“少数民族高层次骨干人才计划”高等教育政策的实践困境及其破解

蒋馨岚

(1.贵州财经大学 教育管理学院， 贵州 贵阳 550025； 2山东师范大学 教育学院， 山东 济南 250022 )

为解决民族地区社会经济发展的人才需求与高层次人才匮乏之间的矛盾，2006年国家决定实施“少数民族高层次骨干人才计划”(以下简称“骨干人才计划”)高等教育政策,为西部民族地区社会经济发展培养高层次人才。“骨干人才计划”政策依托国内高水平大学和研究机构，采取定向的方式，面向中西部民族地区需要采用计划指标单列的特殊措施进行招生培养[1]。政策实施8年以来，为中西部民族地区培养了一批具有创新能力的高层次人才，对促进民族地区社会经济发展起到了积极作用。根据规划，累计至2013 年计划培养博士研究生7 000人，硕士研究生28 100人①。然而，我们必须看到，由于骨干人才计划教育政策在制定和设计过程中，过分注重政策操作层面的技术支持，追求效率，功利主义、实用主义等价值取向成为主导决策的依据，缺乏对政策本身的伦理价值的探索和追问，从而导致政策实施过程中的实践困境。

一、“骨干人才计划”教育政策面临的实践困境

(一)招生计划分配的合理性缺失

骨干人才计划招生指标的分配主要是依据各地区的少数民族人数进行的，分配过程尽量做到各地区计划人数的平衡，最后实现教育政策的公平目标。然而，通过对招生指标分配情况的分析，可以发现，在招生计划指标分配方面存在不合理现象，导致政策实施中的不公平，在一定程度上影响了政策的实施效果。以2013年教育部公布的2014年招生计划为例，计划人数最多的地区是新疆自治区，分配的硕士研究生招生指标为458人；其次是内蒙古自治区和贵州省，分别为414人和300人。但是根据教育部关于《培养少数民族高层次骨干计划人才的实施方案》(以下简称《实施方案》)的要求，招生计划数的确定应该由各地区的少数民族人口总数决定[2]。按照这个规定，分配计划数最多的地区应是广西壮族自治区，因为第六次全国人口普查数据显示，广西壮族自治区少数民族总人口为1 711. 05万，占全区总人口的37%以上，是我国少数民族人口最多的地区，但其招生计划人数仅为289人[3]。

除了计划指标人数分配外，计划分配的合理性缺失还表现在计划指标的投放不合理，没有充分照顾民族分布较广和经济相对落后的地区。如西藏自治区，无论是高等教育机构还是高层次人才都相对缺乏，且民族问题较为复杂，理应在计划分配方面得到照顾，而名额分配表显示，西藏的计划名额仅为239人，只比计划人数最多的新疆的一半多一点。

(二)招收考生的学科专业结构失衡

近年来，我国民族地区社会经济发展迅速，对高端实用型专业人才的需求越来越强烈。一方面，在人才体系中高层次的研发型和高新技术型人才在民族地区尤为缺乏；另一方面，由于我国高等教育布局不合理，民族地区本身缺乏培养高层次专业人才的高水平的大学和机构。基于这样一个矛盾现状，《实施方案》规定骨干人才计划在招生培养时应该以急需的专业为重点。这也是教育政策在多大程度上取得政策实效的重要参照指标。然而，从政策实施来看，骨干人才计划实施几年来，招收培养的专业主要以中文、历史、政治等文科专业为主，而促进科技产业发展的研发型和应用型的理工科专业招收的考生相对较少，导致学科专业失衡。如2006年西南大学首届少数民族基础培训的281名硕士生中，文科类学生为195人，占总人数的69.4%，管理类学生为33人，占总人数的11.7%，理工科学生共53人，占总人数的18.3%，不到总人数的20%[4]；2006年北京邮电大学首届少数民族基础强化培训班的221名硕士生的学科专业也呈现相似情况，理工类专业人数占总人数的19.5%，而人文社科类专业的学生占总人数的58.8%[5]。又如，2007年西南大学基础强化培训班学科专业分布中，文科类专业人数占总人数的68.8%，理工科专业人数占总人数的14.4%，管理类占总人数的14.7%[6]。再如，2009级西南大学基础强化培训班专业分布，跟上述情况也差不多，在12个班级近1 000人中，文科类专业占了10个班，理工科类专业只有2个班，且专业相对单一[7]。出现这种情况的主要原因之一是对研究生招生的所有学科专业都是根据国家分数线进行录取。学科专业方面的失衡影响了政策效果，导致了人才需求跟人才培养之间的矛盾。

(三)统一的强化基础培训模式相对落后

骨干人才计划的硕士研究生的生源复杂，硕士生在民族文化、教育背景、专业背景等方面存在较大的差异，采用统一的培养模式对民族骨干生进行为期一年基础强化培训，对提高整体培养质量是十分必要的。但从实施情况来看，由于在基础设施、师资配备和教育教学管理方面的不足，影响了人才培养质量。首先是基础强化培训对象的定位不清晰，使得骨干生对自身在基础培训阶段的角色认识模糊，这是影响基础培训质量的一个重要因素。《实施方案》中并没有对民族计划人才的定位做出明确的界定，有学者结合实践将这个阶段研究生称为基础培训生，也就是说，他们既不是本科生,也不是研究生[5]。其次，基础强化培训的模式落后，直接影响了培养质量。基础强化培训过程存在教学管理模式落后、基础培训课程陈旧、基础培训师资队伍力量不强和基础培训外在环境支撑缺乏等诸多问题[6]，这些问题的存在影响了强化基础培训的学习效果，从而进一步影响研究生培养质量，一些民族骨干生甚至认为基础强化培训完全没有必要。

(四)毕业生的就业面临现实困境

就业环节是骨干人才计划教育政策实施中的最终环节，也是评价政策绩效的最重要的表征。社会经济发展水平的差异、少数民族学生自身的家庭经济状况、生源的地域差距及民族骨干生自身的价值取向等原因，造成了骨干人才计划就业中的现实困境，使得教育政策的绩效低下，进而影响政策决策的积极性。

1.部分骨干人才计划毕业生的就业难问题

从就业结果来看，最近几年一部分骨干人才计划毕业生在回到定向地区以后没有实现就业，存在无业可就的现象。究其原因主要有以下几个方面：首先是整个国内就业环境的影响。随着高校毕业生的增加，高校毕业生就业问题日益严峻，这不可避免地对骨干人才计划毕业生的就业产生影响；其次，骨干人才计划招生培养的学科专业不合理，直接影响了就业结果，最近几年招收的考生主要集中在人文社科领域，而民族地区对人文社科专业需求已经相对饱和，从而造成就业难；最后是政府的就业指导缺失，缺少具体有效的就业指导实施方案。但另一方面，这些在生源地不能实现就业的毕业生由于受协议的限制，不能到生源地以外的其它地区择业和就业，否则就得承担违约责任，这进一步加剧了就业实践中的现实困境。

2.部分毕业生存在违约现象

根据录取之前签订的就业协议，毕业生毕业以后理应回到生源地和原单位就业。根据相关调查，不少学生不愿回到生源地就业，清华大学一项对“骨干人才计划”就业意向的调查结果表明，32.61%的毕业生表示“愿意回定向地区就业，且对未来发展充满信心”，23.96%的毕业生表示“愿意回定向地区就业，但所学专业在该地区无法发挥优势”，26.87% 的毕业生明确表示“不愿意回定向地区就业”[8]。这表明相当一部分学生毕业以后不愿意回到生源地就业。于是，有不少毕业生不履行定向就业协议，从而导致了高等教育对骨干人才计划的培养成果不显、国家教育政策期望的政策目标落空、西部民族地区人才流失日益严重等不可回避的现实问题[9-10]。究其原因，这是个人的有限理性行为下的一种博弈的结果，因为个人的行为都是趋向利益最大化的有限理性。毕业生违约行为的产生其实就是一种博弈：在违约博弈中，违约后可以以较小的代价安全逃脱惩罚的保障又进一步强化了违约的行为[11]。

二、“骨干人才计划”政策实践困境的破解

实践困境的存在并不是要否定骨干人才计划教育政策的重要性，而恰恰是从另一个方面揭示了我国骨干人才计划工作的理论价值和现实意义。我们应该清醒地认识到目前的实践困境，并在此基础上对教育政策进行不断完善。

(一)科学合理分配招生指标

在设计招生指标的时候，可以先对民族地区高层次人才需求进行调研，同时对骨干人才计划毕业生进行跟踪调查，掌握各地区的社会经济和教育发展基本情况，从而进行科学合理的决策。在制定硕士研究生培养计划的时候，除了考虑各省、市、自治区的少数民族人数外，还应根据各地区的社会经济基本状况和高层次人才的需求状况，结合各地区骨干人才计划毕业生最近几年的就业情况，以科学、客观、公正为原则，综合考虑以上因素进行决策，合理地分配各省、市、自治区的硕士研究生培养指标，对那些骨干人才毕业生就业率较低的省、市、自治区，在制定招生计划时可以适当减少招生指标。

《实施方案》还规定了录取在职考生不得超过50%，希望非在职高层次骨干人才能在生源地流向不同岗位，以此来实现高层次人才的合理流动。更重要的是非在职考生的就业管理和档案管理工作由生源所在地教育行政部门统一负责，这样有利于对毕业生进行管理。然而，我们应看到在当今高校毕业生就业难的社会背景下，非在职考生面临更大的就业压力。另一方面，相对于在职毕业生而言，非在职毕业生具有更强的流动性，他们倾向于到经济发达的东部地区就业，甚至可能为了实现就业不惜毁约，这不利于骨干人才计划政策目标的实现。因此，为了让非在职毕业生能更好地服务地方，可以增加一些实力较强的地方院校参与到高层次人才培养计划之中。

(二)实行分类招生，加大高科技应用型和专业型人才培养

随着西部大开发战略的深入，目前我国民族地区的经济结构不断调整，对高科技和创新要求越来越高，对理工科类等应用型高层次人才的需求越来越迫切。而民族地区由于经济和教育的落后，高水平高等学校和研究机构的缺乏，本地区培养的高层次人才的能力有限，如全国39所“985”高校在西部地区只有7所，而且分布在西部发达的成都、重庆、西安和兰州等城市。骨干人才计划能在相当程度上缓解这一现实困境，但是目前的骨干人才计划政策在招生上存在学科专业失衡的困境，并没有真正缓解民族地区对急需高层次人才需求的矛盾，这就需要在政策的完善过程中，改革招生模式，真正以培养民族地区社会经济发展急需的专业为重点，加快应用性和实用型高层次人才培养。在招生方面，实现分类招生，在调研基础上，做好民族地区急需专业领域的梳理统计工作，制定急需的高层次人才需求计划，对民族地区急需的理工类专业进行指标倾斜，可以适当降分录取，而对于民族地区相对饱和的人文社科专业适当提高录取分数线，以真正服务民族地区的经济发展。

(三)创新强化基础培训模式，切实提高人才培养质量

骨干人才计划的基础强化培训起到承上启下的作用。而目前，骨干人才计划的基础强化培训模式落后，需要进行创新。如前所述，骨干人才计划硕士研究生的生源复杂，在进行基础培训的时候并没有充分考虑民族硕士生的多元化特点。在政策的进一步完善过程中，首先可根据招生考试的成绩来决定是否进行基础强化培训，对于考试成绩达到国家非全日制统招分数线的考生，可以不用参加基础强化培训，直接到录取学校研究学习。其次，对于参加基础强化培训的考生，培养单位应建构灵活的教学管理和运行机制及分类分层、开放的人才培养体系。在课程设置方面，结合学生的实际情况和对学习研究的需要，科学合理地设置课程，进行教学方法的改革，注重学生的综合素养和创新能力的培养，夯实大学语文、英语和信息技术等课程基础，加强通识课程的学习，采取多种形式和手段来提升科学素养和创新意识，为研究生阶段的学习打下良好的基础。在师资配置上，打造一支年龄结构、学历结构和职称结构合理而稳定的高水平的师资队伍；在评价方式上，以形成性评价为主结合终结性评价方式对学生进行评价；在日常教育管理中，加强人文关怀，坚持以学生为本的教育理念，关心民族学生的学习生活，保障培训的硬件条件和经费投入，切实提高人才培养质量。

(四)建立健全就业保障机制，增加就业的实效性

根据协议，毕业生必须回到生源地定向就业，但是在目前国内高校毕业生就业难的背景下，需要我们进行制度创新，建立健全就业保障机制。第一，各地方政府应加强对骨干生的就业指导，建立各方沟通联系的就业信息网络，组织针对骨干人才计划毕业生的专场招聘会，最大限度实现就业。第二，中央政府将就业政策的制定权下放给地方政府，由地方政府结合本地区的实际情况出台就业政策。各地方政府可以根据实际情况，允许骨干生回到生源地就业，也可以将目前的必须回到生源地就业的规定修改为在西部的12省市区进行自主选择就业等。例如，四川省在2010年底出台规定，骨干人才计划毕业生不一定在本省就业，可以跨地区在全国范围内就业[12]。

对于骨干人才计划毕业生的就业违约问题，需要进一步完善政策，有效减少违约现象的发生。第一，加强对学生的诚信教育。诚信是中华民族的传统美德，学校应通过多种形式开展思想教育活动，提升学生的思想道德素质，提高学生对民族地区的认同感和归属感。第二，加大对违约的惩罚力度，提高违约成本。对于违约行为，不仅仅在经济上进行处罚，还可以将违约记录记入诚信档案，减少违约发生，提高政策实施的有效性。

注释：

① 根据(2006—2013)“少数民族高层次骨干人才计划”各省(区、市)名额分配表累计统计的结果。

参考文献：

[1] 曹能秀,王凌.试论以教育促进民族文化传承的方法[J]云南师范大学学报：哲学社科版,2010(2):121.

[2] 中华人民共和国教育部.培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案[EB/OL].(2005-06-10)[2013-09-06].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmles/moe/moe_763/200506/8651.html.

[3] 徐顽强,朱喆,邓小伟.“少数民族高层次骨干人才培养计划”实施中的问题与对策[J].贵州社会科学,2012(5):124-128.

[4] 汪伟,蒋馨岚.少数民族高层次骨干人才计划高等教育政策回望[J].现代教育管理,2011(12):60—64.

[5] 严梦春.“少数民族高层次骨干人才”硕士研究生基础培训教学管理模式初探[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版,2008(7)：50-52.

[6] 田阡,熊帆.少数民族高层次骨干人才硕士研究生基础培训模式探究[J].中央民族大学学报：哲学社会科学版,2011(4):151-157.

[7] 徐顽强,朱喆,邓小伟.“少数民族高层次骨干人才培养计划”实施中的问题与对策[J].贵州社会科学,2012(5):124-128.

[8] 2009—2010学年度清华大学“少数民族骨干计划”研究生情况调查问卷[EB/OL].(2011-09-12)[2013-09-06]. http://www.sojump.com/jq/188285.aspx.

[9] 孟立军.关于完善少数民族硕士研究生招生政策的思考[J].高等教育研究,2006(6):78-81.

[10] 柳琴.试论我国少数民族高等教育优惠的法律保障[J].文教资料,2009(6):177-178.

[11] 朱志勇,向思.凤凰为何不还巢？——“少数民族高层次骨干人才计划”毕业生违约个案研究[J].清华大学教育研究,2013(1):110-117.

[12] 关于同意四川生源少数民族高层次骨干人才计划学生出省就业的函[EB/OL].(2010-12-08) [2013-09-06]. http://www.sc.gov.cn/zwgk/gggs/jy/201101/t20110120_1121277.shtml.