合作治理理论与行政纠纷非诉讼解决机制探析

沈建辉

(广西师范大学 法学院，广西 桂林 541006)

一、合作治理基本理论概述

(一)合作治理的内涵

人类社会是自然界、人和组织等单位组成的集体，当寻求任何其中的一个单位来单独治理社会已经行不通时，我们只有寻求通过合作来谋求发展。可以说，合作治理是人类社会在实践中理性的选择。合作有协作之意，又有为共同的目的一起进行活动之意。从管理学的角度说，合作就是社会个体之间追求达到自己预定的目标，通过寻求存在共同利益的主体，在承认与尊重彼此目标间差异的基础上，“异中求同”进行广泛的、全面的协作。合作活动的结果往往是双方在实现共同目标的同时，也实现了各自的目标。在行政管理中，合作治理是各级政府机关为了实现广大人民利益或者为了与社会民众之间共同的目标而与社会组织，甚至与私人组织和普通公众进行的广泛合作。不管合作主体是哪种性质的社会组织，之所以建立合作治理关系，是因为主体之间在社会管理中拥有平等的地位，从而能在合作中平等相处，共同为相同的目标而出谋划策。

(二)合作治理的必要性

社会管理所追求的是构建一个有秩序、富含民主、呈现公平的社会体系。随着社会的不断发展，不论是国家与国家之间、组织与组织之间、人与人之间，还是国家管理国内外事务，合作治理已成为社会管理的必然选择。一是主体多元化对合作治理的要求。管理主体的多元化需要主体间进行合作，通过合作治理来完成主体间共同目标的实现，促进社会和谐发展。二是权力分散化对合作治理的要求。社会治理中参与主体的多元化直接带来社会治理的多层级和公共权力的多向度。管理权力的分散更需要社会上拥有权力的管理主体加强合作、共同协商、平衡权力，从而有效地管理社会。三是社会问题多元化对合作治理的要求。社会问题的多元化在日益加深的合作中产生，那么也就应该在合作中解决这些问题。四是构建和谐社会对合作治理的要求。和谐社会包括人与人的和谐、人与自然的和谐和国与国的和谐等，当涉及两者或多者的利益时，我们需要通过合作来处理多边关系以促进和谐。

(三)合作治理与非诉讼解决的一致性

合作治理是通过各主体间的自愿合作来治理我们所面临的社会问题，行政纠纷的非诉讼解决是一种通过调解或和解而解决问题的合意型解决方式。合作治理理念追求的是共同努力完成规定好的目标，共同分享合作的成果，同时合作治理也意味着是和平的、非武力的共同解决问题。行政纠纷的非诉讼解决也是本着良好的态度，友好地协商解决问题。人类社会在不断发展进程中，人与人之间早存在着合作互助关系以及和平解决问题的各种方式。但政府把合作治理作为一种社会管理理念来治理国家却是当今管理理念的一种创新，给行政纠纷非诉讼解决提供了理论基础。当然，我们不能否定这两者之间在核心思想上存在着一致性。

二、行政纠纷非诉讼解决机制分析

(一)行政纠纷解决的现状

改革开放以来，我国社会主义建设呈现出繁荣发展的景象，但是，在发展过程中也出现了社会主体利益日益多元化的问题。政府为了更快实现其社会建设的目标，在不断地利用其优势与使用各种手段推动经济的快速发展，在这个过程中，就导致了行政机关与其它主体之间的纠纷和矛盾频繁发生，特别是近几年来群体性行政争议较为突出,这些纠纷和矛盾的频繁发生严重影响了社会的稳定与和谐。由于行政纠纷本身所具有的特殊性，导致了行政纠纷的解决面临着更多的问题：一是现实生活中存在着大量的行政纠纷得不到及时有效的解决，行政相对人的合法权益得不到有力保障，这使得行政相对人对一些行政纠纷解决机制大失所望；二是行政机关对出现的行政纠纷的处理缺乏全盘考虑与认真对待，各种行政纠纷解决方式之间没有得到很好的链接且缺少配合，相互之间脱节现象严重，不能发挥各种行政纠纷解决方式的整合利用优势；三是重复处理行政纠纷，一些纠纷经过了多重程序仍长期不能解决，没有一种最终的纠纷解决方式为行政纠纷的处理划上一个圆满的句号，这种久拖不处理或是处理不干净的纠纷解决机制令人担忧。进入21世纪，我国要想实现法治政府和和谐社会的宏伟目标，就必须研究行政纠纷的形势与特殊性，制定出有效的行政纠纷解决机制，以促进我国社会政治与经济的稳定发展。

(二)行政纠纷非诉讼解决的可行性

1.非诉讼解决机制的适用空间。当今社会法治的发展从形式主义走向实质主义，现代行政从管理行政、消极行政和机械行政发展为服务行政、积极行政和能动行政，行政裁量也成为现代行政的典型特征。[1]由于管理服务职能的需要，行政主体享有越来越广泛的行政自由裁量权，行政自由裁量权已经成为行政领域中一项普遍存在的权力，当然这种行政自由裁量权是在法律法规的授予之下，是一种有限的自由裁量权。正是行政主体拥有行政自由裁量权，这也意味着行政主体在行政纠纷的处理中拥有着法定的处分空间。换个角度看，行政纠纷解决机制的最终目标是维护行政相对人的合法权益，维护公益、恢复公序只是一个衍生目的，所以行政相对人对是否提请解决纠纷、选择何种方式解决纠纷以及纠纷解决的内容和结果都有着处分权。

2.非诉讼解决机制的功能优势。在行政纠纷解决机制中，诉讼虽然有着其固定性、程序性强的特点，但是诉讼机制也具有其缺乏灵活性和解决问题时间持续时间长的缺点。而相对于非诉讼解决机制就有着灵活性、快速解决问题的效果，也有主观能动性强、自由裁量权限大的特点。可见，这两种机制之间存在着互补关系，非诉讼解决方式刚好可以弥补诉讼机制中所具有的不足，以解决正式诉讼所不能解决的困难，为诉讼机制提供良好的补充。非诉讼解决机制特有的功能优势,在行政纠纷解决中发挥的作用是众所周知的，这决定了适用非诉讼解决行政纠纷的必要性。

3.非诉讼解决机制的精神内核。行政纠纷的非诉讼解决机制是作为一种国家公权机关之外的纠纷解决路径，它表明社会管理对社会主体自愿选择和自治权利的尊重，并且强调通过协商和对话来达成合意解决纠纷,为现代民主法治注入了“合作”这一丰富的内涵。而合作治理理念是政府为了达到公共服务的目标，或者为了合作者之间共同的目标与非政府的、非营利的社会组织，甚至与私人组织和普通公众而进行的广泛合作。当然，合作治理理念中也包括在行政纠纷发生时当事人通过合作这种非诉讼的方式来解决纠纷。因此，合作是非诉讼解决机制与合作治理理念共同的精神内核和价值追求。有效运用非诉讼解决机制，可以让当事人通过合作的方式解决存在的问题，从而实现政府与民众的和谐相处，同时也体现了合作治理理念是现代行政法学的要求。

三、行政纠纷非诉讼解决机制的理念建构

(一)合作理念

行政纠纷非诉讼解决机制是建立在自愿的基础上，当事人通过平等协商来解决存在的纠纷，而合作理念贯穿整个纠纷解决的过程。假如没有合作理念，存在纠纷的双方或多方就不可能心平气和地在一起协商解决问题，或者在协商的过程中因为一些小矛盾再次使非诉讼解决方式流产，不能达到当事人想要的协商结果。可见，非诉讼解决中合作理念是一个自愿协商主观意愿，这是非诉讼解决的前提条件和最重要的理念。

(二)效益理念

对于纠纷当事人来说，纠纷解决的效益即成本和效率方面的博弈，是促成当事人做出合理选择的主要动机。行政纠纷的非诉讼解决相对于诉讼的快捷、低廉、简便，当然也利于保护隐私与不存在对抗性等是当事人选择非诉讼解决的基本原因。在市场经济的今天，现实的利益是对当事人最具有说服力的理由，为此，当事人不仅仅是考虑纠纷解决的成本本身，而且还考虑到长远利益、个人隐私和商业秘密的保护等因素，这些都可转化为一种程序利益。我们认为，当事人基于这种利益的考虑而做出的选择是理性的和有效率的。因此，效益理念在我国已经得到基本的认同，在设计多元化纠纷解决机制中，效益理念的作用应作为主要因素来考虑。

(三)多元化理念

当前，价值多元化已成为社会的共识。在社会治理中，多元化理念所追求的就是在多方的参与下，通过不同的方式以实现共同的目标。在行政纠纷解决中，多元化理念有着重要的指导意义，它指引社会主体在解决行政纠纷时可以采用诉讼的方式解决，也可以采用非诉讼的途径解决。我们也可以这样理解，多元化理念为行政纠纷的多元化解决方式提供了理论基础，也间接地为行政纠纷的非诉讼解决方式提供理论支撑。

四、行政纠纷非诉讼解决机制的发展趋势

(一)行政纠纷非诉讼解决机制的应用范围扩大

随着社会的不断发展，行政主体与社会各主体之间的交往日益增多，行政纠纷的发生数量和多元化也在增多。一方面，我们面临行政纠纷不断增加的现实，另一方面，我们也面临构建社会主义和谐社会必须追求社会与政治稳定的着眼点。很显然，非诉讼解决机制是我们当前广泛使用的解决行政纠纷的途径。从行政纠纷所涉及的内容范围看，非诉讼解决机制将运用到发生行政纠纷的各个角落。为此，我们认为，行政纠纷的非诉讼解决机制的应用范围将进一步扩大，同时，它运用范围的扩大也将为促进行政纠纷的有效解决提供强有力的支持。

(二)行政纠纷非诉讼解决机制的法制化规范化

众所周知，任何一项机制要想发展得更好，它必须要得到法律的支持，换言之，行政纠纷非诉讼解决机制的发展趋势就是要使其法制化和规范化。只有将行政纠纷非诉讼解决机制法制化和规范化，它在实践中的运用才会得到更多主体的信赖和遵从。同时，行政纠纷非诉讼解决的规范化和法制化既能有效保障非诉讼解决机制在功能和优势上展现其所具有的特有效果，又不致使其对正常的司法活动和法治建设造成破坏和威胁；既能最便捷与省时地解决纠纷，又能保障行政纠纷双方的权益。可见，行政纠纷的非诉讼解决机制的主要发展趋势就是通过立法来使其法制化、规范化。

参考文献：

[1]周佑勇.行政裁量治理研究：一种功能主义的立场[M]. 北京：法律出版社， 2008.26.