完善行政事业单位国有资产管理的对策研究

●谭善华

完善行政事业单位国有资产管理的对策研究

●谭善华

行政事业单位的国有资产，是指国家以各种形式投资及其收益再投资形成、以拨款形式形成、接受馈赠、凭借国家权力取得、借贷形成或者依据法律认可的任何形式取得或形成的各种类型财产或财产权利。我国行政事业单位国有资产数量庞大，总量仍在不断增加，在国民经济中占有重要的地位。随着经济社会的快速发展、财政管理体制改革的逐步深化，如何管好用好庞大的国有资产已成为各级财政及相关部门的重要职责和使命。本文旨在探讨目前国有资产管理中存在的问题，就健全国有资产管理法规制度、创新管理模式、提高资产使用效率和效益提出相应的措施。

一、现状

2006年5月财政部颁布了 《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，2008年又颁布了《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（下称“三个办法”）。“三个办法”的颁布实施，标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段，促进了我国国有资产管理向规范化、科学化、法制化方向发展，为维护行政事业单位国有资产安全完整，合理配置和有效利用财政资源，健全适应社会主义市场经济秩序和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制提供了依据。

改革开放以来，我国经济社会得到了快速发展，行政事业单位的资产也在迅速的增长。从总体上来说，从过去的计划经济时期到现在的市场经济时代，我国国有资产的管理模式和运营机制基本适应了不同经济社会发展阶段的需求，有效维护了国有资产的公益性、完整性，甚至实现了一定的保值增值。但是，一些与国家关于国有资源购置、使用、受益的整体目标和初始愿望不相适应的观念、制度仍然广泛存在着，导致行政事业单位国有资产重购置、轻管理。由于缺乏有效的外在监督，国有资产使用效率低；资产管理不科学、不规范，闲置率高；资产处置比较随意，人为导致国有资产流失等一些违法违规现象依然存在。另外，由于资产损失报废处理流程不顺畅，资产账面价值与其实际资产数不符的现象较为普遍。

二、存在问题及原因分析

（一）资产管理法律法规及制度体系不健全

在管理法律法规方面，综观我国现行的法律法规组成体系，没有专门针对行政事业单位国有资产管理的法律法规。虽然有些法律法规有部分涉及，但也仅限于资产管理的某个环节或某些方面的内容，并非只针对行政事业单位的资产。财政部2006-2008年颁布的“三个办法”，均属于部门规章性质的法律规范文件，其层次、效力有限。同时，由于缺少具体的与之相配套的实施细则，上述办法在实施过程中的可操作性受到了制约。

在管理体制、权责划分方面，哪个机构是行政事业单位国有资产管理的职能部门、职能部门与其他相关部门的职责权限如何划分等问题，在法律上没有进行明确的规定。财政部门只能根据《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等法律法规，以及财政部颁布的“三个办法”和各级地方政府授予财政部门的职责权限开展工作，履行相应的职能。但这些履行资产管理职能的部门的地位至今仍然没有在法律上进行专门的规定。

（二）单位资产需求配置与预算审批控制相脱节

行政事业单位的资产大部分来自于国家投资以及财政拨款的方式。按照规定，各级单位在配置资产时既要结合本单位实际需求，又要遵循科学合理的原则；预算管理部门在进行预算审批，特别是项目审批时应该全面了解需求单位的资产的实际情况，以确定其申报预算的重要性、科学性、合法合规性。然而，有报道称：“在中国，为了获得重大项目，一个公开的秘密就是：做好研究还不如与官员和他们赏识的专家拉关系重要”。相关管理部门在进行项目预算审批时，没有实际了解预算单位的现有资产情况和真实需求，在权限缺乏监督时预算审批的随意性较大，为一些人员套取国家财政资金提供了可乘之机。而这种与少数管理人员自身利益相关联的审批，多数项目最终都会得到批准，这样的审批管理其实只是一种程序、一种形式。

（三）资产管理内控制度不健全，添置处置资产随意性大

我国的国有资产实行三权分离式的管理，即所有权属国家，使用权和管理权分属资产使用单位和相应的部门。有些行政事业单位国有资产的管理部门是财政部门，而有些则是国资部门，造成权限不清、责任不明。一些单位没有制定适合本单位的资产管理内控制度，资产从购置到处置等没有严格的审批程序，随意购置、出租、出借国有资产的现象较为常见。单位内部没有专门的资产管理部门或专职资产管理人员，财务管理权与资产管理权交叉重叠混淆不清。据一个在机关工作的人员讲述，他们单位的办公电脑2-3年全部更换一次，被换下来的电脑虽然都完好无损，但也只能放进仓库等待处置，还有一些重要财产被私人长期无偿占用。

（四）国有资产使用效益考核、评价机制缺失

行政事业单位的资产由于没有要求计提资产折旧、不计算盈亏，对资产的使用也没有相应的保值增值管理制度。基于长期以来重视资金投入、忽视资产管理的思想，一些单位领导只管尽力利用财政资金购置资产，很少去关心资产的有效利用程度和使用效益。由于缺少对各层级单位使用国有资产的效益考核、评价及绩效激励机制，单位领导也很少动脑去思考如何让国有资产保值增值的问题，使得行政事业单位庞大的资产无法发挥最大效用。

三、完善国有资产管理的对策

（一）健全国有资产管理法律法规及制度体系

长期以来，由于思想认识不够、过分侧重经济建设，使得行政事业单位国有资产管理法律法规建设始终滞后于经济建设，资产属性模糊、权责不清、管理分散等问题长期存在。随着我国经济的快速发展，行政事业单位的国有资产也在快速增加，如何从立法及管理体制改革入手加强国有资产管理，从而更加有效地为社会主义市场经济建设服务，是当前必要的研究课题。一是要增强法制意识，建立层次更高、约束力更强的《国有资产法》，从顶层设计上保证行政事业单位国有资产管理有法可依。二是要建立科学的增量资产预算管理制度，实现资产管理、财务管理与预算管理的有效结合，避免重复购置和超量配置造成财政资源的浪费。三是要理顺国有资产管理层级关系，避免多头管理、交叉管理带来的混乱局面，有条件地放权给资产使用单位，让国有资产在保值的前提下发挥更大的增值潜力。四是要建立区域内或部门内国有资产管理信息共享平台，实现资产管理信息系统与财政管理信息系统、行业资产管理专网一体化，探索资产在一定范围内的共享共用可能性，提高资产利用率。五是要完善资产处置监督管理制度，规范处置程序，减少决策风险，形成“专人初审、集体会审和产交所统一公开处置”的工作方式，杜绝因随意处置、转让及变相低价处置等造成国有资产的流失。

（二）加强存量资产管理，创新增量预算管理机制

在国有资产清查的基础上，摸清存量资产的真实情况。引入企业资产管理模式，加强财务成本核算体系，通过对行政事业单位固定资产的折旧掌握存量资产的原值、净值及减值情况，作为单位增量预算控制的依据。通过科学合理的预算，对增量资产的配置进行监控，推进预算管理与资产管理的有效结合。建立资产信息查询网络共享平台，促进资产管理信息化、动态化，实现资产管理、预算管理和政府采购对行政事业单位财务、资产的共同监管和信息共享。通过资产动态管理查询系统有效控制资产的重购、超购现象，时时调节控制增量资产预算，提高财政资金的使用效率。

（三）创新资产运营与监管制度，提高资产运营效益

行政事业单位资产基于社会公共需求配置，以提供社会公共服务为目的，具有非经营性、非竞争性，其运营效益可用取得的社会效益来考核、评价。以各类资产有效利用率、使用损耗、自然损耗程度等一系列指标，建立国有资产运营绩效评价机制。对有效利用国有资产出租、出借和经营使国有资产获得收入的单位采取一定的奖励机制，鼓励行政事业单位有效利用闲置国有资产获取更大收益。同时，对国有资产管理不善、利用不当、处置不当造成资产流失的单位及相关责任人员要严格监督、及时查处，建立单位资产管理一把手全权责任制。加大各种形式的审计监督力度，定期进行资产清查，充分发挥财务管理人员的职能作用，减少资产运营过程中可能出现的不正当行为。政府要发挥宏观调控作用，制定正确的政策取向，创造良好的资产运营机制和体制环境。既要加强非经营性国有资产运营战略的规划，又要注意行政事业单位国有资产运营的微观基础的构建，加速推进行政事业单位改革，努力消除制约行政事业单位国有资产运营的政策障碍，促进行政事业单位国有资产的高效运营。■

（作者单位：福建省热带作物科学研究所）