这一市场嵌入制度能够衔接经济转型、资源节约和环境友好。试点工作的衔接作用体现在：一是实现环境保护目标，具体表现为总量减排的实现；二是通过碳市场发现碳价格，通过生产成本引导产业结构转型以及节能减排技术创新；三是将市场嵌入机制作为转变行政方式的一种有益尝试。

三、湖北省碳排放权交易试点工作的问题及对策

碳排放权交易试点工作的理论相对而言较为成熟，但实践中仍存在以下几个方面的问题。

（一）环境治理目标与嵌入式市场手段之间的关系不明晰，必须通过法律方式进行严格控制。碳排放交易制度是在错综复杂的国际背景和国内的各种利益诉求盘根错节的条件下应对全球气候变化和环境污染的一项灵活性政策工具，但其缺陷不可忽视，必须通过法律方式进行严格控制，特别是必须通过法律控制使得私人偏好转化为符合公共利益的内在偏好，使私人运作方式切实符合公共目的。交易金额只是碳排放交易效果评价的一个子项目，并非其全部，过分夸大碳交易额的价值不利于环境治理目标的实现。对试点工作的绩效评价应从总量控制目标实现、碳价格发现、对经济结构转型的促进作用、对行政规制手段的丰富与完善这四个方面来进行综合评价。

（二）经济发展速度与排放力度之间的关系需理顺，以市场化能源价格为突破口推动市场机制。试点工作必须处理好经济发展速度与排放容量之间的关系问题，较为合理的方式是在发展中求减排效果，而不因减排限制发展。因此，要防止两种不良倾向，一是“唯GDP论”，二是过分强调减排效果。“唯GDP论”不利于经济结构转型，是没有树立可持续发展思维的表现，与之相对应的是过分强调减排效果，犯了形式主义错误，阻碍了经济的发展。当前的核心问题是防止第一种错误。

由于我国电价尚不是完全市场化的电价，因此，从排放权交易试点角度看，进一步推动能源价格市场化是一项基础性和前瞻性工作，理论上应该先行，但能源价格事关全局，能源价格市场化或者说工业能源价格市场化是一项全国性的改革，实践中具有复杂性，只能由国家层面逐步推动。湖北省是水电大省，能源价格市场化对于湖北省相关能源企业是有利的。因此，湖北省必须尽力向国家层面呼吁尽早启动工业能源价格市场化。只有这样，才能发挥能源价格的基础性价格传导功能，推动省内各行业创新节能减排技术。

（三）绿色金融业务发展速度一般，不利于产业结构升级，需加大业务创新。在产业结构升级的各项宏观调控工具中，金融工具具有强大的市场引导作用。银监会发布了《绿色信贷指引》，通过应收账款抵押、清洁发展机制（CDM）预期收益抵押、股权质押、保理等方式开展金融创新业务。国内商业银行中绿色金融创新业务处于前列的主要有浦发银行、兴业银行等创新意识较强的商业银行。比如，浦发银行2010年至2012年三年累计投放绿色信贷已超过1000亿元，并且其绿色信贷不良率远低于全行其他贷款的平均水平。③湖北省属金融机构如汉口银行、湖北银行等绿色信贷的金融创新业务仍有待加强，湖北省的碳金融工作必须走到各试点省市前列，敢为人先，通过绿色信贷服务于武汉城市圈两型社会建设及碳排放权交易试点工作，同时壮大自身，更好地服务于湖北省的经济发展。

当前，由于上位法的缺失，特别是立法层面没有明确排放配额的财产属性，因而只能采取应收账款、预期收益抵押的方式，导致排放配额抵押贷款等创新业务只能变相地以应收账款抵押的形式开展，从而出现了贷款审核更为严格、抵押率偏低等不利于金融创新业务开展的局面。国内仅有深圳市出台了地方法规《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，但该规定仅有条文10条，并未规定排放配额的法律性质，仍较粗糙。湖北省作为两型社会试验区应在此问题上有所创新，可考虑适时制定二氧化碳排放许可证管理办法。鉴于地方立法尚需时日，而金融部门的排放配额抵押贷款等金融创新业务对法源的位阶要求并不高，因此可以先以省政府令的形式，制订行政规章，待经验成熟时再启动地方立法。

制订行政规章时可参照欧美立法经验，采取“视为”的立法技术，将排放配额许可证视为商品，与之配套，一并规定（或财政部门通过部门规范文件规定）排放配额许可证的会计处理方法。只有排放配额在会计账目上记为资产，相关的金融创新业务才能顺利推行， 而有关成本损益的处理可以在实践中不断予以完善。

（四）节能服务行业发展需提速，实现弯道超车。2012年6月国务院发布了《“十二五”节能环保产业发展规划》，要求“大力推行合同能源管理，到2015年，力争专业化节能服务公司发展到2000多家，其中年产值超过10亿元的节能服务公司约20家，节能服务业总产值突破3000亿元，累计实现节能能力6000万吨标准煤。……到2015年，环保服务业产值超过5000亿元，其中年产值超过10亿元的企业超过50家，城镇污水垃圾处理及电力行业烟气脱硫脱硝等领域专业化、社会化服务占全行业的比例大幅提高”。湖北省应大力利用科研资源丰富的优势，出台相关政策鼓励科技创新，扶持节能服务业发展，培育这一新兴行业，为以后全国其他工业省份开展碳排放交易时争取其他省份工业企业节能服务市场的份额奠定良好的基础。

当前大量的节能服务公司 （又称合同能源管理公司）都是轻资产型公司，初期资本需求很高，融资成本是一个核心问题，在当前立法缺失情况下，只能进行信托、PE等高成本的融资行为，不利于这一新兴行业的发展。一旦有关排放配额的商品属性以及会计账目上作为资产处理，那么在排放配额抵押、碳融资等金融创新业务的支持下，相关行业将能得到快速发展，能够有效推动减排目标的实现和碳市场产业链的完善，有利于培育新的行业增长点。■

（本文系江西省社会科学院重点课题 “江西农村社区建设法治保障研究”〈项目编号：1304〉阶段研究成果之一。）

注释：

①本文所涉及的试点方案及排放权交易实践中的相关数据，主要来自2013年5月北京环境交易所与中国质量认证中心联合举办“碳交易与低碳管理”高级课程培训班的讲课内容，少数数据由互联网查询补充。

②参见《五省两市开展碳市场情况》，2013年9月5日访问。③参见 《浦发银行绿色金融服务模式创新》，2013年9月16日访问。

1.焦小平等译.2010.欧盟排放交易体系规则[M].中国财政经济出版社，45-48。

2.蔡昉.2011.“中等收入国家陷阱”的理论、经验与针对性[J].经济学动态，12。

3.[美]朱迪·弗里曼.2010.合作治理与新行政法[M].商务印书馆，59-68。

4.[美]凯斯·R.孙斯坦.金朝武、胡爱平、乔聪启译.2002.自由市场与社会正义[M].中国政法大学出版社，第10章。